晚清幕府——民国幕府制度：新瓶装旧酒

民国时期，中国的政治发生了很大变化，已经进入所谓的民主共和时代。“世事别来一番新”。昔日的幕府制度也销声匿迹，声息全无，似乎一夜之间退出了历史舞台，随传统政治制度的消亡而消亡了。可事情并不那么简单。它非但没有遭到根除，反而与时俱进，仍然活跃在民国政坛上，不过换了一副面孔而已。此时的幕府表现为秘书机构，更多地以秘书处、机要局、侍从室等名目出现。尽管花样百出，富有时代气息，但其为一人效劳的本质相同，换汤不换药。当然，单从名称上看，它已与以前的幕府机构有所差别，至少多出了那么一点现代性，所以，这里暂以民国幕府称之。

实际上，早在清末，民国幕府就已见端倪。光绪三十二年（1906），清政府宣布改革政治体制，准备仿行君主立宪制度。次年，颁行地方官制改革方案，要求各省督抚衙门设立幕职，佐理文牍，分科治事。并明文规定督抚衙门幕职员数、职掌如下：“一、秘书员一人，承督抚之命，掌理机密折电函牍，凡不属各科之事皆隶。二、交涉科、吏科、民政科、度支科、礼科、学科、军政科、法科、农工商科、邮传科参事员各一员，承督抚之命就主管事务，掌理各项文牍。……三、秘书员参事员不作为官缺，统由各省督抚自行征辟，无庸拘定官阶大小，但每年应将各员衔名及到差年月，分别奏咨存案。其办事得力之员随时切实保荐，以备简擢。四、秘书员参事员以下应酌设助理及缮写人员者，均由各该省督抚酌定，毋庸奏咨。”

不言而喻，上述规定是出于仿行宪政的需要，参照西方各国的办法制定的，具有现代行政体制的特征。但显然也考虑到清王朝自身的情况，借鉴了通行达数百年之久的明清幕府制度，如秘书员、参事员由督抚自行聘用，不在国家官员编制之内，任职情况须上报中央备案等。应该说这几方面与明清幕府制度相差无几，一脉相承，因此，有的督抚衙门不费吹灰之力就完成了“改革”。根据《两广总督衙门幕职章程》，交涉科参事员，“本署向称洋务文案，今照章更正”；学科参事员，“本署向有学务文案，今照章更正”。此外，度支科、吏科“仍以刑钱席分充之”，更是丝毫未变。可见，改革极不彻底。

然而，为时不久，辛亥革命就推翻了帝制，迎来了共和，清末的幕府制度改革也寿终正寝，化为乌有。民国肇建，孙中山先生踌躇满志，推行一整套从西方移植来的政治制度。他在临时政府里全面推行秘书制，不仅各级政府机关设有秘书机构，而且长官个人也配备秘书，以起辅佐作用，减轻权力层负担。由于旧势力的抵制以及在新政权内部争权夺利，寸步不让，孙中山在组建政府时，困难重重。为了掌握政权，确保临时政府朝良性方向发展，孙中山除采用“总长取名，次长取实”的办法产生内阁外，还在自己这个临时大总统身上做文章，组成庞大的班子，为自己所领导的新生共和国服务。辅佐总统的机构有总统府秘书处和法制院（局）、印铸局、公报局、铨叙局等，这些机构的设立没有法律依据，其具体职责也不见明确规定，完全是孙中山据己意安置的，它们有的级别很高，有的权力很大。如秘书处设秘书长，由孙中山的得力助手胡汉民担任，下分总务、军事、财政、民政、文牍、通译、电报七科及收发、招待二所，举凡大小军政事宜无不囊括，可谓大政府里的小政府；而法制院、印铸局等也由宋教仁、黄复生等孙中山的亲信骨干领衔。就此看来，围绕总统府的有关设置及其用人办法与以前的幕府制度相差无几，实际上是古代的幕府制度在新形势下的变异，即上文所称的民国幕府制度。不过，由于孙中山很快就让位卸任，他并未享受到民国幕府所带来的好处。

