晚清幕府——应时而生

清代已有明清幕府形态之存在，晚清幕府能够取代明清幕府成为一种新的制度安排，是多种原因促成的。首先，明清幕府积弊丛生，幕府人员声名狼藉，败坏政治风气，使得幕府制度亟须变革，晚清幕府遂应运而生。在乾隆中期以前，明清幕府尚运作正常，能较好地发挥佐人为治的作用，多数幕友恪守幕道，勤慎廉洁，以宾师自处，“自晓至暮，常据几案，治文书，无博弈之娱，无应酬之费。遇公事，援引律义，反复辩论。……偶有一二不自重之人，群焉指目而讪笑之，未有唯阿从事者”。可是，乾隆中期以后，幕友却“以守正为迂阔矣，江河日下，砥柱为难。甚至苞苴关说，狼狈党援，端方之操，什无二三”。迄于晚清，幕道堕落，幕友素质下降，“其刑名、钱谷幕友中劣多佳少，往往亦把持公事，串通差吏，挟制居停作威作福之处不可胜言”。幕友本来有检点书吏之责。“盖官统群吏，而群吏各以其精力，相与乘官之隙，官之为事甚繁，势不能一一而察之，唯幕友则各有专司，可以察吏之弊。……故约束书吏，是幕友第一要事。”可是幕友不仅结党营私，盘踞地方，把持公事，上下勾连串合，而且串通书吏，挟制主官，共同舞弊，只能使国计民生受损，吏治更加腐败，因此幕府也大受诟病，时人“往往加幕以劣之目”。同治元年（1862），刚就任江苏巡抚的李鸿章就公开表示“人人皆劝请幕友，鄙性向看不起老幕”。和其前辈地方大员如陶澍、曾国藩、胡林翼等一样，他也尽量不用幕学、幕品已非昔比的幕友，而从民间和官绅中拔识优秀人才来充实自己的幕府，扩大自己幕府的职能。这在革除明清幕府积弊的同时，也促成了晚清幕府之产生及不断完善。

其次，由于晚清官场的腐败，清政府无法应对频频发生的内忧外患，这也为晚清幕府的异军突起提供了契机。嘉道以降，清王朝江河日下，末世衰象日渐显露。而咸同年间大规模的农民起义以及西方列强发动的一次次侵略战争，更给晚清创开了一种千古未有的大变局。然而，纲纪废弛在乾隆后期已露端倪。嘉庆、道光、咸丰三朝皇帝提倡勤政，力求改变这种局面，但成效不大，绝大多数官员因循苟且，敷衍塞责，使整个政坛萎靡不振，死气沉沉，行政效率低下。面对及此，连皇帝也束手无策，嘉庆帝哀叹说：“当今大弊在‘因循怠玩’四字。”37年后，其孙子咸丰帝又加重语气重复了他的话：“方今天下因循废堕可谓极矣。”说明颓废的政风有增无减，越来越严重。尤其是中枢机构那些“负清名、有时誉者，大约以缄默不言为慎密，以圭角不露为深沉，以漫无可否为和平，以多所容忍为宽厚，以模棱两端为和衷济事之道，以遵循故事为奉公守法之规”，导致清王朝出现了“天下之人才靡矣，求将才、边才日稀矣”的局面，难于应付上述内忧外患的变局，更无法面对纷至沓来的各种新问题、新现象。所以，仰赖现有的官僚体制，清政府是很难摆脱困境的，唯有借助于作为官僚体制补充的幕府制度。出于形势所逼，坐镇一方的地方大员只能扩展原有幕府的职能，使之更富有弹性，以应不时之需。职是之故，晚清幕府乃破壳而出，弥补明清幕府之不足。

第三，地方大员的求才、用才、养才为晚清幕府的兴盛创造了条件。嘉道年间，有忧时之士指出清王朝陷入人才危机中，“左无才相，右无才史，阃无才将，庠序无才士”。但这有些绝对化。实际上，随着清王朝国势的衰落，内忧外患的加剧，士林风气有所变化。一些士人摆脱了传统教育的束缚，讲求功利，注重实效，或广涉诸学，或办理实际事务，成为当时的有用之才。其中有的敢于谈论世务，讥评时政，并且以匡济天下为己任，自觉地投身于补天救世、起衰振弊的解救清王朝统治危机的活动中去。有的则因官场、科场失意，为了生计，不得不从事各种社会活动，得到了锻炼，提高了自身的素质和能力。之后，“海警飙忽，军问沓至”的无情现实，也迫使越来越多的国人开眼看世界，学习和研究西方科技，拥有了一技之长。天涯何处无芳草。如果说杰出卓越之士不易得，那么一般的人才则随处可见，需要去发现、激励和扶植。如曾国藩就说：“人才以陶冶而成，不可眼孔太高，动谓无人可用。”因此，当太平军横扫东南的时候，他“致力延揽，广包兼容，持之有恒，而御之有本。以是知人之鉴，为世所宗，而幕府宾僚，尤极一时之盛”。曾国藩不仅知人，而且善于用人和育人，“其成之也，始之以规矩绳墨，继之以斧斤锥凿，终之以磋磨文饰。其用之也，则楹栋榱棁，椳阒扂楔，位置悉中度程。人人各如其意去，斯所以能回乾轴而变风气也”。而变风气是为了更好地师夷长技，他派其幕僚设翻译机构、办兵工学校、组织留学，培养更多人才。这些新式人才后来也有不少走进地方大员幕府。晚清幕府因之成为人才渊薮，不仅吸纳各种人才，而且锻炼人才，提供人才，充满了活力和生机。

第四，督抚权力的扩张，促使晚清幕府不断完善。清代为防止重蹈历史覆辙，出现地方割据的后果，对地方大员严加防范。朝廷通过转让部分权力给督抚，委托其代表中央执掌一方军政大权，实现地方集权于督抚的目的，又通过“内外相维”“大小相制”的办法制衡督抚，将地方的兵权、财权、用人权等大权收归中央。在这种体制下，督抚看似位尊权重，其实处处受制于中央，“不过承号令，备策应而已”，很难施展手脚。但太平天国运动的发生，渐渐改变了这种状况。当时清廷调兵遣将，库储为之一空，仍不能遏止太平军的发展势头，不得不发动地方力量一起参与镇压。而当时兵无可调、饷无可请，一切要自筹，所以发动地方力量必须给予一定的权力和空间才行。正如曾国藩向咸丰帝抱怨的那样，他以丁忧侍郎倡率义旅，“外间时有讥议。或谓臣系自请出征，不应支领官饷；或谓臣未奉明诏，不应称钦差字样；或谓臣曾经革职，不应专折奏事”，处处受到排挤和掣肘不说，办事也非常艰难，尤其劝捐筹饷“州县未必奉行，百姓亦终难见信”，“臣细察今日局势，非位任巡抚有察吏之权者，决不能以治军。纵能治军，决不能兼及筹饷”。也就是说不仅要给位子，还要下放权力。两权相害取其轻，为了扑灭太平天国，维持自己的统治，清廷只好任命曾国藩等将帅为督抚，并默认他们有募勇、筹饷的权力，这样原属中央的兵权、财权、用人权便逐渐集于督抚一身。督抚是独任官，没有辅佐官员，主要通过幕府发号施令、行使权力。因此，幕府规模庞大，职能繁杂。战后，督抚既要治理地方，重建社会秩序，又要“师夷智以造炮制船”，办理自强新政等于古无征的事业，结果权力有增无减，幕府也随之事权扩张，继续得到发展。在此过程中，晚清幕府制度又有所发展变化，得以日益完善。