晚清幕府——嬗变历程

晚清幕府是在清王朝陷入内外交困的窘境过程中应运而生的，它一方面应对所面临的变局，影响晚清社会；另一方面又随着晚清社会的激变，经历了一个从发端、确立、完善到转制的嬗变历程。

嘉庆、道光时期为晚清幕府的发端期。在这个时期，清王朝已经陷入衰败的泥潭，民变纷乘，财政困难，军备废弛，世风日下。嘉庆、道光皇帝面对这种疲敝的政局，也很想有所作为，采取了一系列措施进行治理整顿，然而收效甚微，原因就是执行力很差，有令不行。由此而导致的社会弊病自然比比皆是，尤其盐法、河工、漕运三大政窳败甚深，已到了不能不痛加整饬的地步。当时通达世务的督抚陶澍、贺长龄、林则徐等均具经世意识，关心国势民瘼，致力于解决盐、河、漕诸大政。因此，他们特意延请“善经世之略”的人才入幕，帮助自己出谋划策，推行改革。如陶澍在江南督抚任上，就将魏源、包世臣等实干型经世人物招入幕中，对漕、河、盐三大政进行政治与改革，取得很大成功，因而《清史稿》中给予的评价很高：“陶澍治水利、漕运、盐政，垂百年之利，为屏为翰，庶无愧焉。”而林则徐以钦差大臣身份在广州禁烟期间，也充分展示了其识时务的一面，他首开风气，聘请通晓外语的人才入幕，收集外国情报，并翻译西方书籍。据美国公理会差会部档案，林则徐所聘用的译员共四位，分别是“亚孟，他是印度塞兰普尔马什曼牧师的学生；小德，在马六甲受过教育，当过北京俄国使馆的拉丁语译员；亚林，去过美国康涅狄格州的康沃尔；最后的一位，但并不是不重要的译员，是亚秩，梁阿发的儿子，很明显地他是最精通中文和英文的一位学员。这几个人都很熟悉英语，是由林则徐自己出资雇用的”；所翻译的材料有西方的书籍和广州、澳门等地发行的外文报刊等。幕府翻译，不仅使林则徐“所得夷情，实为不少，制驭准备之方多由此出”，而且也使他成为中国近代倡导西学、开新学之路的第一人。就此不难看出，嘉道时期的部分督抚大员幕府已有别于当时流行的明清幕府，它们与时俱进，厉行改革，兴利除弊，其品格、职能与专为幕主处理刑名、钱谷等琐碎事务的明清幕府完全不同，而与太平天国以后各督抚幕府的大有兴作一脉相承。因而它们的出现标志着明清时期另一种幕府形态即晚清幕府的滥觞，是为晚清幕府发端期。

咸丰、同治时期是晚清幕府的确立期。这一时期，以太平天国为主体的农民起义风起云涌，席卷全国。为扑灭起义，各领兵大臣广开戎幕，聘用各种人才帮办事务。一时间，军幕遍地开花，十分兴盛。然而，在这些军幕中，只有湘军统帅率先利用军营幕府的特性扩展幕府的规模和职能，使一种新的幕府形态——晚清幕府得以逐步确立。尤其是曾国藩在奉命办团练伊始，就担心自己见闻不广、思虑不周，有意招集人才，“藉以博采周咨，用匡不逮”。他说：“大厦非一木所支，宏业以众智而成。苟其群贤毕集，肝胆共明，虽金石而可穿，夫何艰之不济？”因此，他建立幕府，“或奉书促驾，或倒屣迎宾，延揽英豪”，甚至“牒府、县招致贤俊”，“虽幼贱，身自下之，必与钧礼”，“山野材智之士感其诚”，“人人皆以曾公可与言事”，纷纷投奔其幕府。而更值得注意的是他在幕府中设立局所机构，并委任在职官员办理，“顷已在公馆立审案局，派知州一人（刘建德）、照磨一人（严良畯）承审。匪类解到，重则立决，轻则毙之杖下，又轻则鞭之千百”。此外，他还设立捐局，自筹军饷，“造排之三千金，即由敝处劝捐为之，无烦由省接送”。就清代政治制度而言，“局”并非常设行政机构，它只是一种临时性的官办组织，因事而设，事后即裁。道光五年（1825），江苏巡抚陶澍试行海运时，便按照以往的惯例，在上海设立江苏海运局，由自己亲任督办，下属俞德渊、李景峰管理其事。这个局就是临时性的官办组织，不违清朝体制。

