晚清幕府——药方只贩古时丹

嘉道时期，百年盛世一去不复返，清王朝已经全面走向衰微和腐败，进入了多事之秋。与已经崛起、正四处扩张的西方相比，中国已然落后，但当时的中国人根本没有意识到，而且也对那个“已经具备了所谓近代文化”的西方世界完全不了解。因此，对于中国自身存在的问题，只能根据实际情况有限度地依据历史经验来解决。就清王朝而言，漕、河、盐三大政是朝廷命脉所在，关系重大，诚如魏源在一首政治诗中所强调的那样：“借问开捐何所润，中外度支财益罄。漕盐河兵四大计，漏卮孰塞源孰盛。”只要三大政中的任何一种治理好了，政府的财政收入就有指望。反之，三者一不治，天下受其困。可是，偏偏嘉道年间三大政窳败甚深，“二百载来，文法委曲烦重，致利不归下，不归上，而尽归中饱，官民交困”，为历代所罕见，并且它们都集中在江南。于是从道光五年（1825）起先后任江苏巡抚和两江总督的陶澍就识拔僚属，延请具有经世才能的人才入幕，对漕、盐、河三大政进行整治与改革。

漕政方面，针对漕粮河运过程中的种种弊病，自清初以来就不断有人倡行海运，然而，每一次总是在一片反对声中遭到否决。嘉庆年间，两江总督勒保等甚至炮制海运不可行的12条理由，与海运论者大唱反调。可见，在道光朝之前，行海运是件非常困难的事情。这一方面是由于清政府内部普遍存在因循守旧风气，改革的呼声比较微弱，乏人响应；另一方面有关督抚大员也不赞成海运，找出各种借口进行抵制，没有谁愿意去尝试。因此，就一直停留在议而不行的层面上。道光初年，情况发生了变化，主张海运的人多了起来，既有朝廷大员，如协办大学士英和、两江总督琦善、江苏巡抚陶澍、江苏布政使贺长龄等，也有在野的有识之士包世臣、魏源等。其中，包世臣早在嘉庆七年（1802）就产生了海运南漕的想法，九年（1804）更有《海运南漕议》之作，鼓吹海运之便利，驳斥海运不可行的陈词滥调。

道光四年（1824），黄河骤涨，高家堰大堤决口，江苏高邮、宝兴至清江浦，运道浅阻，输挽维艰。于是，漕运再度成为热点话题，朝廷上下“争言济漕之策”，可是“或主借黄，或主盘坝”，多数人仍坚持前人成法，不敢轻言改革。当时中央只有英和上《筹漕运变通全局疏》，主张行海运。道光帝“诏下各省妥议，仍多诿为未便，惟江苏巡抚陶澍力行之”。道光六年（1826）正月，在陶澍的主持下，苏、松、常、镇、太仓四府一州的漕粮分两次从海上运行，“迄五月而两运皆竣，勺粒无损”，取得了很大成功。

