晚清幕府——“新政权舆之地”

光绪二十六年十二月十日（1901年1月29日），慈禧太后以光绪帝的名义在西安行在颁布“预约变法”的上谕开始，由此开始了清末十年新政的历程。其实面对庚子国难，在清廷做出改革的决策前，地方大员已在酝酿促成此事。十一月二十三日，袁世凯致电张之洞、刘坤一和盛宣怀说：“前数日曾致书行在，谓和议将成，赔款甚巨，此后愈贫愈弱，势难自立。如蹈常习故，直无办法。宜请旨饬内外臣工，各陈富强之策，以备采施等语。”张之洞表示赞同，致电刘坤一、袁世凯、盛宣怀说：“慰帅致书当道，请枢疆合力补救，扼要得法，此入手一定步骤。”最后，商定由张之洞、刘坤一、盛宣怀联衔会奏吁请改革：“倘能于和局大定之后，即行宣示整顿内政切实办法，使各国咸知我有发愤自强之望，力除积弊之心，则筹议修约时，尚可容我置词，不致一味听人指挥，受人侵削”。因此，在清廷发布变法上谕后，各督抚幕府便积极行动起来，实施新政。其中，最知名、成就最大的当数张之洞幕府和袁世凯幕府。下面主要论述袁世凯幕府在清末新政中的作为。

袁世凯在山东巡抚任内就已开始实行新政，但那时因内乱外侵相继而来，且为时仅两年，所以其施为有限，仅开了个头而已。而从光绪二十七年（1901）至三十三年（1907），袁世凯督直共六年。在此期间，他广揽幕僚，根据清廷颁布的新政纲领，在直隶大力推行新政，因其态度积极，事事率先倡办，因而取得不少有目共睹的成绩，以至于“中国各省新政之布，必资模范于北洋”。大体说来，在幕僚的参与、帮助下，袁世凯在直隶所办理的新政主要有以下几方面：

（1）创建巡警，稳定社会秩序。袁世凯走马上任时，天津尚在八国联军的统治之下，他不得不暂于保定驻署办公。鉴于“直隶自庚子以来，民气凋伤，伏莽未靖”，而传统的保甲制度又“防盗不足，扰民有余”，袁世凯决定改弦更张，从事近代警政建设。光绪二十八年（1902）四月，他聘请日本警视厅警官三浦喜传为警务顾问，派幕僚赵秉钧与三浦一起仿照西法，拟定警务章程，在保定省城设警务总局1所，挑选500名巡警分布城厢内外。同时他责令赵秉钧开办警务学堂，培养巡警官弁，作为逐渐扩展至各州县之基础。直隶由此成为当时首办巡警的省份。其时，袁世凯正派唐绍仪同各国谈判收回天津事宜。为顺利接管天津，袁又从他所编练的北洋新军中抽调3 000人，改编为巡警，进行警务训练。同年七月，袁世凯接收天津，因八国联军不准清军在天津周围20里内驻扎，他即将3 000名巡警开进天津，以1 500名留津，称南段巡警局，委赵秉钧为总办；其余分驻西沽、塘沽、北塘、山海关、秦皇岛等处，称北段巡警局，派刘金标为总办。是年冬，袁派人在天津续设警务学堂，并于次年将保定警务学堂并归天津，更名为北洋巡警学堂，聘请日本警官为教习，以“造就通省巡警官弁”。天津巡警创建后，“奸宄不行，闾阎安堵，成效昭著，中外翕然”，博得“中西商民交口称誉”。初办巡警就卓有成效，袁世凯大受鼓舞，乃一方面增练马警（骑警）、河警（水上警察）、暗巡（便衣警察）和消防队，另一方面“饬道员赵秉钧推广四乡，……视村庄大小，定警兵之多少”，在全省范围内建立起一个遍及城乡的警察网。巡警制度虽然最早推行于北京，但其发展、完善却在直隶。结果直隶反而成为样板，被各省所仿行。后来，清廷设立巡警部，推广直隶经验，袁世凯便推荐幕僚徐世昌为尚书，赵秉钧为侍郎，从而控制了该部。