但曾国藩出办团练时，只是在籍侍郎，“侍郎在籍，犹匹夫耳”，是没有资格办局的。可他却打破制度，擅自设局，并事后奏报：“臣寓馆设审案局，派委妥员二人，拿获匪徒，立予严讯”。没想到这个违例之举居然得到了认可，咸丰皇帝朱批：“知道了。办理土匪，必须从严，务期根株净尽。”审案局既“蒙圣鉴在案”，便拥有合法身份，曾国藩大受鼓舞，一方面加强审案局的组织机构，“维时已派准升同知前署石门县知县刘建德在局审案，旋又添派准升直隶州前任清泉知县厉云官轮流审讯”；另一方面则提高审案局的办事效率，“臣设局以来，控告纷纷，或签派兵役缉拿，或札饬绅士踩捕，或着落户族勒令跟交，或即令事主自行擒缚。一经到案讯明，立予正法。计斩决之犯壹百肆名，立毙杖下者贰名，监毙狱中者叁拾壹名。此外，札饬各州县擒拿匪党，赍呈供折，批令无庸解省、就地正法者，不在此数”。曾国藩自称“厕身于不官不绅之间”，却能通过在幕中设局，委派官员办事，并对外发号施令，行使国家权力，这表明其幕府从一开始就已政府化，不同于明清幕府。

随后，曾国藩创建湘军，募勇、练兵、造械、筹饷等事务在在需人办理，于是其幕府规模越来越大，幕府机构也越设越多。咸丰四年（1854），曾国藩率湘军东征，仅负责后勤的粮台就“设立八所，条综众务：曰文案所、内银钱所、外银钱所、军械所、火器所、侦探所、发审所、采编所，皆委员司之”，俨然一个小政府。曾国藩幕府内部设立各种局所，皆“委员司之”，其所委之员，有朝廷命官，更有候补官员和丁忧降革人员。它的这种特色对湘军其他统帅起了很好的示范作用，如胡林翼在幕府中“设立通省牙厘总局并湖北总粮台，无论何项进款，皆归粮台弹收；无论何项开支，多饬粮台批发”，使得他“办理防剿兼筹支放水陆各军”取用钱款自如，丝毫不受外部的干扰和牵制。于是，置身兵事间的各省督抚纷纷效仿，通过扩张幕府事权，以控制一省的军政、民政大权。随着各督抚幕府的扩大和事务的繁杂，各幕府争夺人才的竞争也逐渐白热化，为了吸引和留住人才，各督抚大开保案，使佐幕成为一条入仕的捷径，而引来了更多的投效。晚清幕府就是在这种公室衰而私门盛的过程中逐渐形成其制度特征的：（1）幕府政府化，规模庞大，职权广泛；（2）幕府中既有延揽来的人才，也有朝廷命官；（3）幕府中设立了各种局所，用人由幕主委派，被委之员薪水从局所中支取。

同治末年至光绪末年是晚清幕府的完善期。这时期，内乱虽然扑灭，但外患却正在逼来。英法联军攻陷北京给中国士人所造成的创深痛巨尚未平息，公使驻京、长江通商、内地游历的写入条约，又使西方人真正地来到了中国人的面前。在这种沉重的逼迫下，以自强回应西人遂成为当时中国士大夫的群体意识和自觉意识。而身历戎行的各省督抚早在镇压内乱的过程中，就见识了洋枪洋炮的威力，业已设立局所“制造洋枪洋炮，广储军实”。此时朝廷不仅将办洋务企业的重任交给了督抚，而且还令两江总督和直隶总督分别兼任南北洋大臣，办理通商、海防、外交等事务。如此一来，于古无征的洋务事业便在朝廷的授意下，由督抚来承办。鉴于此，督抚便大量招聘洋务人才，将戎幕改造为洋幕。洋幕凡所营造经画，“皆前此所未有也”，因而幕中往往是设立一局，又引出一系列新的局来，而各局之下又有学堂、译馆等，层层叠叠，构成一个个洋务衙门，显然督抚的洋幕就成为这一个个洋务衙门的总管机关，于是战时幕府政府化的局面在战后得以延续，且犹过之而无不及。洋幕盛行，使各地方督抚可以摆脱中央的干预，自主地用人，以达到控制地方的目的。这是晚清幕府制度得到完善的表现之一。