陶澍之所以能够首行海运成功，与他及其幕僚的努力和合作是分不开的。首先，包世臣和魏源论证了漕粮海运的可行性，并积极策划，拟定具体方案。（1）他们以大量事实批驳了反对海运的各种各样荒谬说辞，竭力倡导海运。包世臣指出：“驳海运之说者三：一曰洋氛方警，适资盗粮；二曰重洋深阻，漂没不时；三曰粮艘须别造，舵水须另招，事非旦夕，费更不赀。”他通过认真的研究考察之后，认为“三者皆书生迂谈”，因为前二者根本站不住脚，“洋氛在闽粤，皆坐鸟船，断不能越吴淞而北，以争南粮也”；而即使遇到飓风、松仓，沙船“每岁漂没之数，总不过钱百分之一”。至于第三者也无须杞人忧天，没有船完全可雇用民船，“取其便适无他患，何必官艘哉”。这个观点很值得重视，它抓住清代漕弊要害，其实是包世臣漕运改革思想的核心。包世臣深知漕运之病“皆由奸人之中饱”，运输成本很高，于国于民皆不利，所以提出改漕运官办为商办，着重强调漕运体制的改革，具有一定的积极意义。魏源也驳斥了借口“风涛”“盗贼”“霉湿”而认为海运不可行的谬论，并在仔细分析当时形势的基础上，针锋相对地列举了海运不可不行的三种原因。应该说他们的反驳很有说服力，对河运论者是个不小的打击。（2）他们无情揭露河运积弊，充分阐述了海运的优越性。包世臣指出河运耗费惊人，“夫南粮三四百万石，连樯五千余艘。截黄达卫，以行一线运河之间。层层倒闸，节节挽纤，合计修堤防、设官吏、造船只、廪丁舵，每漕一石抵都，常二三倍于东南之市价。虽不能知其确数，所费岁皆以千万计矣”。除此之外，河运过程中，官吏的浮收勒索、贪污中饱等也屡见不鲜，严重损害了国计民生。但是若实行海运则不然，其好处有四：一是花费少。运输漕粮400万石，开支水脚费用160万石左右，不到漕粮的十分之三四。二是需时短。“二月初，江浙之粮即可抵淀。往返三次，全漕入仓矣”；三是船商得利。原来船商北上装货，因不能满载，经常以草泥压船，雇用商船运漕粮后，船商不仅有水脚银收入，而且“以放空之船，反得重价”，获利不小。四是可以减轻人民负担。实行海运后，一方面，政府省官费、增仓米，颇有收益；另一方面，又使州县官吏无法“以兑费津贴旗舵名目，借词浮勒”，可缓解官民之间的紧张关系。魏源也批评河运之弊曰：“驳运之弊，公私骚然，国病于费帑，漕病于耗粮，官病于督催，丁病于易舟卸载，民病于派车派船，舍逸即劳，利害相厉。”真可谓是百窦千蠹，病入膏肓。而实行海运，“道不待访也，舟不更造也，丁不再寡、费不别筹也”，“其所利者有三：国计也，民生也，海商也”。可见，与河运相比，海运具有明显的优越性。3.他们积极为实行海运出谋划策，提供可操作性方案。包世臣认为漕粮由河运改为海运是“承极弊而议创举，应机制变，断非预定绳尺所能赅核”，所以特作《海运十宜》，就海运的有关技术问题进行一番说明和强调。他提醒当局要尊重船商，充分调动他们的积极性，“使之自合通帮，详议利病，酌其可行者与之兴除”。在此基础上，再与他们商量水脚价钱、运粮费用、南货税收及沙船漂没后的赔偿等细节问题。此外，包世臣还建议要征用新船，以确保海运安全；“轮用天津粮食行内斛手”，以避免通州官吏的勒索敲诈等。魏源指出上海和天津为商船的出入口，是海运枢要，“苟上海关不得其人，则船数可使多者少，商情可使乐者畏，雇值可使省者昂。天津收兑不得其人，则米之干者可潮湿，石之赢者可短缺，船之回空者可延滞”。在他看来，初行海运，须特别注意沪津两地的用人问题，“两地得其人则能行，不得其人则不行”。包世臣和魏源针对海运方方面面所提出的建策和方案，很具有可行性，立即为陶澍所采用，“是时新抚至吴，茫无津涯，得此稿，依仿定章，海运事乃举”。

其次，贺长龄、俞德渊、黄冕等陶澍僚属都支持海运，积极帮助陶澍筹备海运工作。贺长龄，字耦耕，湖南善化人，时任江苏布政使。他受陶澍委派，赴上海了解商船情况，并与船商谈判运漕粮事宜。本着重视商利的原则，贺长龄“许免税，许优价，许奖励”，使船商非常振奋，争先恐后而来，解决了海运所需要的船只问题。黄冕在海运过程中的所作所为上文已提及，这里不重复。而陶澍在上海设立江苏海运局，俞德渊与川沙厅同知李景峄一起受命董理其事。他们负责漕粮交兑、雇用商船等工作，为海运的顺利成行奠定了良好的基础。应该说陶澍这些僚属的努力是卓有成效的。因为海运损害了河运过程中各种利益集团的既得利益，必然遭到他们的阻挠。魏源针对道光五年（1825）议行海运时，“上海关侩挠于南，通仓胥吏挠于北，屯船丁役挠于中”的情况，曾忧心忡忡地指出上海作为海运的出发地，“出全力以显难之者，必上海关之人”，尤其上海关是“首议船价之地，诪幻最多”，牙侩往往会趁机哄抬船价，“较民间时价不止加倍”，很是令人伤脑筋。但事实表明，陶澍的僚属们还是克服重重困难，妥善处理了一些不利因素，很好地完成了任务。

