明朝政治制度——汉、唐地方行政机构二次由二级制转向三级制的缘由

（一）从两汉地方行政机构的演化看统一到分裂

秦灭六国以后，分天下为三十六郡，而郡的长官有守、尉、监，守是郡的行政长官，尉是地方上的军事与分管社会治安的长官，监则是监御史。监御史隶属于御史大夫，位次在守、尉之下，他对郡属下的官吏具有“省察治状、黜陟能否”的职能，除此之外，秦的监御史还可监军、将兵。到汉代，在郡一级便省了监，由丞相府遣史监察各郡。至惠帝三年（公元前192年）再次派遣御史监察三辅诸郡，监者任期是二年，十月在朝廷奏事，十二月还监。到汉武帝时，废除丞相史及御史监郡的制度，在全国设置十三部州，每州派刺史一人，十三州刺史上受中央御史中丞直接管辖，由十三州刺史分区监察全国一百零三个郡国。刺史秩六百石，而郡守秩二千石，这是以小制大。刺史以六条问事，这六条见《汉书·百官公卿表》注引《汉官典职仪》云：“以六条问事，非条所问，即不省。一条，强宗豪右田宅 踰 制，以强陵弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰苛暴，剥戮黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损政令也。”这六条中，第一条是针对地方豪强的，其余五条都是针对郡守二千石的，其中有一条还包括郡守二千石的子弟，换一句话说干部子弟如借父母之势为非作歹，也在监察范围之内。西汉为什么要设十三州部刺史呢？郡太守按规定是受朝廷丞相、御史的监督，丞相、御史考察郡守，主要是通过岁终的计簿，即上计制度。这个计簿也就是地方官报告一年政绩的状况，然后郡守的升徙黜陟，以上计考课的次第为准。那么郡守上计的内容是否正确，丞相与御史无法直接到地方上去对一百零三个郡核对，而且郡守、尉在地方上的权力很大，他们可以直接辟除自己的属吏，即有人事权，有选举权，有向朝廷推荐人才的权力，对地方上的刑事案件有生杀予夺的权力，有兵权，有财权。所以一旦哪个太守作风跋扈，他完全可以一手遮天，任意的营私舞弊，贪赃纳贿。中央下达的政策，他完全可以采取各种应付的对策，朝廷的政策措施到了地方便走样了，这种情况直接促使汉武帝下决心派遣十三州刺史。还有一个原因是当时社会动荡不定，地方豪强欺压百姓，郡守暴虐，权贵们更是横行不法。武帝时有一个管理关卡的官员都尉宁成，百姓出关，都怕他，“号曰：‘宁见乳虎，无直宁成之怒。’其暴如此。”（《汉书·酷吏传》）外有匈奴压境，加上灾害性事件频发，群体事件连续不断。面对这样的情况，那就不得不派遣刺史来巡行下属的郡县。西汉初置这些刺史到地方以后，巡行郡国，并无固定治所。刺史对地方事务的举劾，限于六条问事。

那么，以这六条问事为使命而派往各州的刺史真是这样行事的吗？汉成帝时，朱博任冀州刺史时，他行部，即巡行郡国时，在道路上有“吏民数百人，遮道自言官寺尽满”，“从事白请且留此县录见诸自言者，事毕乃发，欲以观试博。博心知之，告外趣驾。既白驾办，博出就车见自言者，使从事明敕告吏民：‘欲言县丞尉者，刺史不察黄绶，各自诣郡。’”意谓县丞尉一级的问题，请到二千石郡守那儿去状告处理。“欲言二千石墨绶长吏者，使者行部还，诣治所”，意谓状告郡守二千石的，等行部到这里时再行状告，我这次是路过，“其民为吏所冤， 及言盗贼辞讼事，各使属其部从事。”