北宋的统治制度

一 北宋的政治制度

公元907年唐朝灭亡以后，历史进入了“五代十国”时期，在“五代十国”五十多年的时间内，中原地区先后出现了五个短命王朝，而在南部中国及四川等地也先后出现了十个政权，在边疆地区还有契丹等少数民族建立的政权，中国处于四分五裂的状态，因此，当公元960年赵匡胤发动陈桥兵变，建立北宋政权之后，他首先考虑的问题便是如何使北宋政权长久存在下去，不致成为五代以后的第六个短命王朝，并进而统一全国，赵匡胤为此事日夜思虑，不能安眠，并与心腹大臣进行过多次讨论。建隆二年（961年）七月，他曾问赵普：“天下自庙季以来，数十年间，帝王凡易八姓，战斗不息，生民涂地，其故何也？吾欲息天下之兵，为国家长久计，其道何如？普曰：‘陛下之言及此，天地人神之福也。此非他故，方镇太重，君弱臣强而已。今所以治之，亦无他奇巧，惟稍夺其权，制其钱谷，收其精兵，则天下自安矣。’”赵普的回答使他受到很大启发，于是，他采取许多措施，建立了一套封建专制主义中央集权制度。

（一）将地方权力收归中央

为了解决藩镇割据和防止节度使拥兵夺权，宋朝统治者采取了以下措施：第一，收藩镇精兵。乾德三年（965年）八月，“令天下长吏择本道兵骁勇者，籍其名送都下，以补禁旅之阙”，将地方各藩镇的精兵选拔到中央，充实禁军，只留一部分老弱军队，维持地方治安。这样，就使藩镇失去了对抗中央的军事力量。第二，收地方财权于中央。五代时期，各藩镇在其管辖范围内征收赋税，自行支用，不上缴中央，大部分用于养兵。为解决这一积弊，于各路设转运使，专管一路的赋税征收，各州县的赋税，除留一小部分供地方开支外，大部分都送往中央。这样，就使地方失去了对抗中央的经济力量，第三，收地方司法权，五代时期，藩镇节度使专横跋扈，随意杀人，草菅人命，中央法令难以贯彻，为了集中司法权，在各路设提点刑狱公事，专管各州司法，死刑案件要经中央审批才能处决。第四，取消“支郡”，唐末以来，节度使除本镇外，往往兼管其他州县，习惯上称之为“支郡”，有的藩镇管辖数州，自任官吏，自收赋税，俨然独立王国，宋初依然如此，北宋令各“支郡”直属中央，长吏得自奏事，这就大大削弱了藩镇的力量。第五，任用文臣知州。赵匡胤曾对赵普说：“五代方镇残虐，民受其祸，朕令选儒臣于事者百余，分治大藩，纵皆贪浊，亦未及武臣一人也。”为了便于控制地方和不使节度使在地方为害，赵匡胤选用文臣到各镇担任知州，而将节度使调到京城闲住，给以很高的俸禄，让他们养老。第六，设置通判。对派往各地的知州，北宋统治者也不放心，深怕他们与地方势力勾结在一起形成新的割据力量。于是，规定知州的任期一般不超过三年（实际为三十个月），期满就要调往别处任官；另外，为了便于监视知州，还派遣心腹官员至各州担任通判。通判“既非副贰，又非属官”，但权力很大，州府文书必须通判签署才能有效，实际上是皇帝的耳目。知州在通判监督下办事，因而不敢为非。

通过这些措施，赵匡胤削弱了地方割据势力，并将地方权力集中到了中央，从而解决了唐末五代以来的藩镇割据问题。

（二）对宰相权力加以限制

在封建社会中，宰相是最高的官员，他统率百官，处理全国政务，是皇帝的助手，素有“一人之下，万人之上”之说；唐朝时，宰相权力虽已远不如秦汉，但仍能了解全局，处理国家大事，在一般情况下，皇帝对宰相的意见也比较尊重。赵匡胤认为，地方割据势力解决了，权力集中到了中央，一旦中央大臣掌握了实权，对自己的皇位将是更大的威胁。为了防止朝中大臣夺权，他也采取一系列措施，分割，限制宰相的权力。

