明朝政治制度——宋元地方行政机构的演化

（一）宋代的路府州县

明代的地方行政机构是在宋元地方行政机构设置的基础上演化而来的。宋代地方行政机构设置的初衷，是力纠唐末五代方镇骄兵悍将分裂割据的局面，那就必须分割地方的人权、财权、兵权及民事裁判权，使各种权力分别集中于中央。宋初在杯酒释兵权以后，取消方镇，使州一级政区成为中央直辖区。宋代在与辽、西夏接壤的边境地区驻军，需要粮饷的供给，继承唐、五代设置转运使的机构，这一临时性的差使，逐渐变成固定的官职。要转输粮饷，当然与交通运输的线路有关，于是有路一级行政系统的建立。道路与各地山川形势相关，故路慢慢成为州以上的新行政区域，路的转运使只负责粮饷的转运，它只是中央在地方调动财赋的一个运输机构。宋代的一些转运司有的是沿袭五代而来，宋太祖乾德元年（公元963年）设置京西和淮南转运司，因那时四川和江南都还没有平定，平定江南以后设江南转运司。宋在全国普遍设置各个路的转运司，也是一个逐渐成型的过程。开始设置路转运司这个机构时，它还肩负着处理与此相关的刑事案件。到了宋太宗淳化二年派董循等十人分充诸路转运司提点刑狱公事，同时也负责纠察和处理州县的一些积案，后来把提点刑狱司从转运司分离出来，独立处理一路的刑事重大案件，全国分置十八路提点刑狱司。宋神宗熙宁时，全国设转运司有二十三路，提点刑狱司也相应分为二十三路，这两个机构分别直属于中央，都是中央的派出机构。此外，神宗熙宁年间，在各个路还设置了提举常平司，负责督促州县储备粮食、平抑物价以及农田水利及盐茶等事务。宋代地方统兵的制度，前期为与辽和西夏抗衡，在沿边地区依路设置帅司，其名称各异，有称兵马都监兵马钤辖、提举兵甲司，以统辖一路兵权。此外还有安抚使，负责一方社会治安和边防的问题。在路一级,这些行政机构相互之间是并立的，它们之间没有隶属关系，不让有专制一方的地方官员出现。各个监司分设衙门，简称为漕、司、宪司、帅司、仓司。监是指对州县官具有监察的功能，而且各监司所辖路的政区并不一致，诸司的衙门也不在一地。故有宋一代地方行政机构设置的特点，不在州以上设置统一的高级地方行政机构和单一的行政首长，在路一级实行分权制，使各个监司机构互相并立。各监司机构所辖的州县并不一致，所设的诸司衙门也不在一地，州一级行政机构仍可直接上书中央，而且知州的品秩要高于诸监司，这样在地方上的上下级间有一个互相制衡的关系。这样的相互关系和权力结构实际上是二级半，路一级是只有一半，权力不完整，不统一，便于对地方的监控，防止再次出现中唐以后那种方镇割据的局面。它的结果是地方权力分散，中央权力则高度集中，地方虽然无法形成与中央相抗衡的力量，但地方也缺乏独立应对和抵御外侮的力量，这是两宋对外积弱的一个重要原因。南宋末年文天祥曾感叹：“宋惩五季之乱，削藩镇，建郡邑，一时虽足以矫尾大不掉之弊，然国亦以 寖 弱，故敌至一州则破一州，至一县则残一县。”（《宋史·文天祥传》）这话不无道理，辽、金、元之铁骑，对宋之区域如入无人之境，很少有回手余地。即使有一些武装力量在抗金斗争中崛起，南宋统治者待之也如芒刺在背，必欲除之而后快。