如果是状告地方冤屈及社会治安的问题，则请到相关部门处理。结果是，“博驻车决遣，四五百人皆罢去，如神。”（《汉书·朱博传》）这条记载，可以看到刺史行部就是巡视郡国，他只负责处理与郡守相关的问题，不直接干预地方的事务。朱博做冀州刺史有绩效，再徙并州刺史，然后迁琅琊太守。两汉有不少由刺史迁太守的案例。刺史的职务是对着郡守的，但地位比郡守低。唐人戴叔伦《抚州刺史庭壁记》称：“汉置十三部刺史，以察举天下非法，通籍殿中，乘传奏事，居靡定处，权不牧人。”如果要对比的话，刺史的职务，相对于现在中纪委派到地方的巡视员，他们有监察省市委书记的权力，但不能干预地方事务，他们没有固定的办事机关，有问题只是对中纪委负责。汉代的十三部刺史，岁末要亲诣京师奏事，汇报自己巡行诸郡的状况，这样朝廷可以把他们的报告与郡守上计的报告对比起来分析。由于刺史的品秩不高，权任却很重，有功的话，对他们的赏赐也很厚重，做了两任刺史以后，很快便提升为秩二千石的郡守，所以他们行部郡国时都很努力，如朱博、翟方进，都是如此晋升的。汉代十三部刺史的情况在西汉中期是如此，但情况也往往因人而异。随着历史的发展，刺史不仅有了固定的治所，而且也有了自己的属官，并且也干涉起郡守在地方上的行政事务。成帝初薛宣任御史中丞，这是负责管理十三州刺史的，他在奏疏中便讲到当时社会不稳定的原因时说：“殆吏多苛政，政教烦碎，大率咎在部刺史，或不循守条职，举错各以其意，多与郡县事，至开私门，听谗佞，以求吏民过失，谴呵及细微，责义不量力。郡县相迫促，亦内相刻，流至众庶。”（《汉书·薛宣传》）可见在汉成帝时，已有刺史直接插手干预郡守的事务。这样刺史有了固定的治所，有了自己的幕僚组织，直接干预所属诸郡的行政事务，那么它的行为方式已远远超出监察官的范围了，它自然而然地成为郡县一级以上的地方行政机构。到了东汉后期，汉灵帝中平五年（公元188年）改刺史为州牧，刘焉等以朝廷重臣出任州牧，当时刘焉是太常卿，以监军使者领益州牧，太仆黄琬为豫州牧，宗正刘虞为幽州牧。一旦中央政权出现裂缝，如董卓之乱以后，各地的州牧便成为各地的诸侯王了，其州牧的官职可以父子世袭。刘昭注《后汉书·百官志》：“焉牧益土，造帝服于岷、峨；袁绍取冀，下制书于燕、朔；刘表荆南，郊天祀地；魏祖据兖，遂构皇业：汉之殄灭，祸源乎此。”这就是由尾大不掉而最终造成地方割据的局面。郡的地盘小，要称雄一方比较困难，而州的地盘大了州牧的地位高了，州牧在地方上军权、政权、财权、民事裁判权全部掌握在手的时候，中央朝廷的政令自然置之脑后了。留下来的问题是群雄割据、逐鹿中原，看鹿死谁手，要经历许多年才能回归统一和稳定的局面。再一次缩小地方的行政机构，加强中央集权的政治模式，这几乎是中国二千年历史难以跳出的、反复不断循环的圈子。

（二）从唐代地方行政机构演化到藩镇割据与五代十国