表现之二是属员幕僚化已逐渐成为一种趋势。很多督抚不仅不聘请幕友，而且公然大用属员做幕僚。张之洞便是其中最为突出的一位。早在他出任山西巡抚时，署中就“不用幕友，惟慎选属吏，委以簿书笔札而已”；光绪十一年（1885），他调任两广总督后，仍然“署中不用幕友，令司道首府各保候补人员才胜文案者数人入署办事”。据说张之洞不仅自己不用幕友，而且还极力废除幕友制度。总督两广期间，他就着手办理此事，“粤省幕友，刑名、钱谷有分办，有兼办，……张文襄督粤汰之，改委文案委员”；调任湖广总督后，他更进一步彻底解决这个问题。“张之洞莅鄂，废去聘请之幕宾刑名师爷，刑名、钱谷，皆领以札委之文案，文案决事于本官，之洞兼领幕宾地位。合政教为一，之洞有焉”。张之洞废除幕友制度的举措，在当时产生了很大的影响，不仅其属下的“司、道、府、县数之”，而且各省纷纷仿效，从此，“幕宾制度永除，幕僚制度流行矣”。可见，自曾国藩以来以属员为幕僚的情形至此正式变成了事实，并得到了清政府的默认。尤其是自内战开始，各督抚迭开保案，保举其幕府人员或做官，或升迁，使入幕成为仕进的快捷方式，吸引着众多的投效。从此以后，督抚幕僚的来源更加广泛了，他们通过广泛吸纳才智之士，而成为天下人才流趋的中心，地方声势由此愈益壮大。

表现之三是幕僚的薪水由公费支出，主幕经济关系实现分离。光绪初年以后，虽然内乱已经平息了，但是在战争中下移到地方督抚手中的财权却仍为后来的督抚所专擅。于是，他们仍然可以用公费来支付幕僚的薪水。如张之洞幕僚的薪水基本上就由他们所任职的机构支付。陈庆年为张幕文案，又兼两湖书院教习，他的薪水便来自两湖书院。这在其日记中就有所反映。如光绪二十四年（1898）十一月初八日，他在日记中写道：“昨书院送来冬季束修库平银百金，合长平沙约一百零三两二钱，换洋一百四十四元六角零。”次年三月初六日又有“书院春季修金库平银一百两送来。合市平多三两二钱，换洋一百四十七元七角零（每元合银七钱一分三厘）”的记载。由此可见，张之洞正是通过札委幕僚去幕府机构兼差，从而使自己与幕僚之间的经济关系实现分离。张之洞如此，与其同时的其他督抚大员也不例外，他们都利用手中的财权来为其幕府的运作提供各种经费。应该说这是军兴以来“户部之权日轻，疆吏之权日重”所导致的后果。

综上所述，由于督抚事权的扩张，光绪初年以后，晚清幕府制度日益健全完备，不仅可以广纳包括朝廷职官在内的各种有用和可用的人才，而且还可以设立幕府机构来开拓饷源，位置幕僚，甚至还能够让他们叙功得保举。由此使从明清幕府制度中分化出来的晚清幕府制度，完全脱离其母体，而与传统幕府制度具有惊人的相似之处。首先，幕主都是坐镇一方的省级长官，具有高度用人自主权，能够广开幕府，大肆招贤纳士；其次，幕府规模大，职掌广泛，无所不包；第三，幕府人员基本上可称为幕僚，他们拥有正式职衔，但均以幕主委派的职务在幕府中供差遣；第四，幕僚地位高，权力大，为人敬重，也深受幕主信任，往往侵代正官。就此而言，晚清幕府制度可以说是沿袭了传统幕府制度的特点。