（2）整顿金融，筹措新政经费。袁世凯接任直督之时，正值八国联军侵华之后，直隶不少地方都遭到侵略军的抢劫破坏，公私财物受损严重。可是，就在这种“兵燹甫平，疮痍未复”的极度困难情况下，它还得“每年认解新旧洋款赔款一百七十余万两”，其中“新派赔款数至八十万之多”，真可谓是火上浇油，雪上加霜。面对这种内外交困的窘境，为了顺利办理直隶新政，袁世凯采取了一系列整顿金融的措施来筹集资金。首先，统一税权，控制税收。由于地方税收“向归牧令承办”，“中饱侵蚀十居八九”，导致中央和地方的财政损失很大，收入有限。为此袁世凯派幕僚陆嘉谷等设立筹款总局，“专司整饬税捐各事宜”，其具体办法主要有严核钱粮、加抽烟酒税、提取州县中饱盈余、整顿各属田房契税、开办印花税、提高盐课等。通过这番整饬，收效相当明显，据袁世凯自己奏报，提取州县中饱盈余、整顿各属田房契税等，“每岁计增三十万两”；加抽烟酒税，“每岁八十万两”，而提高盐课的结果是“新增芦纲均价余利五十余万两，永七盐务余利十五万两”，“夫以直隶瘠苦之地，当大兵之后而犹得此巨款以济饷需，殊非臣初意所及”。可见，袁世凯对此十分满意。其次，开办银行，调剂资金。银行是经营货币的存贷与结算的金融机构。它调剂资金的供给与需求，是一国经济运行的枢纽。袁世凯对银行的重要性有很深刻的认识，他说：“窃维国之本计，财政为先，财之管枢，银行为要”，又说银行“上以利益公家，下以扶植商业，……洵善制也。”因而接手天津后，他针对“市面雕（凋）敝”“银钱荒乏”的情况，就决定“开设银行，以冀疏通”。天津官银号就是他较早开办的具有近代银行性质的金融机构。在袁世凯幕僚周学熙、孙多森的经营下，天津官银号吸收官私存款，发放贷款，不仅稳定了天津金融市场，促进直隶工商业的发展，而且本身业务发展也很快，到宣统二年（1910）时，已拥有资本1 024 442元，存款1 855 000元，放款3 125 300元，现款230 000余元，财产83 300余元，有价证券706 400余元，可谓业绩斐然。再次，改革币制，打击私铸。八国联军侵华期间，北洋机器局造币厂毁于战火，官铸钱币停止，致使外币侵入，私铸猖獗，给直隶的金融秩序造成很大的破坏。为了统一币制，改善金融体制，袁世凯一方面采取措施打击私铸，另一方面则派周学熙、孙多森创办银元局，鼓铸银元、铜元，以取代市面上各种各样的货币，稳定直隶的金融市场。此举不但达到了统一货币流通、打击私铸劣币、维护直隶金融秩序的目的，而且还赚钱盈利，取得了不错的经济效益。从光绪二十八年（1902）十一月至光绪三十三年（1907）袁离任止，银元局共铸造银元570多万，折合当十铜元6亿余枚，赢利190余万两。由上不难看出，在幕僚的帮助下，袁世凯整顿金融的措施收到了实效，获益良多，这为其办理直隶新政提供了较好的资金保证。