东汉末确立州郡县三级地方行政机构以后，整个魏晋南北朝基本上仍都是处于州、郡、县三级。由于南北朝的对峙，北齐北周东西并立，各方的疆域都缩小了，人口也大幅度地减少，但南北各方州郡合起来的数字却愈来愈多，出现了十羊九牧的局面，政府机构膨胀，人浮于事，百姓不胜负担。隋文帝开皇三年（公元583年），时有任度支尚书，相当于今天财政部长那样的角色，当时他感觉到天下州郡的数目太多，表称：“自秦并天下，罢侯置守，汉、魏及晋，邦邑屡改。窃见当今郡县，倍多于古，或地无百里，数县并置，或户不满千，二郡分领。具僚以众，资费日多；吏卒人倍，租调岁减。清干良才，百分无一，动须数万，如何可觅？所谓民少官多，十羊九牧。琴有更张之义，瑟无胶柱之理。今存要去闲，并小为大，国家则不亏粟帛，选举则易得贤才，敢陈管见，伏听裁处。”（《隋书·杨尚希传》）隋文帝杨坚接受了他的建议，把地方行政机构由三级制改为二级制，省掉郡这一级。这件事在《隋书·百官志》系于开皇三年，“罢郡，以州统县”。省掉郡一级，被裁减的主要是原来北齐和北周的地方官，除少量留用的人员以外，大部分被削职为民。刺史、县令不能自行辟除僚属，所有品官都由朝廷调令使用，这样地方上不能自行设置机构、增加人员了。由此便并省了大量机构和官吏，这实际上是一次精兵简政的工作，精简人员，提高行政效率，节省财政开支，是减轻群众负担的大好事，从此行政机构的设置又从三级回到二级。然而郡县这一级机构的名称还有变化，炀帝即位以后，又多所改革。《隋书·百官志》称其“罢州制郡，郡县太守”，这样便由州县二级复变为郡县二级。南北统一以后，隋炀帝大业年间，全国置郡一百九十、县一千二百五十五、户八百九十万七千五百四十六、口四千六百零一万九千九百五十六。平均下来每个县七千多户，每个郡平均六、七个县。经过隋末的大乱，唐兴，高祖李渊又改郡为州，太守为刺史。这两次变化，仅仅是地方行政机构名称的变化，而二级制度并没有变化。自隋至唐，经隋末大规模的农民起义，连年的战乱和灾荒使户口一度又大幅度下降。贞观十三年（公元639年），全国共有州、府三百五十八，县一千五百五十一。州这一级唐比隋增加了近一倍，县虽有增加，但数量不多，说明管辖县这一级的地方行政机构的规模小了。把州的区域划小，是为了防止地方上出现尾大不掉的局面，但从中央管理上讲，也增加了困难，如何直接面对那么多州府是一个问题。于是在贞观年间，又依照“山河形便，分为十道”，“一曰关内道，二曰河南道，三曰河东道，四曰河北道，五曰山南道，六曰陇右道，七曰淮南道，八曰江南道，九曰剑南道，十曰岭南道。”这个道的划分，要注意它是依照山河形状区划的，不是一级行政管理机构。至“开元二十一年（公元733年），又分天下为十五道，每道置采访使，检察非法，如汉刺史之职”（《旧唐书·地理志》），这样兜了一个大圈子又回到汉武帝当年设置十三部刺史以六条问事的格局了。

京师作为一级行政区域，秦称内史，是帝王所在，宗庙所在，故京师所在的郡县特别重要。与一般郡县不同，秦以内史掌治京师的郡县，汉承秦制，汉初亦置内史。至汉景帝时，把京师所在地区分为三辅，即京兆、左冯翊、右扶风，三辅相当于三个郡，这三个郡的长官地位高于其它郡守。汉时京兆官便难当，久者不过二三年，近者只有一岁或数月，往往以罪过罢职。再说唐代的行政区域，除州、县这二级，还在京师所在的区域设府。长安是唐的首都，洛阳是唐代的东都，太原是李渊、李世民起家的地方，这三个地方的行政管理机构称府，故唐有三个府，即京兆、河南、太原三府。为了与一般地方行政机构区别，府的长官称牧、尹、少尹，品秩也高于州的刺史，属官的设置亦比较齐全。唐代京兆府的长官称牧，以亲王为之，李世民为秦王时，曾兼京兆牧。