在清末时，袁世凯幕府就号称“霸府”，逐渐成为他争权夺利的工具。到他接任临时大总统之后，他自然不甘心受到共和制度的约束，乃利用民国幕府制度改造其幕府，并进而驾轻就熟地玩弄起幕僚政治来。首先，他在总统府内设立秘书厅、军事处、外务处、财政处、护卫提调处、总稽查处等机构，所有人员由自己选定，其中不少本来就是他在晚清时的幕僚。其次，他不满内阁的牵掣，赋予上述机构很大权力。如秘书厅以“总统府秘书厅”名义处理机要事宜，凌驾于内阁之上；军事处则把海、陆军部撇在一边，掌握着全国的军政军令大权。再次，他利用这种新的幕府机制解散国会，制定宪法，实现了改变政体、当上终身总统的个人政治野心。自己的身价抬高后，袁世凯就开始为所欲为了。他裁撤了原来的总统府机构，代之以政事堂、陆海空大元帅统率办事处、翊卫处等。政事堂虽由秘书厅转化而来，但扮演的是国务院的角色，这仿佛是魏晋时期霸府的翻版。然而，袁世凯犹不满足，又在其下置机要局、主计局等分其权力。正如政治史家揭露的那样，“机要局的权力，远远在各部总长之上，主计局则把财政部和审计处的职权，一并网罗而去”。此时的机要局、主计局显然是袁氏的新宠。它们架空政府，把一切权力集中在袁世凯手里，使之能够进行专制独裁统治，乃至帝制自为。显然，袁世凯是把民国幕府恢复成中国古代幕府制度的老样子上去。

上有所好，下必甚焉。由于袁世凯政府里，总统之外，自内阁总理（国务卿）、各部总长直至省道县长官官署，均有秘书机构和秘书人员。所以，总统侵夺内阁总理（国务卿）的权力，内阁总理（国务卿）就侵夺各部总长的权力，而各部总长又侵夺各次长的权力。这样，一环衔一环，使民初政坛诡谲变幻，暗潮翻滚。且不说袁世凯时代内阁更迭之频繁，就拿其下的交通部来说，当时的媒体就揭露道：“现闻交通部一切公事，必先就正于秘书长。秘书长之所可者，总长无不可；次长之所可者，总长或不以为可。故秘书长之权大于次长远甚。”因此，有人惊呼：“盖秘书长之性质，在专管文书，故以总长私人任之，而无害于政。今其实乃总部务，将置次长于何地？权限紊淆，莫甚于今日矣。”可见，民国时期，秘书侵代正官的现象同历史上的幕僚如出一辙。这说明民国幕府是新瓶装旧酒，表面上看起来是民主政治的一部分，其实仍是历史上的幕府制度。

如果说孙中山采行民国幕府是为了保护革命果实而出于无奈的话，那么袁世凯则是曲意利用，以达到权力私有的目的。他死后，北洋集团分崩离析，各派军阀受其恃强弄权作风的影响，为争夺中央政权而混战不休，中国再次进入了一个军阀割据时期。“政客借实力以自雄，军人假名流以为重。”在纷争、动荡的局面下，各种力量或合纵连横，或明争暗斗，使民国幕府制度获得较大发展。首先，幕僚人才备受重视，大小军阀和政客不择手段，广泛搜罗，以为己用。因此，幕府遍地开花，十分盛行。其次，幕僚大多为新式人才，其中不少曾出国留学过，还有一些是西方的政客、记者和军人等。他们一般被冠以秘书、顾问、参谋、参议、副官等头衔，为幕主出谋划策。再次，幕僚参与政事，执行政务，是幕主的左膀右臂。军阀之争很大程度上成为幕僚之间的较量，幕僚政治在民国政坛大行其道。复次，幕僚和幕主相互倚赖，荣辱与共，建立了紧密的依附关系。