宋朝建立之初，为稳定形势，赵匡胤仍用后周宰相范质、王溥，魏仁浦为相。乾德二年（964年）正月，三人罢相，由开国元勋赵普一人为相。三个月后，赵匡胤又感到赵普权力过大，“欲为赵普置副而难其名称，召翰林学士承旨陶谷问曰：‘下丞相一等者何官？’对曰：‘唐有参知机务。参知政事一。”于是，任命薛举正，吕余庆二人为参知政事，作为副相以牵制赵普。这样，就限制了赵普的权力。另外，赵匡胤还将中央枢密院作为常设机构，置枢密使和枢密副使，专掌军令，“与中书对持文武二柄”，从此，宰相无权过问军事。又置三司，设三司使、三司副使，“以总国计，应四方贡赋之入，朝廷不预，一归三司。通管盐铁、度支、户部，号曰计省，位亚执政，目为计相”。财权也从宰相手中分割出来。这样，宰相就只能管一般的行政事务了。宋初还规定，中书门下平章事、枢密使，三司使要分头上殿奏事，相互回避，所奏事互不知晓，只有皇帝才能了解全面情况，作出决定。这样，中央大权便集中到了皇帝一人手中，从而大大减少了朝中大臣夺权的可能性，宋朝虽然也设有谏院，置谏官，但宋朝谏官只能监督宰相和百官，已不能规劝皇帝，皇权是不受任何限制的。因此，宋朝的封建专制主义中央集权制度较前代又有了进一步的发展。

（三）使机构重叠和官、职、差遣分离

赵匡胤为了便于控制百官，还建立了一套庞大重叠的官僚机构在任官上则采取官、职、差遣分离的办法。《文献通考》卷四十七《职官总序》：“宋朝设官之制，名号、品秩一切袭用唐旧。然三师、三公不常置，宰相不专用三省长官。中书门下并列于外，又别置中书于禁中，是谓政事堂，与枢密院对掌大政。天下财赋，内庭诸司，中外管库，悉隶三司。……故三省、六曹、二十四司，互以他官典领，虽有正官，非别敕不治本司事，事之所寄十亡二三。故中书令、侍中、尚书令不预朝政；侍郎、给事不领省职；左右谏议无言责，而起居郎、起居舍人不执事之笔：中书常阙舍人，门下罕除常侍；……至于仆射、尚书、丞、郎、郎中、员外，居其官不知其职者，十常七八”。确实如此，赵匡胤夺取后周政权后，为了减少对立面，尽快稳定局势，他将后周的全部官员都接受了下来，并仍然留在原官位上。但对这些旧官员，又不能放心重用，因此，在保留原有官僚机构和官员的前提下，又另外设置了一些新的机构，任命一些心腹官员来掌握实权。如枢密院、三司等的设置，实际是剥夺了兵部、户部、工部以至太府寺，将作监、都水监等机构的权力。真宗时宰相王旦曾经说：“今之三司，即尚书省”。尚书省及其下属六部机构，竟成了无事可做的闲散机关。

在官员的任命上，则采取了官、职、差遣分离的办法，“官以寓禄秩、叙位著；职以待文学之选；而差遣以治内外之事。”官是官员的品级，如六部的尚书，侍郎，九寺五监的卿、监等，是用以表示官员品级的高低和俸禄的多少的；职是一种资格，如观文殿、资政殿的大学士、学士，龙图阁、天章阁、宝文阁的学士、直学士、待制等，职也称为“贴职”，只是一种荣誉称号，没有实际的意义；差遣才是官员实际担任的职务，如枢密使、三司使，知州、通判等，一位官员若只有官职而无差遣，就无事可做，北宋为什么要实行这种政策呢？主要也是为了控制官员。因为这种办法，不仅使有差遣的官员高兴，而无差遣的官员也因可以拿到俸禄而安心，这样就能取得广大官员的支持，政权就可稳定。