（3）振兴实业，发展农工商业。袁世凯认为农工商三者相辅相成，缺一不可。他曾指出“富国裕民之道，农、工、商务三者，实相为表里”，又说：“农、工为商务根本，而商之懋迁，全赖农之物产，工之制造。”正是基于上述认识，他十分重视直隶农工商业的共同发展，采取了全面推进的综合发展模式，设立了商务局（后改组为商务公所）、工艺总局、农务局等一系列经济机构，分别派幕僚凌福彭、周学熙、黄璟等董理其事。在其幕僚的主持下，这些机构发挥了巨大的威力，“既将分散在直隶城乡各地的商、工、农界凝聚成一个相对统一的整体，又为贯彻与实施其重振‘北洋实业’的规划提供了行政制度上的保证，从而纵横相连，上下呼应，动员起较为广泛的社会力量参与到改组固有社会与经济结构和形态行列中来”。正因为如此，直隶全省掀起了一股发展农工商业的热潮，使直隶经济进步神速，出现了空前繁荣的景象。农业方面，农务局成立后，购买农业机器，开办农事试作场；设立农业学堂，农业技师和农业人才。此外，还开展农产品评会、试办农会、劝导种树等活动，为发展直隶农业做了不少努力。而尤值得一提的是，农务局联合官绅促成了直隶农务总会的成立。该总会是清末最早诞生的新式农业社团，其主要活动有编农报，译农书，宣传农业科技；开办农业试验场和农产制造所，改良种植，倡导农产制造；劝种森材，兴修水利，开垦荒田，以讲求地利，改善农业环境等，对促进直隶农业生产的近代化、科学化起了较大作用。工业方面，直隶工艺总局开办后，除了自办实习工场、劝业铁厂、种植园、官纸厂、劝业会场等实业作为示范外，还通过办高等工业学堂、夜课补习所等培养工业人才；设劝工陈列所、教育品制造所等增益工商见闻；发布劝兴工艺文，派人四出演讲宣传等鼓励官绅办厂。在直隶工艺总局的影响推动下，一时风气丕变，官绅竞相投资创业，促使直隶出现了一股兴办工业的热潮。其中表现最为突出的是天津，有人评价道：“天津虽属通商大埠之一，而工艺发达实创始于项城督直设工艺总局及实习工厂，以后纺织厂、织布厂、制油厂、制革厂、麦粉公司、颜料公司、精盐公司、制棉公司固已次第成立。”商业方面，中国一贯有重农抑商的传统，但袁世凯却充分认识到商业的重要性。他认为西方的富强就是重商的结果，其“大要在采矿产、造铁路、兴商务、通货币及一切生财之道”，中国“近年来路矿、邮政诸务……皆已举行，而收效尚需时日，非目前所能取济。似宜亟兴商务，以保利权而厚民生”，因而他很重视振兴商务，采取了一系列保商恤商的措施。这在挽救津埠危机时体现得尤为明显。当时面对天津百业凋敝，市场一片萧条混乱的局面，袁世凯派幕僚凌福彭改组天津商务局为天津商务公所，以联络商情，讨论商疲受病之原及救急之法。在充分协商、研究的基础上，商务公所出台了推缓旧欠、稳定市场、提供信贷、减轻税课等体恤商情的措施，获得众商的一致拥护。结果推行不久，“津市已渐有转机矣”，“街市流通，成效粗著”。总之，在幕僚的帮助下，袁世凯通过扶植和倡办农工商业，不仅完成了战后直隶的恢复和重建工作，使之摆脱财政拮据、城市萧条、农村凋敝的困境，而且一举改变了直隶地瘠民贫、近代工业落后的面貌，把它打造成当时一个农工商业全面发展的模范省。

