细说历史——中央的权力架构与权力平衡

皇帝处在权力的最核心，在他稍外围，即刻出现分工、分权。这是一种中国皇朝史的初创期即已存在的分权，即文武分途。宋代的宰相与枢密院长官（枢密使、知枢密院）之分权，正如秦代以丞相领导民政而太尉主军事。国家却只有一个，民事需军队之护持，军事需民政之供给，如此则必须由两方首脑聚议会商。然民政与军事的利益所在，又不重合，若文武对等而无人总其政，会商未必能达成共识，如此则必须有人做出最后的判断。皇帝作为最高领导人的价值，首先就在于，由他把分工以后的权力和责任再汇集起来。

枢密使作为唐代已经出现的中央军事管理部门，在晚唐五代的乱世，极为强势，其权威凌驾于宰相之上。入宋之后，便着手减缩枢密之权，如将枢密院的发兵权与禁军的统兵权分割，枢密的权力弱化之后，仅有军事决策权而与执行不再相关，便易达成宰、枢之间的权力平衡，甚至逐渐地处于对宰相的弱势地位。此外，宋初尚沿用了五代的另一旧制，即另置三司使主管财政，独立于宰、枢之外。如此，中央的权力分割更显彻底。

宋初宰相同于唐代，仍称“同中书门下平章事”，又新创副宰相之职，称“参知政事”。但宋初的三省制延续了晚唐五代中书、门下、尚书三省破碎、变型的格局，三省制框架下的官名，多成为官员的虚衔，而另创各种机构、职官经办具体事务。至神宗元丰年间，皇帝对于这种虚实并存、名实不符的结构很不满，遂下令作全面调整，三省制重新由虚变实，晚唐五代所创的三省制以外的机构，大多并省。调整后的大体框架是，枢密院管军政如旧，民政系统由中书负责决策，门下审核（兼审枢密院文件），而由尚书省负责执行。三司则被取消，其职能并入三省。是后，仅余宰、枢之对治，分权程度有所削弱。而从北宋末开始，因时常处于军务紧急之状态，宰相介入军务越来越频繁，相对于枢密使，宰相越来越强势。至南宋嘉定以后，枢密院官员（签书、同知、知枢密院事）成为参知政事的备选或兼职，而地位最高的枢官使则由宰相兼领。至此，宰、枢之分权名存实亡。

北宋末二十四路

三省内部即自成一个完善的制衡体制，将行政事务分离为决策（中书为主）、审核（门下负责）和执行（尚书实施）。三省分离，权力平衡，程序完善。门下的审核功能是一道防波堤，防止从决策到执行的整个过程中的不合程序、不合理现象之出现，其中起主要作用的是门下省给事中。从北宋仁宗朝开始，中书省的中书舍人，在草拟决策结果“诏旨”的过程中，也获得审核的权力，程序更为严密。孝宗淳熙中，门下省并入中书省，其实仅余“二省”，但由于给事中之职未废，对中央政府内部的制衡仍起到一定作用。

大体在北宋末以后，宰相相对于其他官员，其强势越来越明显，权力部门内部，有重新集权的倾向。然而，尚有与它没有利益关涉的机构在制衡它，此即宋代的监察官——台谏。宋御史台以御史中丞为长僚，下有侍御史、殿中侍御史和监察御史，三种职务之间，只有品级的高下，其监察范围，却未有明显分别。谏院是宋朝的另一个最高监察机构，设谏议大夫及补阙、拾遗，各有左、右两员。御史台在秦代已经建立，谏院也是前朝就有的。宋代的创举是，将台、谏的职责合而为一，不管人还是事，台、谏双方都有权论奏。而在宋之前，御史台是负责弹人的，而谏院则负责论事。可是人和事有时确实是难以分开的，大部分错事坏事，都会有应该负责的人。因此这个改革是有道理的。

官僚体系中，一切权力的根源，是人事任免权。任免权掌握在臣子手中，任命者难免会对被任命者有所要胁控制。宋代吸取了前代相权过重、并可随意任免台谏官的教训，剥夺了宰相对台谏官的任免权。宰执在台谏官人选方面的唯一权力，是负责向皇帝拟定台谏官候选人名单，称为“进拟”，由皇帝差额选定。但是，也有另一种任命途径，即皇帝不经宰执的进拟，直接挑选合适的人充当台谏官。这样更是把宰执完全跳过，在宋代的行政制度中，像任命台谏官这样程序极其简单的事，是很少的。但这并不是制度的草率，而是为了割断宰执和台谏官的联系，使台谏不受宰相胁制，敢于弹劾宰相以下的所有官员。为保证台谏无顾忌地执行监察权，宋代有“风闻言事”之制，即允许台谏将道听途说之事，拿到朝堂作为弹劾的依据。这一条是以法规形式被确认的，对于权力机构来说，它很有吓阻作用。由于行政官员与监察官员在人数上有天壤之别、权力上有强弱之差，监察力量很难透过行政体系的重重外壳，发掘出核心的问题来。在这种环境下，风闻言事是有力的制度补充。

台谏的作用，最直观的不外乎两条，一是纠正失策，二是按劾腐败。而若放眼自中央的权力结构来看，它是对权力部门的制约，构成了官僚体系的制衡结构中最外的一层。制度的实施，与其设计初衷会有一定偏差，且越往后偏差会越大，这在台谏制度上，表现为南宋之台谏受政府的控制越来越强，至成权相的私器，用以打击不附己者。但一直到南宋末，台谏在清议的支持下，群起弹劾贾似道下野，可见其仍有奋击的余力。

在上述各个层面，都可见皇帝的身影。三省与枢密院的决策，不能不由皇帝作定论，台谏也是皇帝用以牵制群臣的工具。然而，皇帝反过来又受他们的制约。在决策过程中，皇帝是主要参与人，但不应由他独自做出决定。决策过程要受到中书舍人、给事中的审视。决策出台后，台谏又会反复挑剔。在这种体制下，皇帝的集权有其限度，他可以“裁”，但无从“独”。

在民政体系中，三省之间存在分权制衡；在权力部门中，民政与军政体系之间存在分权制衡；在整个官僚体系中，台谏作为专职监察部门，对权力部门进行制衡。这是宋代权力平衡之大要。所有这些分权和制衡的要素，完全由皇帝居中调控，最终对皇帝负责，但同时皇帝也同样受到制约。至南宋，皇帝渐失控制力，原先的复杂制衡体制便有明显的衰落趋势。