（二）元代地方的多层复式 行政机构

元代的地方行政机构，由于地域辽阔，辽、宋、金、西夏各个地区情况不一，蒙古人在这些地区确立其统治的时间不一，蒙古人继承了这些地区行政机构原有的隶属关系，故其在各地的地方行政机构也繁复不一。例如辽代南京新津府（今北京），它作为中央政府所在地的地方行政机构，既自己直辖一个县，又另统六个州，而州之下又另辖若干县。这是一种复式的层级式的行政机构，二级制与三级制并存于一个府。又如金代在淮河以北、阴山以南原宋代统治的区域设行台省，由中央政府派遣官员去负责处理这个地区的日常行政事务。行台省是中央政府临时性的派出机构，在这个地区仍然保持北宋路、州、县这三级行政机构，由于路是虚的，是半级，往往不足以应对边远地区的突发事件，故在双方交界的边区，也派出行尚书省去处理各项事务，这也是中央临时派遣的机构。元代吸取金朝的办法，在新征服的地区，设置行中书省，作为中央政府在这一地域的代表，以后逐渐稳定下来，成为一级地方行政机构。行省这个名称便是由行中书省转化而来，故元代的行省是加置于原宋、金行政区域之上的地方性的中央行政机构，是层上架层，形成多层次的行政区划体系。在元代，各级行政机构的长官照例是由蒙古人和色目人担任。《元史·地理志》称：“唐以前以郡领县而已，元则有路、府、州、县四等。大率以路领州、领县，而腹里或有以路领府、府领州、州领县者，其府与州又有不隶路而直隶省者，具载于篇。”以中书省直接管辖的腹里为例，其管辖的区域包括太行山东西两侧、黄河以北之地，相当于今天河北、山东、山西这一广阔的地区，下属有二十九路，直辖州八、府三，全地区有州九十一、县三百四十六。再以大都路为例，由其直接统领的右巡警院、左巡警院二院，负责地方治安。直辖的县六、州十，而为州所领的县有十六。这完全是一个复式的多层次的结构，从层次上讲有路、府、州、县，其隶属关系则是复式的，有直属于路的州、县，有归州所统县，而有三个州则与县同级，不统县。这种状况都是历史遗留下来的复式结构。那个大都便是今天的北京，其下所统的六县，有大兴、宛平、良乡、永清、宝 坁 ，这些县的设置一直保留到明、清二代甚至民国年间。路的行政机构称总管府，地方的行政长官叫达鲁花赤，另设总管一员，秩皆为正三品，府、州、县的长官都设达鲁花赤一员，其它官员的名称皆沿原来的称谓，若知府、知州、知县等。元代仍沿历代旧制，按户口的多少来分等级，如路以十万户之上者为上路，十万户以下者为下路。州则以一万五千户以上为上州，六千户以上为中州，六千户以下为下州。县则以六千户以上者为上县，二千户以上者为中县，二千户以下者为下县。元朝行省的建置，在忽必烈至元十七年（公元1280年）是七个行省，即中书省、江淮行省、福建行省、湖广行省、江西行省、陕西四川行省、云南行省。在元顺帝至顺元年（公元1330年）增加为十一行中书省，原中书省的腹里分为三行省，即辽阳行省，辖东北以北至北冰洋；岭北行省，辖内外蒙及以北地区；中书省，辖北京、河北、山东、山西。陕西四川行省亦一分为三，为陕西行省，辖陕西及甘肃东部；四川行省，辖四川大部；甘肃行省，辖甘肃、宁夏，及内蒙西部。改名者，若江淮行省改为河南江北行省，辖江苏、安徽北部及河南、湖北大部。福建行省改为江浙行省，辖苏南、浙江、福建地区。没有变化的三个省，即湖广行省，辖湖南、广西、海南及黔东鄂南一隅；江西行省，辖江西及广东；云南行省，辖云南及贵州西部、缅泰北部地区。行省的范围比今天省一级的辖区要大的多。总的说来，历代行政区域都是由大趋小，因为比较容易控制和管理，既可防止尾大不掉，也有利于提高管理效率。而层级结构上，则必然是由少到多，由单一到复式，既是事物本身发展的必然，又是中央集权制度下必然的产物。