南京国民政府成立后，民国幕府甚至被正式引进党政机关中，“现在政府机关里的科长秘书，通称幕僚，因其职务也是佐人为治”。1940年起，蒋介石在国民政府党政机关中推行“行政三联制”，其中有一条就是建立幕僚长制度。蒋介石认为幕僚人员“一方面能够辅佐主官奉公守法，综核名实；一方面能够督导部属公正严明，信赏必罚”，因此在机关里地位重要，要求他们“在精神上、人格上必须有深厚的修养”。但他自己在使用幕僚时则是另一种情况，主要为他一人所用，为他一人服务。还在他尚未成为国民党主要领导时，他就不仅注意收买人才，笼络人心，而且善于选人和用人。后来在角逐权力的过程中，仍不断罗致幕僚，极力扩大影响，终于登上权力的顶峰，成为国民党的总裁和南京国民政府的实际主宰者。为巩固自己的地位，牢牢控制住政权，蒋介石进一步充实完善其幕府机构——侍从室。侍从室共有三个处。第一处主管军事，下设一、二、三组，分掌总务、参谋和警卫；第二处总揽政务、党务，设四、五、六组，分管政党事务、侍从秘书与情报工作；第三处把持人事的调查、登记和考核业务，设七、八、九三组分头承办。这三处九组的负责人都是蒋氏的亲信幕僚长及高级幕僚，其下的成员也均为蒋的忠实幕僚，得力干将。通过这个凌驾于一切机构之上的侍从室，蒋介石不仅总揽党、政、军大权，而且排斥异己，削弱地方实力派，建立起专制独裁的统治，应该说他是民国幕府的最大受益者。

然而，正是由于蒋介石搞独裁统治，不得人心，违背时代潮流，他最终被赶出大陆，败走台湾。随着蒋政权的崩溃，中华人民共和国的建立，民国幕制很快消亡，退出了政治舞台。综观它在民国时期的兴亡生灭情况，可以归结出下列特点：（1）民国幕府制度本是民主共和制度的产物，系民国官僚制度的组成部分之一，但由于当政者还缺乏尚公去私的意识，遂成为他们玩弄权术的工具。（2）幕僚大多受过新式教育，有留学生，也有洋人。他们纵横捭阖，运筹帷幄，所打理的均以现代国家事务为主，涉及党、政、军诸方面。（3）幕僚的遴选以幕主的意志为转移，不受铨叙和考试制度的规范和制约。他们往往因幕主的礼遇，而忠心耿耿，尽职尽责。（4）幕僚虽然只以秘书、顾问、参谋一类的名义行事，没有显赫的官衔，十足的派头，但他们作为幕主的化身，可以染指一切要务，权力在有关机构和官僚之上。

从以上关于民国幕府制度的论述来看，民国幕府的外在形式其实就是各种名目的秘书机构。秘书机构原是为适应民主社会政繁事多的需要而设置的，与西方政制接轨，应该算是一种进步。然而，民国时期，帝制虽然推翻了，但是传统政治中权力定于一尊的观念仍根深蒂固，沦肌浃髓。所以即使在新政体下，秘书机构还是不免被追求绝对权力的当政者化为己用，其突出表现就是“来一个长官一定要换一批秘书，尤其要换自己人作会计庶务科长”。民国幕府制度尽管具有现代政治制度的躯壳，可是考察其实际运作情形，不难发现它与晚清幕府制度相差无几，真可谓新瓶装旧酒，换汤不换药。

晚清幕府制度的渊源流变表明：任何政治制度的形成都不是出于人为规划，而是积之以渐，逐步完善的。晚清幕府制度的出现是当时社会历史环境的产物，也就是说是由陷入窘境、危机深重的清中叶政局所造就的。它虽然是从明清幕府制度中分化出来的，但是，随着清王朝内忧外患的加剧，它的制度特征逐渐凸显，并日益成长为一种新的幕府形态，有别于明清幕府制度，而同传统幕府制度具有惊人的相似之处。当然，由于时代的不同，晚清幕府制度无论在形式还是内容上都有超越传统幕府制度的地方，但公务私办、为一人效劳的精神实质却一脉相承，应该说这与这近代以来的民主政治潮流是格格不入的。民国时期，幕府政治依然大行其道，是晚清幕府制度余响犹在的缘故，这说明一种政治制度的消亡并非戛然而止，消遁无形，而是余音缭绕，难以将息。