二 北宋的军事制度

北宋的军事制度与其政治制度一样，基本特点，也是高度的集权。为了削弱大将的兵权和加强皇帝对军队的控制，赵匡胤建立了一套君主专制中央集权的军事制度。

（一）设“三衙”以统军

所谓“三衙”，就是统率全国禁军的殿前司，侍卫马军司、侍卫步军司。三衙是由后周时的两司演变而成的。

五代时的皇帝都是军阀出身，他们夺权靠军队，掌权也靠军队，当皇帝之后，都有一支侍卫军队。后周时，皇帝的侍卫军队已扩大为中央军队，由殿前司，侍卫司分别统率。赵匡胤以殿前司统帅殿前都点捡的身份夺取政权后，也深怕其他高级禁军将领以同样的方式夺取他的政权，因此，他于建隆二年（961年）召石守信、王审琦、高怀德、张令铎等诸大将饮于禁中，以“杯酒释兵权”的和平方式剥夺了他们的兵权，随后，又在统兵体制上进行改革，赵匡胤认为，军队由两帅统率，远不如分为三帅统率安全。因为两个长官容易相互勾结，而三个长官则可以相互牵制。于是，为了使原侍卫司的两个下属机构侍卫马军司和侍卫步军司各自独立，分统马军和步军，便不再任命侍卫司的高级将领，这样，中央禁军的实际统辖机构，便由两司变成了三司（亦称“三衙”），中央禁军的统率权便分割为三了。真宗时，更明确规定，殿前司的都点检，副都点检及侍卫司的侍卫亲军都指挥使、副都指挥使、都虞侯五个高级军职全部取消，只保留了一些品级较低的职务，使殿前司的最高长官都指挥使为从二品，而侍卫马军司和步军司的最高长官都指挥使仅为正五品。三衙统帅的品级降低而又互相牵制，这就便于皇帝控制。

（二）置枢密院以发令

唐朝代宗时，开始设枢密使，最初由宦官担任，其主要职责是“承受表奏，于内中进呈，若人主有所处分，则宣付中书、门下施行”。可见，它是皇帝联系大臣的中介，其职掌也并不限于军务。五代时，枢密使的权力增大，并逐渐变为专管军事的官员。后汉大将郭威曾担任枢密使，主征伐之事。郭威建后周，也任命武将担任此职，主持兵事。北宋建立后，设枢密院，专管军事，“与中书对持文武二柄，号为二府”。

北宋枢密院虽然专管军事，但它的权力较五代时却大大缩小了，知枢密院事李纲指出：“枢密掌兵籍、虎符，三衙管诸军，帅臣主兵柄，各有分守。”北宋将军权一分为二，“兵符出于密院，而不得统其众；兵众隶于三衙，而不得专其制。”密院、三衙互相牵制，最终听命于皇帝，当出现军事警报时，皇帝下诏于枢密院，枢密院按旨发出兵符调三衙有关军队出征。再者，宋代的枢密使、枢密副使，或知枢密院事，同知枢密院事，也与五代时不同，一般都由文臣担任，很少任用武臣。其所以如此，也是为了防止武臣拥兵自重，同时也是为了根除唐末五代以来武人跋扈、文臣受制于武夫的弊病。以文制武，就把武夫横行的局面颠倒过来，正如汪藻所说的，“祖宗时，武臣莫尊三衙，见大臣必执梃趋庭，肃揖而退，非文具也，以为等威不如是之严不足以相制。”这对于维护中央集权，安定社会秩序，都是有积极意义的。

（三）实行募兵制

赵匡胤非常重视养兵，他曾对赵普说：“可以利百代者，唯‘养兵’也。方凶年饥岁，有叛民而无叛兵；不幸乐岁而变生，则有叛兵而无叛民。”把养兵看作是防止农民起义和维护其统治的好办法，因此，北宋保持了一支庞大的军队。

我国封建社会前期，主要推行征兵制，成年男子都有当兵的义务。隋唐时期的府兵制也是一种征兵制，府兵通过均田得到一块土地，他们免除租庸调，但要轮流服兵役，服兵役期间，兵器、衣粮等都要自备。唐中期以后，由于土地兼并的发展，府兵的土地亦被兼并，便无力承担兵役了，于是纷纷逃亡，府兵形式的征兵制也就崩溃了。府兵制破坏后，募兵制发展起来，经过唐末五代至北宋，募兵制正式形成。宋朝的军队主要有四种，一为禁军，这是中央正规军队，负责驻守京城和征战；二为厢军，为地方镇兵，负责镇守各府州，但很少训练，实际上多用于服役；三为乡兵，属于地方上的民兵，主要负责维持地方治安；四为蕃兵，是少数民族地区的兵民，用以维持地方治安和协助守边。这四种军，除乡兵，蕃兵主要是征调外，禁兵、厢兵大都为招募的，还有少数是配隶的罪犯。