（4）广泛兴学，推行新式教育。袁世凯不仅是旧教育制度的批判者，而且是新式教育的倡办者。他痛恨科举制度，与张之洞等联名奏请停止科举，得到清廷批准，这是他一生中最引为得意的事情。而与此同时，他也大力提倡兴办新式教育，指出“作养人材，实为图治根本。查五洲各国，其富强最著者，学校必广，人材必多。中国情见势绌，亟思变计，兴学储材，洵刻不容缓也”。因而督直期间，他积极在直隶城乡推行新式教育。与办理其他新政一样，他不把兴学事业交给官府的行政机构办理，而是撇开主管直隶教育的学政，在保定设立直隶学校司，作为全省的最高教育行政机关。学校司设督办主管，下设专门教育、普通教育、编译三个处，各设总办一人。其任职人员均为袁世凯幕府中的教育专家。督办先为前湖南按察使胡景桂，后为在籍翰林院编修、著名教育家严修，专门教育处总办为庶吉士胡惟鲁，普通教育处和编译处总办由翰林院编修王景禧一人兼任。此外，袁世凯幕府中的留学生金邦平、高淑琦、张瑛绪等也参与其中。对于直隶新式教育，袁世凯非常重视和关注，但他不乱加干涉，放手让其幕僚去干。他曾说：“吾治直隶之政策有二：曰练兵，曰兴学。兵事自任之；学则听严先生所为，予供指挥而已。”严先生即严修。不仅如此，为解决办学经费不足问题，他除劝导地方出资办学，以补官方拨款之不足外，还倡导私人捐资兴学。为表率群僚，他自己以身作则，首先捐银2万两。受其影响，很多官绅也慷慨解囊，加入捐款行列。“衿富绅民闻风而起，接踵乐输，数月之间，共立学堂十一处”。对于这些捐款人，袁世凯均奏报请奖。于是“捐资设学者不绝，公立私立，月有所闻”，形成了一种良好风气。正因为有袁世凯的支持和扶植，学校司的工作进展顺利，也颇有成效。在其努力下，“省垣各学，开办在先，各属中小学亦设殆遍”，“士气民情，均有鼓舞奋兴，蒸蒸丕变之势”，有力地推动了直隶地方近代教育的发展。据袁世凯光绪三十二年（1906）五月奏报，直隶全省所开办学堂有：北洋大学堂、高等学堂、北洋医学堂、高等工业学堂、高等农业学堂各1所，初等农工业学堂暨工艺局附设艺徒学堂21所，优级师范学堂1所，初级师范学堂及传习所89所，中学堂27所，高等小学堂182所，初等小学堂4 162所，女子师范1所，女学堂40所，吏胥学堂18所，客籍学堂、图算学堂、电报学堂各1所。注册入学人数共86 652人，连同武备、巡警等学堂，总计不下10万人。那么，直隶的上述办学情况，与全国其他各省相比，到底处于一个什么地位呢？学部光绪三十三年（1907）的统计为我们提供的答案是：直隶有专门学堂12所，实业学堂20所，优级师范学堂3所，初级师范学堂90所，师范传习所5处，中学堂30所，小学堂7 927所，半日学堂122所，学务公所1所，劝学所154所，女子学堂121所，蒙养院2所，总计8 723所，学生164 000余人，位居全国第二；而直隶学务资产480万两，名列各省之冠。对照以上两组数字，不难看出袁世凯所陈述的直隶新式教育情况是可信的，这说明直隶的新式教育确实得到了长足的发展，在当时全国名列前茅。

袁世凯“在前清督抚中以能办新政名，外人亦咸翕然称之”。应该说办理直隶新政是袁世凯一生中最主要的善政之一，成绩显著，博得了中外舆论的不少好评和赞誉。然而梁启超却全盘否定，指责袁世凯所办新政毫无可称道之处，“盖彼当时实假举办新政之名，得以向清廷索款，向地方敛财，以扩其私权，而营其私利”。诚然，扩私权、营私利的确有之，但“假举办新政之名”则有失公允，因为袁世凯是真心倡导和办理新政的。正因为这样，其幕僚才能在清末新政中找到用武之地，并充分发挥他们的能力和水平。唐绍仪是晚清第三批留美幼童之一，12岁就出国留学。在朝鲜时，袁世凯将他招入幕中，助其办理交涉、商务，“十数年中，深资臂助”，对他很是依赖，因而刚任山东巡抚，袁世凯就奏调时在津榆铁路局供差的他去办理洋务、商务。光绪二十七年（1901），袁世凯移督北洋，仍将他调随北上，同八国联军谈判收回天津问题，后又派他“办理海河工程，商订津镇铁路条款，筹收开平煤矿、秦皇岛口岸商务、临城矿务”等，都是些对外交涉繁杂的棘手问题。所以光绪三十年（1904）当清廷拟调派他前往西藏查办事件时，袁世凯就不愿意放人，上奏竭力挽留，说“唐绍仪在津历办各事，不但情形熟悉，每多力持大体，补救于无形之中”，“两年来，中外相安，无大枝节者，讵臣一手一足之烈所能济事，实唐绍仪赞佐之力居多”，倘若将他调离，“一时亦实无人可以接替”。由此可见，唐绍仪对袁世凯办理新政之重要以及所起作用之大。