第三，陶澍在海运的实行上也费尽心思，花了不少力气。虽然他有包世臣、魏源提供的方案，但是要将之具体付诸实施，尚需要他的全盘规划和统筹安排。为确保海运的顺利进行，他主要做了以下几方面的准备工作：（1）实地考察，全面了解情况。除了派遣贺长龄赴上海外，陶澍也亲自去上海，“筹商船，访道路，定价值”，并查看海口形势，遍访有出海经验的渔民、老水手等，询问行船的最佳季节、海上安全以及往返时间等方面问题。在此基础上，陶澍作出计划，拟定海运时间表。（2）根据包世臣、魏源的方案，详细制定海运章程。为了消除船商的顾虑，保证漕粮的安全，陶澍制定海运章程，就沙船耗米数的多少、水脚费用及其他杂费的筹措、漕粮在运输过程中出现变故后的赔偿以及验米、交米时的人员配置和程序等方面都做了非常具体的规定。海运章程的出台，不仅增加了海运的透明度，而且使之更具有可操作性，对船商和清政府来说都是非常有意义的。（3）绘制海图，确定海运路线。因漕粮海运在清代尚属首次，为慎重起见，陶澍对海运路线进行了深入的调查研究。在此基础上，他绘制海运图，将上海至天津之间4 000余里的航线分为六段，一一标明沿途所经过的地名、山名和岛屿等，并针对每一段的不同情况，就泊船的地点、航行的方向及罗盘的使用等方面都做了具体的要求。陶澍的这一做法为海运安全提供了有力的保障。

经过陶澍及其幕友、僚属的精心准备，道光六年（1826）正月，漕粮正式下海起运。陶澍“亲莅海上，部先后，申号令，各州县剥运之米，鱼贯而至，鳞次而兑，浃旬得百三十余万为首运，余三十万归次运”。到六月底，两次海运均顺利完成任务，“不损一人一舟”，并且“不但丝毫未费帑项，且较常年河运所省之数甚多”，优越性十分明显。然而，由于种种原因，此次海运之后，又恢复了河运，陶澍的改革昙花一现。尽管如此，道光初年海运成功所产生的影响是很大的，道光末年以后，海运逐渐替代了河运，就是一个明证。

盐政方面，陶澍很早就开始关注了。他在任川东兵备道时，面对当地私盐泛滥，盐税收入锐减的情况，就力排众议，采用官盐减价的办法来对付私盐，取得较好效果。巡抚安徽、江苏期间，他同样一方面打击私盐，一方面降低官盐价格，以利于官盐的畅销。1830年，正值两淮盐政凋敝之际，陶澍奉命出任两江总督。因总督有管理盐务之责，所以，下车伊始，他便着手调查两淮盐务，发现淮鹾弊端不止私贩猖獗一种，还有奸商私自夹带，巧立名目，增加盐务成本以及浮费多如牛毛等。于是，他连续上疏，向清廷汇告两淮盐务积弊情况，并提出革去奸商，删除浮费和严禁夹带等建议。不久，道光帝派户部尚书王鼎、侍郎宝兴为钦差大臣，会同陶澍共商补救两淮盐务办法。他们认为两淮盐弊主要有三，即浮费、夹带和私贩。针对这些弊病，他们厘剔旧章，拟定裁减浮费、删减窝价、删减繁文、慎重出纳、裁选商总、酌核带销、积欠宜缓、宜恤灶丁、实给船价、严究淹消、疏浚运道、添置岸店、亟散轮规、整饬纪纲等十五条盐务章程，以图除弊兴利，达到裕课便民目的。次年，陶澍兼理盐政。他根据上述章程，率先从裁减浮费、禁止夹带、保障盐课等几方面入手整顿盐政。结果淮南盐务大有起色，而淮北因商力疲敝已久，盐引无商领运，造成90%的积压，形势依然十分严峻，没有丝毫改观。于是，在包世臣、魏源、王凤生、俞德渊等幕僚的提议和帮助下，陶澍决定在淮北大力改革盐政，变纲盐为票盐。

其实，包世臣早在嘉庆二十五年（1820）就提出了以票盐代纲盐的方案。他认为当时清廷以缉私为治盐之要是下策，因为这种办法“莫洞其源，……徒增官费而无成效，故曰下策”。而治本之道是改革销盐制度，即以票盐代纲盐，实行食盐自由运销，“若夫上策，则裁撤大小管盐官役，唯留运司主钱粮，场大使管灶户。不立商垣，不分畛域，通核现行盐课，每斤定数若干，……听商贩领本地州县印照赴场官挂号缴课买盐”。可惜，曲高和寡，没有引起有关方面的注意。道光十年（1830），清政府下决心整顿两淮盐务，钦差大臣和总督均派亲信去盐场了解情况。他们知道包世臣对盐务很有研究，乃微服过访，包世臣撰《代议改淮鹾条略》“二十五条以畀之”。在这篇文章中，包世臣重提10年前的改革设想，主张采行票盐制，“宜令买客赴运司纳课，领票赴场买盐，由场员验明，发照出场”。同时，他还就盐课的多少、浮费的裁减、河道的疏浚及如何招徕盐客，方便他们纳课买盐等方面拟定具体方案。在陶澍倡行票盐后，包世臣又根据改革过程中出现的问题，认真思考，积极筹划，“自竭其愚以备采择”，对陶澍实施的盐政改革贡献很大。