北宋有一套完整的募兵制度。北宋建立之初，赵匡胤即“拣军中强勇者，号兵样，分送诸道，令如样招募。后更为木梃，差以尺寸高下，谓之等长杖。委长吏、都监度人材取之”。招募新兵，要进行体格检查，体检中最主要的一项是量身长，身材高大者为禁军，较矮者为厢军，另外，还要检查跑跳能力和视力。《嘉泰会稽志》卷四：“方募时，先度人材，次阅驰跃，次试瞻视。”一旦应募为兵，便立即刺字，所以宋代募兵也称为“招刺”。刺字的目的是为了防止逃亡，故多刺于面部，也有刺于手臂和手背的。募兵为终身职业兵，士兵都领取军俸，作为本人及家属生活费用的来源。

募兵制的出现，是历史的进步。征兵制下，兵农合一，农民虽然占有一小块土地，但繁重的兵役却使他们不能安于田亩，因而阻碍了生产力的发展。土地兼并使农民失去了土地，破坏了兵农合一的基础，农民被抛出土地，社会上出现了许多闲散劳力，成为募兵对象，因而募兵制发展起来，兵农分离。募兵制的出现，是土地兼并的必然结果。募兵制使农民免除了兵役和大部分劳役，能够安于田亩，有利于农业生产。

三 北宋专制主义中央集权制度的影响

北宋统治者通过一系列的措施，建立了一套专制主义中央集权的统治制度，这些制度在北宋初年，曾发挥过积极作用，但随后也带来了许多弊病。

（一）北宋专制主义中央集权制度消除了唐末五代以来的藩镇割据势力，维护了统治阶级内部的统一，出现了一个相对稳定的政冶局面，这对社会生产力的发展是有利的。对于赵匡胤夺权，当时有许多人内心不服，当年四月，原后周昭义节度使李筠就起兵反抗，赵匡胤亲自带兵讨伐，用很大力量才平定叛乱；刚刚平定李筠之乱，同年七月，原后周淮南节度使李重进又在扬州起兵，赵匡胤先派石守信、王审琦分道进讨，后又亲自带兵南征，才将叛乱平定。这说明，北宋政权建立之初，是极不稳定的，统治阶级内部争夺最高统治权的风暴还会不时刮起。但从第二年开始，赵匡胤采取一系列加强中央集权的措施后，形势就大为改观，再也没有发生李筠、李重进这样大规模的叛乱事件，随后又逐渐实现了国家的统一。正如南宋的陈亮所说：“艺祖皇帝一兴，而四方次第平，藩镇拱手以趋约束，使列郡各得自达于京师。以京官权知，三年一易，财归于漕司，而兵各归于郡。朝廷以一纸下郡国，如臂之使指，无有留难，自管库微职，必命于朝廷，而天下之势一矣。”确实如此，赵匡胤调整了统治阶级内部的关系，才结束了长达二百多年藩镇割据的混乱局面。在统一局面下，社会比较安定，通过人民的辛勤劳动，我国的经济在宋代有了很大的发展，不论垦田面积、农业产量、手工业产品的种类和数量，以及国内商业和对外贸易，都大大超过了唐代，在科学技术、思想文化等方面，也取得了巨大成就。

（二）北宋的专制主义中央集权制度，加强了对农民的统治。北宋政权是地主阶级对农民阶级的专政，它建立的一系列制度，归根到底还是旨在加强对农民的统治。北宋的各级官府和分驻全国各地的军队，监视着农民的生产和生活，农民一旦反抗，立即受到镇压。北宋的募兵制度更是直接窒息了农民的反抗斗争。北宋统治者把荒年“募兵”看作是“防盗”的最有效方法。欧阳修曾说：受灾农民，“不收为兵，则恐为盗”。遇到灾年时，政府便在灾区大量募兵，将饥饿农民召募为兵，就可使“天下犷悍失职之徒，皆为良民之卫”。在其他王朝，农民在失去土地之后，往往成为流民，造成严重的社会问题。宋代的土地兼并和土地集中是严重的，也曾出现过流民，但始终未成为社会问题，这与宋代荒年凶岁大量募兵是有直接关系的。募兵制度间接阻碍了农民起义的发展。