又有别驾一人，为牧之副职，后来改别驾为长史，日常事务则由长史负责。为什么要由亲王来领衔，因为京兆府所在，权贵多，达官豪门荟萃，谁也得罪不起。中央政府的机构多，方方面面在地方的事务要照顾好也不容易。然而唐代也出了几个有作为的京兆尹，究其原因，他们背后有最高统治者皇帝的支持，如开元时期的京兆尹李元 纮 、源干曜就能办一些公道事和公共事务，他们离不开唐玄宗的直接支持。贞观二十年（公元646年），“遣大理卿孙伏伽、黄门侍郎褚遂良等二十二人，以六条巡察四方，黜陟官吏。”（《旧唐书·太宗纪下》）明确以六条考察郡守的政绩。这次巡视的结果有明确的记载，《唐会要》卷七十七，《巡察按察巡抚等使》条云：“二十二年，正月，遣大理卿孙伏伽等二十二人，以六条巡察四方，多所贬黜举奏。太宗命褚遂良一其类，具状以闻。及是亲自临决，牧宰以下，以能官进擢者二十人，罪死者七人，流罪以下及免黜者数百人。”这次唐太宗对地方官的考核，可以说是动真格的了。然而可以看到这二十二个人并没有固定的巡察的区域划分，他们之间在地域上如何分工也并没有明确的记载，他们的任务只限于对相关州郡官员在政绩考核的基础上进行升擢和黜免，而且最终的决定权掌握在唐太宗自己手上。到了武则天的天授二年（公元691年），“发十道存抚使，以右肃政御史中丞知大夫事李嗣真等为之”，那时是按道派使节了，后来叫巡察使，他们外出考察时，有规定的条目，也就是指定考察的相关内容。李峤的奏疏中称：“窃见垂拱二年，诸道巡察使科目凡四十四件，至于别作格、敕令访察者，又有三十余条。而巡察使率是三月之后出都，十一月终奏事，时限迫促，簿书委积，昼夜奔逐，以赴限期。而每道所察文武官，多至二千余人，少尚一千已下。皆须品量才行，褒贬得失，欲令曲尽行能，皆所不暇。此非敢惰于职而慢于官也，实才有限而力不及耳。”这些话说明巡察使自京师派出，时间从三月到到十一月，要完成一道二千都官员的考核，只能根据当地的簿书公文来考察了，实际上做不到细致正确地考核地方官的政绩，结果当然只能变成等因奉此的例行公事了。再一点，各个巡察使一年内只在一个道蹲九个月时间，而道的地域相当大，大于我们现在一个省，跑也不一定都跑得过来。看来他没有固定的办公机构，到时间就必须回京师交差，下一次也不一定让他出来，更不可能让同一个人到同一地域。武则天时期，有一个著名的官员狄仁杰，早年任汴州判佐，那时工部尚书阎立本为河南道黜陟使，“仁杰为吏人诬告，立本见而谢曰：‘仲尼云：观过知仁矣。足下可谓海曲之明珠，东南之遗宝。’荐授并州都督府法曹。”（《旧唐书·狄仁杰传》）可见当黜陟使也不易，要能明辨是非，慧眼识英雄。再说狄仁杰自己在垂拱元年（公元685年）四月六日以尚书左丞的身份曾经充江南安抚使，他在那里只做了一件事，是“吴楚多淫祠，仁杰一切焚之，凡除一千七百所”，到了圣历元年（公元698年）十月，“纳言狄仁杰为河北、河朔安抚使”。此后历年派遣十道按察使的记载不断，如中宗神龙二年（公元706年）二月敕，“左右台内外五品已上官，识治道通明无屈挠者二十人，分为十道巡察使，二周年一替，以廉按州部。”这样从当年返京师述职，延长为二年，地域就在某一道，考察的内容集中在是否廉洁奉公这一点上。中宗景龙三年（公元708年）置十道按察使，分察天下，至玄宗开元八年（公元720年）五月，“复置十道按察使”。