同样，魏源于两淮改票，也多所擘画。他指出“淮盐十载以来，江南、湖广大吏整饬又整饬，弥缝又弥缝，而银价愈昂，私充愈甚，官销愈滞”，其原因就在于纲盐制的高度垄断性。纲商通过行贿盐官，把持盐引，取得食盐的购销特权，然后，又转手倒卖盐引，坐收渔利，使食盐成本增加，私盐盛行，从而导致官盐滞销，盐课收入锐减。面对这种情况，清政府只知道缉私一法，魏源认为这根本解决不了问题，因为“鹾政无缉私之法”。那么具体该怎么做呢？魏源主张兴利除弊，轻本敌私，“欲敌私必先减价，减价必先轻本，轻本必先除弊”。而除弊的关键是改革盐政，打破垄断，采用票盐法，无论何人只要在盐场照章纳税，就可领票贩盐。此外，他还在轻本裁费、销引裕课等方面多有建策。不难看出魏源和包世臣关于盐政改革的想法是英雄所见略同，有许多相似之处。因此，他们能够密切合作，共同为陶澍在淮北实行票盐制拟定章程。

章程共10条，详述实施票盐的有关细则，内容包括盐价、缉私、纳课、运盐手续、严禁需索、肃清运道等方面，分别就官吏、商贩的权利和义务作了明确规定。这样，可以照章办事，有利于食盐的购销。淮北食盐行销51州县，有畅岸、滞岸、食岸之别。道光十二年（1832），票盐制率先在滞岸、食岸31州县试行，成效明显，仅仅半年时间，“已请运过二十万三千一百余引，较原额溢运过半”，“海属积滞之盐，贩运一空”。于是，陶澍在畅岸11州县推广办理，使淮北改行票盐的州县达到42个。其余9州县因与淮南引地错杂，陶澍担心侵灌淮南销岸，没有招贩行票，仍为纲盐制。在票盐推行过程中，包世臣提醒陶澍“以纲改盐，为抉破垄断范围，固不宜拘泥成案”，应针对具体情况不断调整政策。并且他也经常献计献策，帮助陶澍进一步完善票盐制度。

与纲盐制相比，票盐制具有下列优点：首先，方便商贩请运行盐。在纲盐制下，盐的运销为纲商所垄断，只有他们才拥有行盐销引的资格，其他商人不得染指。若其他商人欲贩运食盐，只能从纲商手中购买专利权，听任纲商的盘剥。实行票盐后，只论盐课有无，不问商贾南北，任何人只要缴纳盐税，就可量力领票买盐，到指定州县贩卖。这样“尽革中饱蠹弊之利，以归于纳课请运之商”，大大调动了商人们的积极性。他们争先纳课运盐，出现了“远近辐辏，盐船首尾抵岸，为数十年中所未有”的良好局面，促进了官盐的运销。其次，中间环节减少，食盐成本降低。前面已经提及在淮盐运销过程中，要经过买引、批验、纳课及多次转运等环节，手续烦琐，浮费很多，使成本大增。而改行票盐后，一方面，陶澍裁减了不少杂费、陋规，另一方面，一些不必要的中间环节也被取消了，其中最突出的是缩短运输路线，减少转运环节，省掉大量费用，成本较以前低一半。“今票盐不由杠坝淮所旧道，而改从王营减坝渡河入湖，且每包百斤，出场更不改捆，直抵口岸，除盐价钱粮外，止加运费一两，河湖船价一两，每引五两有奇，减于纲盐大半。”成本不高，意味着贩盐获利的机会增多了，这吸引着更多的商人从事盐业贸易，有利于官盐的销售。第三，清政府的盐课收入得到保障。在纲盐制下，总商“主散商纳课”，负责盐课的收缴工作。可是，他们往往利用职务之便，巧立名目，诡混开销，借机贪污盐课。时间一长，缺口越来越大，他们就东挪西垫，遮饰弥缝，结果归补无期，遂成巨欠。至道光十年（1830），淮北欠课达600余万两之多。实行票盐制后，清廷在各盐场适中地段设立局厂，统一管理灶户交盐和民贩纳税事宜。商贩交完税课，即可当场买盐，认岸发卖。这样，就避免了商人拖欠盐课的积弊，使政府的盐课收入得到了保证。史称淮北“自改章后，非特完课有赢无绌，兼疏场河、捐义厂、修考院，百废俱兴”。可见，改行票盐不仅使淮北完成税收任务，而且还有所获利，一扫以前的疲敝之态。