其他如阮忠枢和张一麐是袁世凯的机要文案，负责拟稿撰文，对袁世凯的帮助也不容忽视。前者文笔很好，精于官样文章和公文写作，“袁世凯在天津任直隶总督北洋大臣时，所有奏折和重要公事几乎完全出于阮的手笔”。就此而言，袁世凯奏议中所体现出来的那些新政思想或理念相当一部分可能是来自阮忠枢，因为袁世凯经常对幕僚说：“吾文字不通，汝为我改之”，如果幕僚仅“就原文稍加是正”，他就很不高兴，说“如是不足盖吾愆也”，只有“尽易之则大喜”。而一旦“尽易之”，就不全是袁世凯的想法，必定掺入了幕僚的见解。后者是顶周嘉禄之缺而进入袁幕的，时袁幕中“候补道有陈昭常、蔡汇沧、阮忠枢，翰林则于式枚、傅增湘，留学生金邦平等”。张一麐因自己是新进人员，而与这些名流共事，心里惴惴不安，乃抓紧学习，“除公牍外买书自修以补学力之不足”。功夫不负有心人，他很快就脱颖而出，“天津学界渐以虚誉相加，一年后项城命兼办奏牍，未几而警察也、地方自治也、交涉或法律也，凡旧幕友所不能办之新政几无役不从”，并且“每一问题必研究三五日博咨而后下笔”。可见，警察、自治、交涉、法律这些从西方移植过来的革创之政都是经过张一麐的潜心研究，而后形成文字，并付诸实施的。即若袁世凯所奏请的预备立宪亦不例外。一天，张一麐在袁世凯面前大谈宪政。次日，袁就“嘱将预备立宪各款作说帖以进”，张对曰：“昨陈者只为救时之策，至其条目则须与学习政治、法律之专家研究之。”于是退而纠合幕中同事“金邦平、黎渊、李士伟诸君分条讨论，缮成说帖”，“后见北洋与考察诸大臣会衔奏请预备立宪稿，即余等所拟未易一字”。可以说张一麐就是袁世凯办理直隶新政的总设计师。

正是在幕僚的大力帮助下，袁世凯所办理的新政“造端宏大，凡将校之训练，巡警之编制，司法之改良，教育之普及，皆创自直隶，中央及各省或转相效法”。由是，直隶成了“新政权舆之地”，“有如旭日东升，为全国所瞻式”。尤其遭兵燹重创的天津，经过新政的“抚辑创残，重谋建设”后，“气象焕然一新，阛阓骈填，街衢修治，一以文明各国都市规模为法，开全国进化之先基，论维新者，莫不奉天津为圭臬焉”。当然，直隶新政的成果也并非流于形式，仅仅停留在表面上，像梁启超所批评的那样昙花一现，而是推动了直隶经济社会的发展，产生了较为积极的影响。宣统二年（1910），中国自己主办的首次南洋劝业会在江宁揭幕，张謇特地参观了直隶馆，发现直隶“工艺殊有擅胜处，江苏不及也”，由此不由得感慨道：“颇觉袁为直督之能任事，此人毕竟与人不同”，“颇感袁世凯才调在诸督上”。其时袁世凯早已不在直督任上，正在家“养病”呢。由此可见，尽管袁世凯离任了，但他所办理的直隶新政还在发挥着良好的效能。张謇是状元实业家，以在老家江苏办实业闻名一时，他坦承江苏的工艺品不如直隶，并藉此而肯定袁世凯的能力，说明直隶新政的确办得卓有成效。而这一切又离不开袁世凯幕僚的佐助，所以说袁世凯幕府不仅对直隶新政的办理，而且对清末新政的推行都起了至关重要的作用。