在开元三年（公元715年）三月，唐玄宗曾“敕巡察使出，宜察官人善恶，其有户口流散、籍帐隐没、赋役不均者，不务农桑、仓库减耗者，妖讹宿宵、奸猾盗贼、不事生业、为公私蠹害者，德行孝弟、茂才异等、藏器晦迹堪应时用者，并访察闻奏。”（《唐会要》卷七十七《巡察按察巡抚使》条）从这一条敕令中，可知对于赴各道的巡察使，只授权巡察地方官的政绩，它的范围也很明确，考察的结果只能上报于朝廷，一般讲，它对地方官员没有直接处置的权力。唐之所以这样做，正为了吸取东汉的教训，防止诸道的按察使成为地方的一级机构，最终造成尾大不掉的局面。朝廷派往十道的按察使的职能始终停留在监察官这个范围之内，决不给予行政的权力。所以唐代由二级行政机构转化为三级制，问题不出在派出的监察使节上，而是出在军政合一的节度使上。

唐代地方行政机构从二级逐渐向三级演变的过程，是随着节度使的出现开始的。自武则天以后，北方突厥以及奚、契丹相继崛起，武则天圣历年间，狄仁杰任河北河朔安抚使时，就遇到契丹部落的扩展壮大，当地汉人便有迫于生计，被迫接受契丹的伪官的情况，加上这个地区军队调发纷争，因而百姓相继逃亡。在官曲侵渔。民不聊生的情况下，潜窜山泽为盗，故而山东群盗因缘而起。狄仁杰提出的方针是：“臣闻持大国者，不可以小道治。事广大者，不可以苛细分。人主恢宏，不拘常法，罪之则众情恐惧，恕之则反侧自安。伏愿曲赦河北诸州一无所问，自然人神通畅，率土欢心。”（《唐会要》卷七十七《巡察按察巡抚使》条）狄仁杰在河北、河朔安抚使任上提出的方针是正确的，执法的宽严是相对的，要根据情况而定，法不责众在一定条件下还是有道理的。这样可以维持稳定，不使社会矛盾激化，特别是民众迫于生活无奈而不得不铤而走险时，只能如此。以教育和宽恕为主，及时有力地解决民众的生计问题，才能使这个地区的社会秩序尽快稳定下来。否则只能使社会矛盾进一步激化。但奚与契丹崛起的形势已难以改变了，再加上西部吐蕃又步步进逼，唐在两面都处于防御状态。为了抵御外患，不得不更多地依靠地方军事力量，节度使之设，便是基于此种考虑。《唐会要》卷七十八载：“景云六年（公元711年）四月，贺拔延嗣除凉州都督，充河西节度使。此始有节度之号，至今不改焉。”

唐代边境及内地重镇有军队驻防的地方，称军、镇、守捉，都有使职负责军队的指挥和管理。据《旧唐书·兵志》，那时，“道有大将一人，曰大总管，已而更曰大都督。至太宗时，行军征讨曰大总管，在其本道曰大都督。自高宗永徽以后，都督带使持节者，始谓之节度使，然犹未以名官。景云二年，以贺拔延嗣为凉州都督、河西节度使。自此而后，接乎开元，朔方、陇右、河东、河西诸镇，皆置节度使。”这里讲的朔方、陇右、河东、河西的诸镇节度使都有固定的地域。早期的节度使便是不带地域名的，因为它不专一地，故不以地域名。稍后因军事形势的需要，出现了以方镇为名的节度使，如《唐六典》的兵部郎中职掌所列的关内朔方、河东、河北、河西、陇右、剑南、碛西、岭南八节度使。这些节度使都有固定的辖区，各统若干个军、镇和守捉使，具有相当大的军事实力。它属于兵部管辖，因为具有军事性质，主要管辖军队，但在《唐六典》此条的本注中也注明“若诸州在节度内地，皆受节度焉”，因而事实上节度使常常统掌辖区内军民诸政，已经不是单纯的军事机构。