（三）北宋专制主义中央集权制度带来了政治的腐败。北宋在保留原有政权机构的同时，又设置了许多新的机构，在官员的设置上，又增添了许多副职，一项政务要由几个机构管理，职责不明，互相推诿，“三司官吏积习依违，天下文牒，有经五七岁不为裁决者。”国有的机构同时任命数名官员，权力相等，官员之间争权夺利，谁也无法工作。陕西永兴军，“一府三守，公吏奔趋往来，不胜其扰”。北宋所任官员的频繁调动，也使官员无法施展其才志，正如王夫之所讲的，一位官员到任，“志未伸，行未果，谋未定，而位已离矣”。官员任期一般不超过三十个月，有任职一年、半年，甚至几个月、几十天就调任者，因而官员多抱临时观点，大多应付了事，许多能办的事情也不办。官员到任，忙的是营私，想的是升官，贪污腐化，赂贿公行，致使北宋的政治极端腐败。

（四）北宋的专制主义中央集权制度也削弱了军队的战斗力。北宋募兵虽然有体格检查标准，但应募者达到标准的很少，再加以募兵多者有赏，因此在招募时，便往往降格以求，甚至作弊，用怯弱不及等之人充数，“或以老小为丁壮，或以病患为强健”，致使许多不合格的人进入军队。李觏说：“今之卒伍，例非健劲必也。少有材力，自己别营衣食，安肯涅墨而就拘哉!唯无聊之人填壑是惧，不得已而为之耳!谓之怯也，不亦宜乎……观其罢輭之容，动皆取笑，……虽无武功，自谓禁旅。”晁补之也说：“尪孱贫屡，不任田亩，徒博饮酒，计穷力尽之人乃起而为兵。”因此，北宋军队的素质是极差的，再加以宋代军队行“更戍法”，军队驻地经常更换，兵将分离，军队缺乏严格训练，因而战斗力很弱。北宋统治者对将帅又一贯猜忌防范，命将出征，不委以全权，临行之前，往往授以方略，给以阵图，使将帅不能独立指挥，因而作战多败。上述种种，都削弱了军队的战斗力，在对辽、夏的战争中，一败再败，不得不订立屈辱的和议，以换取苟安的局面。

（五）北宋专制主义中央集权制度，使官员和军队的数量不断增加，形成了冗官、冗兵的局面。在加强中央集权的过程中，北宋设置了许多新机构，致使政府机构叠床架屋，官员数量逐年增多。右拾遗王禹偁在一次上疏中曾经指出地方官的冗滥情形，他说：“臣本鲁人，占籍济上，未及第时，一州只有刺史一人，司户一人当时未尝阙事。自后有团练推官一人，太平兴国中，增置通判、副使、判官、推官，而监酒、榷税算又增四员。曹官之外，更益司理。问其租税，减于曩日也；问其人民，逃于昔时也。一州即尔，天下可知。”十几年的工夫，官员竟增加六倍之多。中央官员同样增加很快，李淑指出：“太平兴国之初，朝臣班簿才二百人至咸平初四百人，天圣元年乃逾千人。”四十年内，朝官增加五倍之多，全国官员的冗滥可想而知。募兵制则带来军队的冗滥，北宋建立之初的开宝年间（968～975），有禁军十九万三千人，厢兵十八万五千三百人，总兵力不过三十七万八千人。太宗至道年间（995～997），禁军增至三十八万八千人，厢兵为三十万零八千人，总兵力六十六万六千人；真宗天禧年间（1017～1021），禁军增为四十三万二千人，厢军四十八万人，总兵力达到九十一万二千人；仁宗庆历年间（1041～1048），禁军增至八十二万六千人厢军四十三万三千人，总兵力一百二十五万九千人。募兵制下，将领和士兵都领取军俸，而宋代军队的俸禄又高，因此，军费开支浩大成为国家的沉重负担。宋仁宗时，富弼曾经说：“自来天下财贷所入，十中八九赡军。”曾任三司使的蔡襄也说：“一岁所用，养兵之费常居六七，国用无几矣。”王禹偁也说：“冗吏耗于上，冗兵耗于下。”官员、军队数量不断增加，加重了人民负担，激化了阶级矛盾。