光绪末年至宣统年间是晚清幕府的转制期。这一时期，崛起光绪中叶的袁世凯幕府成为当时最具晚清幕府制度特征的幕府。由于袁世凯热衷权势，包揽专断，所以他将晚清幕府制度的特性发挥到极致，使其幕府机构衙门化、幕僚职官化，成为其张狂跋扈、扩展势力的工具，而有“霸府”之称。首先，自光绪二十一年（1895）至三十三年（1907）任职地方期间，袁世凯每迁官一地，都要设立很多幕府机构，以安排其幕僚就职。小站练兵时，他在新建陆军总部下设参谋、执法、督操营务处和教习处（后改洋务局）、粮饷局、军械局、转运局、军医局等机构，分别委派其幕僚负责。参谋营务处的总办是徐世昌，执法营务处为王英楷，督操营务处为梁华殿，教习处为巴森斯，粮饷局和转运局均为刘永庆。另外在督操营务处下还设帮办和提调各一人，分别由冯国璋、陆建章（后改段芝贵）担任。通过这种办法，袁世凯一方面明确了其幕僚的职责分工，另一方面则将其私人安插到新建陆军的各个部门中去，将之牢牢地掌握在自己手中，继续维持着自曾国藩建立湘军以来的“兵为将有”局面。袁晋升山东巡抚后，则设立了筹款总局、银元局、商务局等，分别派朱钟琪、马廷亮和唐绍仪等总司其事；而总督直隶时，所设机构就更多了，计有筹款局、农务局、工艺局、机器纺织局、警务总局、天津自治局、天津教养局、发审公所、天津巡警局等，均派其幕僚担纲，这些机构虽不在正规的地方行政体制之内，但都是掌控全局的实权部门，袁世凯藉此可把持地方政局，控制一省的军政、民政大权。正因为这样，他所到之处，都能够为所欲为，根据自己的意志行事。

其次，袁世凯注意搜罗各种人才，并以朝廷名器市恩。其幕府人员除洋员外，有的是其朋友，如阮忠枢、刘永庆等；有的为其下属，如朱钟琪、马廷亮、陆嘉谷、黄璟、杨士琦、杨士骧、沈祖宪、于式枚、孙宝琦、赵秉钧、凌福彭、严修、周学熙、毛庆蕃、张一麐、刘燕翼、何昭然、齐耀琳、朱家宝等；有的是奏调而来的朝廷命官，如王世清、徐世昌、荫昌、陈昭常、张锡銮、蔡廷干、蔡汇沧、陶葆廉、沈桐、张镇芳等；有的为留学生，如唐绍仪、金邦平、富士英、梁如浩、张瑛绪、高淑琦、梁敦彦、蔡绍基、吴仲贤、黎渊、嵇镜、施肇祥、汪荣宝等；有的是北洋武备学堂毕业生，如段祺瑞、冯国璋、王士珍、曹锟、王英楷、梁华殿、段芝贵、张怀芝、雷震春、李纯、田文烈等。对于这些奔走效劳之人，袁世凯投桃报李，通过大开保案，以功名顶戴来笼络他们。据时人记载：“当世凯初莅北洋，梁敦彦方任津海关道，凌福彭任天津府，朱家宝任天津县，杨士骧、赵秉钧均以道员在直隶候补。不二三年，敦彦官至尚书，家宝、士骧均跻节镇，福彭升藩司，秉钧内召为警部侍郎。其非北洋官吏而攀附以起者，严修以编修在籍办天津学堂，遂擢学部侍郎；……唐绍仪旧从世凯驻朝鲜，甲午之变，出死力护之以归，故遇之加厚，既夺盛宣怀路政畀之，邮传部开，又用为侍郎，一手把持部务。”袁氏幕僚升迁如此之快，得官如此之高，因而“各方人才奔走于其门者如过江之鲫”，这不仅使他的幕府人才济济，能量巨大，而且随着其幕僚的出仕，他的势力也得到扩张，渗透到朝廷的各个部门。