为了统一事权，节度使又往往兼辖区内诸使职，如开元十四年至二十九年（公元726年至741年）间，先后任朔方节度使的王峻、萧 暠 、牛仙客、王忠嗣，都曾加授他使：王峻带关内支度、屯田等使，萧 暠 加盐池使，牛仙客加押诸蕃部落使，王忠嗣加水运使。兼带使职的增加，就意味着权力范围的不断扩大。上述诸使所兼之职，似只限于辖区内的财政经济方面，以保障军需。后来又出现了节度使兼所在地区的采访使，权力又进一步延伸到地方官员的监管.如开元二十一年（公元733年），张守 珪 为范阳节度使兼河北道采访处置使；天宝四载（公元745年），王忠嗣以朔方、河东节度使兼河东采访节度使。开元末期，采访处置使已逐渐由掌道内的监察转为兼道内行政，节度使例兼此职，职权亦由边境军事扩大到管内行政。后来采访使更名为观察使，成为凌驾于州之上的地方行政长官，节度使亦例兼不辍。这样节度使便能独擅一方之军权、财权、行政权，且能辟除幕僚，拥有人事权。天宝末年，全国有十个以方镇命名的节度使，即平卢、范阳、河东、朔方、陇右、河西、安西、北庭以及南方的剑南节度使和岭南五府经略使，共有镇兵四十九万，戎马八万余匹。其中以范阳、河东、平卢三镇最强，拥有镇兵十六万，戎马二万六千余匹。唐玄宗委此镇于安禄山、史思明，终于酿成了安史之乱，朝廷当时没有能与之相抗衡的力量，玄宗只能流亡蜀之成都，让肃宗李亨借回纥兵来抵挡安史的军队。

安史之乱时，唐王朝已十分虚弱，再没有力量来整顿方镇节度使的飞扬跋扈，边境方镇制度随着安史之乱战局的蔓延扩大到内地，在内地实施方镇制度。《唐语林》八称：“其先欲以方镇御四夷，而其后也则以方镇御方镇。”《新唐书·兵志》讲到安史之乱时，肃宗命李光弼等讨之，号“九节度之使”，“久之，大盗既灭，而武夫战卒以功起行阵，列为侯王者，皆除节度使。由是方镇相望于内地，大者连州十余，小者犹兼三四。故兵骄则逐帅，帅强则叛上。或父死子握其兵而不肯代；或取舍由于士卒，往往自择将吏，号为‘留后’，以邀命于朝。天子顾力不能制，则忍耻含垢，因而抚之，谓之姑息之政。盖姑息起于兵骄，兵骄由于方镇，姑息愈甚，而兵将愈俱骄。由是号令自出，以相侵击，虏其将帅，并其土地，天子熟视不知所为，反为和解之，莫肯听命。”中央政权衰弱无能，结果是方镇地方割据。据李吉甫《元和计簿》统计，当时全国有四十八方镇，其中有的是叛镇，如河北的魏博、饶冀、范阳、易定、沧景，河南的淮西、淄青。在西边有属于中央神策军遥控的凤翔、廊坊、 邠 宁、振武、泾源、银夏诸镇，借以外和吐蕃、回纥的几个军事重镇，上面这十四个重镇辖七十一州，都不向朝廷申报户口，政治与经济保持某种独立性，只有浙东、浙西、宣歙、淮南、江西、鄂岳、福建、湖南八个方镇辖四十九州遥受朝廷节制，是中央政府财政的主要来源。其余二十五个方镇分布在陕西、四川、湖北、贵州及两广地区，对全国大局没有重大的影响。这些方镇的区划大体上与开元时十五道依山川形胜的区划相衔接。唐的行政建置，中唐以后，已从二级制演变到方镇、州、县三级，与唐初自上而下推行二级制不同，它是自下而上地完成的，对王朝的统治者来说是被形势所迫而不得不实施的，李唐名下的疆域基本上处于半割据的状态。