除了办理直隶新政，袁世凯幕府还佐助袁世凯在直隶推行宪政改革。立宪之议肇始于甲午战争之后，至袁世凯督直初期，已形成一股思潮，这股思潮在日俄战争期间，迅速发展壮大，成为一场全国性政治运动，连不少清廷官僚也群起呼应，声势十分浩大。“今者立宪之声，洋洋遍全国焉；上自勋戚大臣，下逮校舍学子，靡不曰立宪立宪，一唱百和，异口同声。”然而，在立宪诉求成为一时风尚的政治环境里，袁世凯却置若罔闻，十分冷漠。张謇《啬翁自订年谱》记载：“以请立宪故，南皮再三属先商北洋，汤寿潜亦以为说。余自金州归后，与袁世凯不通问者二十年，至是始一与书。袁答：‘尚须缓以俟时。’”张不死心，于次年即光绪三十一年（1905）日俄之战胜负已定、专制立宪优劣立判的情况下，再次致函袁世凯，说“上年公谓未至其时，亦自有识微之处。今外度日、俄之前途，内揆徐、刘之近效，针锋相值，似当其可矣”，并且不惜送出高帽，诱之以声名荣誉，“公但执牛耳一呼，各省殆无不响应者；安上全下，不朽盛业，公独无意乎？及时不图，他日他人，构此伟业，公不自惜乎”？应该说张謇的这番话起了一些作用。当时“朝有大政，每由军机处问诸北洋”，朝廷的重大决策都要听听袁世凯的意见。关于立宪的问题，朝廷虽未接受，但已有不少督抚和出使大臣等奏请，连年近古稀的张之洞也认可立宪主张，可是张很尊重他这个后辈，“再三属先商北洋”，因而他不得不有所表态，与张之洞等联衔电请实行立宪政体。不过，袁世凯因有戊戌政变的前车之鉴，对政治制度改革问题十分敏感，所以尽管已列名奏请立宪，但在朝廷定策之前，态度消极，处于观望状态，这从其对出洋五大臣遭炸后的表现可见一斑。他以为遭此不测后，朝廷会知难而退，所以对五大臣再次出洋“觇候风色不决”，以致“延宕至三月之久”。后出洋五大臣之一的载泽抵达伦敦，出使英国大臣汪大燮曾问谁是阻挠立宪之人，载泽“则谓小阻盛宣怀，大阻袁世凯”。可见，袁世凯在五大臣出洋之前对立宪并不是很热心，甚至还有不利于立宪的言行，因而被视为立宪的阻挠者。

面对这种情况，袁世凯的幕僚张一麐十分着急，力劝他要跟上时代潮流，接受君主立宪主张。“一日余入见，力言各国潮流均趋重宪政，吾国若不改革，恐无以自列于国际地位。且满汉之见深入人心，若实行内阁制度，皇帝退处于无权，可消隐患，但非有大力者主持未易达到目的。项城谓：‘中国人民教育未能普及，程度幼稚，若以专制治之易于就范。立宪之后权在人民，恐画虎不成，发生种种流弊。’余力言专制之不可久恃，民气之不可遏抑，反复辩论，竟不为动，且问余至此尚有何说？余曰：‘公既有成见，尚复何词！’退而悒悒。”可是，令张一麐意想不到的是，虽然袁当着他的面固执己见，与他唱反调，但实际上心里已拿定主意了。第二天，袁就召见他，要他拟定一个预备立宪的说帖，以便进呈朝廷。应该说袁一夜之间态度发生180度大转弯，是因为他看到出洋五大臣回国后，一致称颂立宪政体，同声奏请立宪，判断出朝廷一定会接受他们的主张，仿行宪政，遂决定转变立场，支持立宪，恰好此时张一麐又来劝说，他就故意顽固到底，怀疑立宪，让张一麐与他“反复辩论”，以此来获取自信，坚定自己支持立宪的决心。如果说张謇的敦促打动了袁世凯，使他接受立宪的主张，那么张一麐的规劝则深入袁世凯的内心，牢固他的立宪信念。自此之后，袁世凯热情高涨，积极投身立宪。“总之，袁则非立宪不可，曾言‘官可不做，宪法不能不立’”，还说“有敢阻立宪声，即是吴越（樾）！吴越（樾）者，即汽车中放炸药刺端午桥之人，即是革命党！于是无敢言者”，成为清末立宪的主要支持者和推动者。