从成吉思汗的蒙古帝国到忽必烈的元帝国，国家管理机构有一个发展过程。从一个漠北的游牧族王国到一个地跨欧亚大陆的蒙古大帝国，到以中国本土为主的元帝国，从疆域上有一个大跨度的变化。其行政管理系统势必随之不断演化。我们要讲的只是元帝国的中央行政管理系统及其与地方主要是各行中书省的关系。元朝中央一级的行政机构主持政务的主要是中书省，它的形成也有一个演化过程。据《元史·太宗纪》，中书省的机构始建于窝阔台三年（公元1231年），原来主持政务的只是大汗身边的侍从官，即大断事官。现在既立中书省，以耶律楚材为中书令，下面有粘合为左丞相，镇海为右丞相，实际上耶律楚材是辽的契丹人，他只主持汉人地区的事务，镇海的职务是处理回回人的事务，其衙门是大断事官府署，实际上相当于金时尚书省，它只是行政机构，不是决策机构。忽必烈即位以后，在中统元年（公元1260年）的四月立中书省，立六部，以兵、刑、工为右三部，吏、户、礼为左三部，分别设左右丞相。七月间，在燕京设立行中书省。不久又把行中书省合并于中书省，以太子为行中书令，设左右丞相各一员、平章政事四员、左右丞各一员、参知政事二员。蒙古俗以右为上，自中书令至参知政事皆称宰执。中书省下领六部，各设尚书三员、侍郎二员。这是行政系统，军事的管理机构为枢密院。忽必烈在中统元年（公元1262年）末，下令军民分职，诏“诸路管民官理民事，管军官掌兵戎，不相统摄”。（《元史·世宗纪》）次年五月，便在中央设立枢密院，以统兵事。除了天子四怯薛由天子亲任大臣节制外，其它军事兵甲方面的事务皆统于枢密院，“凡宫禁宿卫、边庭军翼、征讨戍守、简阅差遣、举功转官、节制调度，无不由之。”（《元史·百官志二》）监察机构则是御史台，它始建于至元五年（公元1268年），其长官为御史大夫二员，其下有御史中丞、侍御史、治书御史各二员，下属的机构有殿中司、察院、八道肃政廉访司。殿中司设有殿中侍御史二员，其职掌为朝仪的监督和纠察。察院设监察御史三十二员，是天子的耳目官，任刺举之事。肃政廉访司，分道管辖各地的吏治状况。在元初亦称为提刑按察司，依道巡视所属区域百官非违、政治得失，照刷案牍文卷，并负责复查各路的案件。而道的划分往往跨路，跨行省，故元代整个中央行政系统，把行政、军事、监察三权分立。叶子奇的《草木子》曾引忽必烈的话说：“中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手。”（《草木子》卷三，《杂制篇》）中国封建王朝官僚机构的设置，决策权只能是天子独断，然后才是行政过程中权力的分立，使各个机构互相牵制，保证帝王大权独揽的局面，历代都是如此。只有在皇帝无法行使大权独揽的情况下，如年龄太小还不能行使权力，左右丞相才能参预决策的实际过程。中央行政机构的结构是如此，地方的行中书省也是如此。行省置丞相一员，例不常设。平章政事二员，左、右丞及参知政事等。这些行省实际上只是中央政府的派出机构，代表中央管理区域内各项事务，它还不算一级相对独立的行政机构。关于军事系统，元朝政府也在地方设行枢密院，有西川行枢密院、江南行枢密院、甘肃行枢密院、河南行枢密院、岭北行枢密院，在远离行省中心城市的地区，则分道设立宣慰司，就便处理军民之务。它有点像是介于省、路之间的一级行政机构，这些机构一般都参用当地的土官。

（三）秦汉至宋元地方行政机构设置问题的小结

从秦汉到宋元，地方行政机构的设置都是在武力征伐过程形成的，战国时郡、县最早的设置，到元代行中书省的设置，几乎都是如此。它产生的过程不是自下而上的，而是自上而下的，不是代表地方利益，而是为了中央政府对新征服地区加强管理和控制这个目的而设置的。中央对地方行政机构设置的过程中，为了防止地方上尾大不掉，都采取行政、财赋、军事、监察诸权并立的办法，尽量避免在地方上出现个人独擅一切权力的现象。一旦军政与民政合一，就会出现方镇割据、方镇之间互相兼并争夺、战争连绵不断，甚至外部势力入侵的局面。统一和集权，反而成了社会稳定的保障。在人事管理上，历来不是自下而上，而是自上而下的委任制，中央通过地方荐举和科举考试吸纳管理人才，然后由中央人事部门委任到地方任职，而且往往回避本地人在本地做官，防止地方自行形成利益集团。对各级行政系统的监察，也是自上而下派出相关人员，从巡视员开始，逐步划定地域，然后设置机构，最后演化为新的一级地方行政机构，这种情况反复出现。为了防止地方的权力过度集中，往往采取复式的监察机构的设置，宋元都是如此，有跨州、跨路、跨行省的监察机构。中国地域广大，一个统一国家要管理那么广大的区域，在地方行政机构的设置上，不得不采取宝塔式的层级结构。从管理效率上讲，层级少、二级式的由中央直接管理的结构最理想，但那么多行政区域中央管不过来，不得不演变成多级的甚至是复式的层级管理体制，加上地方行政权力机构的分立和互相牵制，都不断地削弱管理上的客观效果，加强控制的代价是失去效率。老百姓流行的话是天高皇帝远，不怕县官，只怕现管。官僚主义是我们这套行政官僚系统不可避免的伴生物，有了这个基本认识，我们再来观察明代中央和地方行政机构建置及其演化和最终崩溃的缘由，可以有一个更加深切的理解。