明朝政治制度——中央与地方的关系

中国的地方行政制度，到了明清二代已处于基本定型的阶段，我国现行的行政区划也基本上沿袭明清二代遗留下来的格局。这里包含两个不同的概念。地方行政制度是指中央政府对地方实施行政管理的制度，其核心的问题是如何处理好中央与地方的关系。地方行政区划是指中央在地方如何量地制邑，度地以居民，是在幅员辽阔的土地上，如何依照地貌及行政的需要，划分行政区划。

由于中国幅员辽阔，中央政府对地方的行政管理，不得不分成若干层级来进行管理，每一层级有一定的管理幅度。从秦汉建立中央集权统一国家以来，这两千年时间，政区层级的变化，大体上可以分成三个阶段。第一阶段是秦汉魏晋南北朝时期，行政层级是由郡县二级制向州、郡、县三级制演化；第二个阶段是隋唐五代宋辽金时期，则是由恢复行政两级制后再一次变成三级制的一个循环过程；第三阶段是元明清到民国时期，则是从多级制定型为三级制。这三个阶段，通过两次从二级制到三级制的循环往复，到明清最终在三级制上基本定型，是一个动态的不断变化的过程。这一动态的变化过程，实际上是中央与地方之间权力分割的此消彼长的过程，也就是分久必合、合久必分的往复循环。从层级的角度讲，层级越多，上下之间阻隔越甚，中央的政令不易贯彻，下情也不易上达，中央政府也越难进行有效的管理。从中央的角度讲，层级要少，则便于政令的下达，但是层级少了，中央直接管辖的政区在数量上也势必增多。数量一多，中央也难以照顾得过来。同时中央对地方行政管理制度的设计，在指导思想上，则是千方百计地尽一切可能把权力集中于中央。《韩非子·扬权》所谓：“事在四方，要在中央，圣人执要，四方来效。”中央是圣人，执四方之要，即执政方行政之要领。贾谊所谓：“今海内之势，如身之使臂，臂之使指，莫不制从。”（《汉书·贾谊传》）中央与地方的关系如身与臂、臂与指的关系。总之一切权力和决策集中于中央，地方只是贯彻和执行中央的指令而已。从全国范围讲，形成强干弱枝、内重外轻的局面，政治、经济、文化各个方面都是向中央倾斜。然而这个倾斜也有一个度，一旦地方或边境有事，为了应对各种突发的事态，势必要增强地方应变的能力，力量的对比比重往往会向地方倾斜。这样的话，随着中央权力由于种种原因而趋于弱化，势必出现地方坐大、甚至尾大不掉的局面，诸如东汉末的州牧，中唐以后的方镇，以及五代十国的分裂割据局面。故中央与地方力量的消长是一个动态的过程。从地方行政制度上讲，从二级到三级的往复摆动恰恰反映了中央与地方力量此消彼长的过程。

地方行政区划，则是指行政工作在地理方位上的区划。这个区划是如何量地制邑、度地以居民，地方行政层级间的关系是地方政府上下及平级之间的相互关系，而行政区划的要素则是指其幅员、边界、形状等地理要素。一定幅员与其所载之人口数量有相应的关系，行政单位的数量与区划幅员的大小也有一定的对应关系。政区幅员大，则行政单位的数量少；幅员小，行政单位的数量就多。行政区划无论其幅员的大小与数量的多少，都直接影响着行政管理的效率。从历史上讲，县这个行政区划，大体上是管理百里方圆的地区。秦国县的数字大体上在一千个左右，西汉在一千三百五十个左右，明代全国县级机关有一千一百三十八个。我们现在县级行政机构在二千左右。县以上是郡这一级，俗称千里之郡，其幅员自秦至宋呈现出逐步缩小的趋势。西汉时郡有一百零三个，明代与郡相仿的是府，有一百七十九个。汉代一个郡管十五个县，而明代一个府平均管八个县。清代府一级的行政机构有二百七十六个，平均每个府管五点六个县。管县的郡或者府这一级的行政机构在数量上增多，幅员的规模上则是在缩小。在郡县之上，西汉是州，汉武帝设十三州刺史。唐代设道，唐初贞观时有十道，开元时分为十五道。宋代设路，北宋末年最多时有二十六路。元代为省，元初把全国划分为七省，后来增至十一省。明代初年是两京加十三布政使司，省的幅员比元代又小一些。清代是十八行省。从历史演化的过程看，县的幅员基本稳定，统县的郡或府幅员的变化则稍大一些，而行省的幅员变化最大，总的趋势是缩小。从政区的边界划分上讲，一般以山川形势为原则，然而有时为了加强对地方行政机构的控制，往往对局部地区亦采取犬牙相错的划分方法，故意打乱地貌上的自然边界。