正是由于票盐制具有上述优点，因此淮北实施票盐制后，取得十分明显的成效。首先，给淮北盐务带来生机和活力。因为商人请运踊跃，不仅历年积压之盐销售一空，而且“每年皆行两纲之盐，收再倍之课，岁贴淮南七十余万”，“从前积弊，一扫而空”。其次，私盐得到控制。淮北本来盐枭充斥，私盐泛滥。实行票盐后，“成本既轻，盐质纯净，而售价又贱，私贩无利，皆改领票盐”，许多枭徒都改行票盐，私盐自然大大减少了。第三，一定程度上解决了百姓的生活问题。试行票盐以来，淮北“穷苦场民，借资苏活。即游手闲民，亦得以转移执事。是以上年海州灾务极重，而地方尚称安贴，实得票盐之济”；而各个销岸，“自票盐到境，盐价顿减，取携甚便，民情安之”。可见，票盐给广大民众的生活带来了好处。第四，盐课除年年完成外，还有溢余。据陶澍统计，从道光十一年（1831）至十七年（1837），淮北盐课除年清年款外，尚余160多万两，用来补交历年积欠和代纳淮南盐课等。由上不难看出票盐之利下便民生，上裕国课，不仅有利于社会安定，而且使清王朝获得了很大收益。就此而言，陶澍在其幕僚的辅佐下，对盐政的改革是成功的。所以，他既赢得时人的赞誉，也受到后人的称许，曾国藩就曾深有感触地说：“淮北盐务自前督臣陶澍改行票盐，意美法良，商民称便，果能率由旧章，行三百年不弊。”

河工方面，包世臣和魏源向有研究，是当时公认的专家。他们批评河费繁重，河患频仍，对如何治理黄河提出了自己的方案，其中不乏精辟的见解。可是，清代河工特设河道总督专负其责，陶澍作为两江总督，只有协同办理的份儿，并没有主持一切的权力，因此，他无法将包、魏二人的方案付诸实施，只能在自己的职权范围内做些力所能及的事情。他往往借催漕防汛，时时查访河工弊端，认为河工弊窦“有外工、家丁、河兵、料户、堆夫人等勾串虚堆之事”。基于这种认识，他严格管理各种修河料物，并要求河员在保证工程质量的基础上，力求节约钱粮，不得浮冒开销。经陶澍切实整顿，河工费用大为节省，在他任总督之前的道光六年（1826），河工另案银达869万两，而从道光十二年（1832）至道光十六年（1836）陶澍总督两江期间，分别减为673、314、226、294、275万两，平均每年356.4万两，不及道光六年的一半，的确是做到了“工归实用，帑不虚糜”，革除河工积弊初见成效。可是，每年或多或少的河工费开支，也说明河患无岁不有，黄河并未得到根治。所以，包世臣很注意为陶澍物色治河人才。他在给陶澍的一封信中，极力推荐南河守备卢永盛。他说卢“练工程，识机宜，世臣与共事五十余日，南河文武无与为方比者”，希望陶澍“保以‘应升’，为南河位置人材”。而陶澍也听从包世臣意见，“如书言力保卢君耳”。由此不难看出陶澍幕府对河工是十分重视的，尽管他们无法扭转大局，但都千方百计在为改善河工状况而努力，并收到一定的效果。河工之外，陶澍还在其幕僚的帮助下，疏浚河道，兴修水利，成绩斐然，因与河工关系较少，暂不详述。

史称“陶澍治水利、漕运、盐政，垂百年之利，为屏为翰，庶无愧焉”，但从上文可以看出，陶澍其实是在幕僚的大力协助下，才将他一贯强调的“有实学，斯有实行，斯有实用”的主张付诸实践，在漕、盐、河三大政上做出切实贡献的。因此，陶澍的治绩实际上就是陶澍幕府的事功。陶澍幕府改革说明两点：第一，有清以来经过100多年发展和完善起来的各种政治经济制度业已僵化腐朽，只有适时改革，才能有所转机，这意味着变法革新将成为清王朝不得不面临和考虑的首要问题；第二，陶澍幕府主动采取措施，革除弊政，说明地方督抚在中央面对困境束手无策时，完全可能通过自己的努力，圆满解决问题。这一做法为有志于改革的督抚起了示范作用，可以看作是太平天国以后督抚大有兴作的开端。