第三，对于幕僚，袁世凯不仅以功名示恩，而且以利禄相诱，慷慨地以公费给予幕僚丰厚的报酬。小站练兵时，清廷成军心切，出手比较大方，户部每年拨给袁世凯100万两银子，经费较为充足，其幕僚的薪水便从中支取。出任督抚后，袁世凯坐镇一方，便大设筹款机构，广敛钱财。尤其在执掌北洋期间，他不仅继承了李鸿章遗留下来的淮军银钱所的800万两银子，而且藉练兵为名，巧取豪夺，使“天津财币山积，任意开支，司农不敢过问”。这其中的一些开支，便是用在幕僚身上。如当时在北洋编书局任总办的袁氏幕僚梁士诒除了薪水外，每月还有车马费，据他自己说：“余来天津，住于督署，有时亦住关道署，与于晦若（式枚）同居一室，甚相得，每月北洋编书局总办之夫马费，俱由淮军银钱所送来，……当时只将夫马费照收，不便详问。”由此可见，袁世凯聚敛巨额钱财后，对幕僚出手也十分阔绰，所以能够促使他们死心塌地地为他效力，难怪有人一针见血地指出：“袁之一生处政海潮流中，事事能着先鞭者，固由于手腕敏活，其大半亦依赖黄金势力也。”

正因为袁世凯幕府善于用“黄金势力”腐蚀清王朝的中枢权力，为袁世凯及其幕僚群体谋取更多、更高的权位服务，因而袁世凯成为清末时期最著名、最有权势和最具影响力的政治人物，不仅奔走其门者不可胜计；而且清廷也尤为倚恃，“朝有大政，每由军机处问诸北洋”，北洋督署衙门号称“第二政府”。面对这种局面，时人颇有朝廷威福下移、恐酿唐季藩镇之忧，于是有人参奏袁世凯是元恶大憝、乱臣贼子，抨击其“爪牙布于肘腋”“腹心置于朝列”“党援置于枢要”，是“欲举吏、户、兵、工四部之权一人总摄”，“疑于帝制自为倚信至斯”。

其实对于晚清幕府利用国家资源扩张督抚个人权势的现象，朝野上下早有人洞见其弊。他们认为晚清幕府既然为各省督抚所倚重，在清末地方政治的运行中举足轻重，具有特别的影响力，一时难以动摇，还不如承认其地位和作用，将之纳入正规的官僚体制之内，使之成为各级行政长官的正式辅佐机构，以便化私为公，接受朝廷的监督和管理。如咸同年间，冯桂芬就主张“略仿唐制”，设立幕职，“此幕职一途，与科目、荐举二途并用，惟不得入翰林及为大学士，稍示区别，其余迁擢，无稍轩轾”。也就是说，由朝廷给予幕职人员“以入仕之途”，以避免督抚植私滥举，用朝廷名器来播种知遇之恩。戊戌变法期间，持此主张的人就更多了。如麦孟华在《论中国变法必自官制始》一文中，就指出“今之计当略师汉制，内之宰相部官，外之督抚县令，听其辟士，略置级品，幕府储材，庶稗政治”；而张謇《变法平议》亦建议“各督抚司道府州县得自辟佐治，如汉唐幕职”。然而，由于变法失败，这些主张未能见诸实施。

至清末新政时，关于晚清幕府的转制问题被提上了议事日程。1906年，清廷宣布改革政治体制，准备仿行君主立宪制度。次年，颁行地方官制改革方案，要求各省督抚衙门设立幕职，佐理文牍，分科治事，并明文规定督抚衙门幕职员数、职掌如下：“一、秘书员一人，承督抚之命，掌理机密折电函牍，凡不属各科之事皆隶。二、交涉科、吏科、民政科、度支科、礼科、学科、军政科、法科、农工商科、邮传科参事员各一员，承督抚之命就主管事务，掌理各项文牍。……三、秘书员参事员不作为官缺，统由各省督抚自行征辟，无庸拘定官阶大小，但每年应将各员衔名及到差年月，分别奏咨存案。其办事得力之员随时切实保存，以备简擢。四、秘书员参事员以下应酌设助理及缮写人员者，均由各该省督抚酌定，毋庸奏咨。”这个规定集上述冯桂芬、麦孟华、张謇三人观点之大成，若照此办理，则幕府变为秘书机构，幕僚成为地方长官的佐治人员，并有升迁机会。应该说这具有现代行政组织的科层化特征，是中国近代政治体制演变的一个较为重要环节。据统计，从光绪三十三年（1907）七月至宣统三年（1911）六月，全国有七督十二抚衙门先后对幕府进行了改制，实行幕职分科治事，占去了全国九督十八抚衙门的绝大多数。然而，由于政局动荡，几个月后，袁世凯幕府就促成了清王朝的覆亡。清廷转制不成，反遭其害，真是咎由自取。