在推行立宪过程中，袁世凯主要有两方面的活动：一是参与中央官制改革，二是在直隶推行地方自治。改革官制是袁世凯促成的结果。五大臣出洋考察政治回国后，剀切陈奏，反复申说，要求立宪，“两宫大为之动容”，可是守旧派的强烈反对，又使“两宫更无主意”。光绪三十二年七月初六日（1906年8月25日），五大臣以张一麐所拟预备立宪稿会衔上奏，请求立颁明诏，实行立宪，并预先从改革官制入手。慈禧太后“见五大臣疏，踌躇莫决，急召世凯入商。世凯即日入京，奏言变法须先组织内阁，组织内阁先从官制入手，孝钦许之”。于是，十三日，清廷宣布仿行宪政，先从改革官制入手以为预备立宪基础。次日，袁世凯奉命与载泽、载振、荣庆、铁良、戴鸿慈、张百熙、徐世昌等共同编纂官制，由奕劻、瞿鸿禨、孙家鼐总司核定。十八日，成立编制馆，袁世凯趁机将自己的幕僚安插其中，杨士琦、孙宝琦任提调，金邦平、张一麐、汪荣宝等为起草委员，王士珍等参预议论。于是，本应由载泽主持的官制改革，实际上受制于袁世凯。“丙午议改官制，袁入京主张最多，全案几皆其一手起草。”在袁及其幕僚的操纵下，新官制取消军机处，实行责任内阁制，设总理一人、副理二人，并“议裁吏部、礼部、翰林院、都察院、宗人府，并工商两部为一部，改户部为度支部、刑部为法部，分兵部为陆军、海军两部，增设交通部、审计院、集贤院，惟学部如旧”。消息传出，“朝廷大哗，部院弹章蜂起，内阁学士文海直诋世凯指鹿为马”，而“官制中议裁吏、礼二部尤中当道之忌，自都察院以至各部或上奏、或驳议，指斥倡议立宪之人，甚至谓编纂各员谋为不轨，……外间汹汹，恐酿大政变，至有身赍川资预备届时出险者”。结果这套官制改革方案胎死腹中，未能问世。尽管如此，该方案仿效西方政治体制，以内阁为国家最高行政管理机关，通过增裁并改旧有行政机构，构建出一个名实相符的新政府机构体系，应该说符合了近代中国政治近代化的要求。

在参与改革中央官制的同时，袁世凯还根据朝廷要求，在直隶先行试办地方自治和司法改革，以为他日宪政先声。袁世凯奉命后，即于光绪三十二年（1906）七月以天津为试点，派幕僚凌福彭、金邦平等草拟自治章程，创办自治局。天津自治局正式成立后，立即开展普及自治教育活动。首先，选派曾经学习法政的士绅为宣讲员，至天津府属城乡宣讲地方自治基础知识及实行自治的利益，并且每月编印法政官话报、白话讲义各一册，分发各属学习与张贴，广为宣传。其次，成立自治研究所，令津郡七属选送6至8名士绅入所学习地方自治制度、选举法、户籍法、地方财政、教育警察行政、经济学、法学通论、财政学等法政知识。学员4个月结业后，回原籍筹设自治学社，进一步向他人传授所学习的知识和心得体会。在天津自治局的努力下，自治普及教育开展得有声有色，有关自治的法理和精神已为很多人所理解和接受。于是，袁世凯便下令自治局着手进行正式试办地方自治的准备。自治局模仿日本做法，先设立天津自治期成会，由自治局全体局员及其推举的士绅、劝学所和商会代表组成，共同讨论该局所拟的自治章程。经过19次开会讨论，最终议定了自治章程111条。接着进行有关选举人和被选举人资格的调查。调查完毕，于光绪三十三年（1907）五六月进行初选和复选，最终选出议员30名，组成天津议事会。七月初十日，天津县议事会举行第一次会议，公举在籍度支部郎中李士铭任议长，分省补用知县王劭廉任副议长，并决定议事会设董事会，执行日常工作。至此，天津试办地方自治初步告成，袁世凯令全省以天津为模范，在三年之内一律推行自治。应该说作为一位长期在专制统治环境下逐步爬升起来的大官僚，袁世凯对地方自治的认识非常肤浅甚至不乏曲解之处。如在他看来，地方自治并不是为了兴民权，鼓励民众参政、议政，只不过起“补守令之阙失”“辅官治之不足”的作用而已。所以，他规定自治应受各级官府监督，总督也有权解散议事会等，仍将地方自治和议事会视为君主专制政体的补充和地方政府的附属物。由此可见，所谓的自治其实是新瓶装旧酒，于地方毫无益处。但是，从天津办理地方自治的过程来看，的确是根据西方的办法按部就班进行的，先进行宣传介绍，再制定有关章程，开会讨论，然后才完成选举，成立议事会。这一套程序颇能体现出资产阶级的民主精神，对当时的绅民来说是非常新鲜的，无疑会给他们带来一定的冲击和影响。就此而言，我们认为袁世凯在天津推行地方自治是有其积极意义的。

司法改革也在天津先行试办，然后再在全省逐步推行。经筹备，光绪三十三年（1907）二月，成立了天津府高等审判分厅、天津县地方审判厅，并在天津城乡分设乡谳局四处，基本上按照清廷的要求完成了各级司法制度改革任务。与此同时，袁世凯也对各厅局办事人员及雇用人员作了严格规定，前者“就平日研究谳法暨由日本法政学校毕业回国之成绩最优者，并原有府县发审各员，先令学习研究，试验合格，按照分数高下，分别派充”；后者“皆由招考而得”，“写状录供，整理公牍，则有书记生；收受民事诉讼、递送文书传票，则有承发吏；搜查、逮捕、执行、处刑，则有司法警察”。通过这番改革，天津“积牍一空，民间称便”，特别是诉讼费大为减少，承发吏规费也较前为轻，“费省而事便”，“民间翕然从风”。可见，改革是比较成功的。为了适应司法改革的需要，袁世凯还设立了专门学堂培养司法人才。这些专门学堂主要有：光绪三十二年（1906）在保定设立的政法学堂及其附设的仵作（法医）学堂，次年在天津设立的政法专门学堂、罪犯习艺所附属的监狱学堂（又名看守学堂）、司法警察学堂等。另外，袁世凯还派人制定监禁制度，改良监狱，设立习艺所令罪犯学习一种生产技能等，应该说所有这些对完善清末的司法制度都具有一定积极意义。

袁世凯在直隶试行地方政治，实际上是配合中央的宪政改革而进行的，其目的是为地方仿行立宪政体作出表率。客观地讲，在其幕僚的帮助下，他试办天津自治、改良天津司法制度均取得了成功，因而不仅在直隶各地得以推行，而且还被清政府作为样板在全国范围内推广，产生了一定的影响。据此不难看出袁世凯投身立宪后，他和幕僚的所作所为对近代中国政治的近代化是起了一定推动作用的。