唐代的方镇以节度使地位最高，节度使的属僚，无论文武官员，皆由节度使自行辟举，再申报朝廷请授某官，所谓“辟书既至，命书继下”。命书是指朝廷授官的敕书。唐朝后期方镇幕职成了地方实际政务的主持者，州府的别驾、司马之类，已成士大夫养老的闲职。幕职在刺史、县令或阙时，亦可权摄理事。地方与中央的联系在唐代前期主要通过朝集使，安史之乱以后，朝集使便停遣了，取代诸州朝集使的是各方镇在京师设置进奏院，这是代宗大历十二年（公元777年）五月的敕令定下的，其敕云：“诸道先置上都印务，名留后使，宜令并改为上都进奏院官。”柳宗元在《 邠 宁进奏院记》中说：“凡诸侯述职之礼，必有栋宇建于京师，朝觐为修容之地，会计为交政之所。其在周典，则皆邑以具汤沐。其在汉制，则皆邸以奉朝请。唐兴因之，则皆院以备进奏。”这说明从西周起，地方诸侯便有在京师附近设置驻京师的代表处，那时叫汤沐邑，鲁国便有汤沐邑在洛阳成周，郑国要以在泰山的汤沐邑与之对换，还要贴上一些璧作补。汉代地方的驻京办事机构叫邸舍，唐代贞观时，便在京城闲坊为诸州朝集使造邸第三百余所，后来这些邸第在安史之乱以后废弛了。朝集使的废止，实际上中断了州一级政权与中央政府之间的直接联系。后来在京师设置诸道留后使，其建置状况已缺少具体记载了。柳宗元此文叙述的是进奏院建置的状况，它是方镇派驻中央的机构，进奏官的职能是代表方镇向朝廷报告本镇的情况，并向本镇传递中央的政令、文牒，或在京师搜集相关的信息和情报。逢本镇的赋税解送京师，由进奏院协同办理输纳交割的手续。此外各方镇进京办事的官员，亦可在进奏院寓居。这是地方对中央而言，其职能与机构类似于北京的各地方驻京办事处。至于唐代中叶中央对地方的监控和管理，则主要通过朝廷设置在地方的监军，它在地方设有监军院或监军使院，以监军使为长，其下属有副使、判官、小使等若干僚属，皆以宦官为之。以宦官监军在开元天宝年间已有记载，安史之乱以后成为定制，其职为“监视刑赏、奏察违谬”，在中央政令所能达到的地方，监军院作为朝廷的代表，可以对方镇使府的权力起到一定的制衡作用。

唐朝末年，朱温、李克用以晋兵进犯京师，天子对他们也只能唯命是从，并为之杀大臣，罪己悔过。唐昭宗用崔胤招朱温带兵进京，下令内官第五可范已下七百人并赐死于内侍省，其诸道监军及小使，由本道节度使处斩，唐昭宗无奈之下，只能自为奠文祭之。监军被处置，宣告朝廷对地方完全失控，紧接而来的便是唐王朝的最终灭亡的重要原因。导致唐王朝灭亡是地方行政机构的失控，失控的起点是对军队的失控。军政合一，军阀全面掌握了地方上的军政财权及人事大权，地方坐大以后便能造中央政府的反了，可以不听命于中央而自发号令。所以尾大不掉的结果是本末倒置、末大本小，朝廷无以自立，只能听命于方镇，方镇坐大以后，哪里还容得下朝廷的位置，互相兼并的结果是取中央政府而代之。《新唐书·兵志》总结唐亡的教训时称：“故兵之始重于外也，土地、民赋非天子有。既其盛也，号令、征伐非其有。又其甚也，至无尺土，而不能庇其妻子宗族，遂以亡灭。”故对地方军政机构的设置和管理，关系到一个王朝的生死存亡，关系到一个国家的统一和稳定。《新唐书·兵志》还说：“夫恶危乱而欲安全者，庸君常主之能知，至于措置之失，则所谓困天下以养乱也。”唐措置之失始于唐玄宗开元天宝间，节度使之盛始于此，始于玄宗耽于荒淫腐败，表面上仍然轰轰烈烈，实际上内囊已经空了，却不知收敛，最终导致大厦顷刻倒塌。唐朝的败局在天宝年间已经注定，往后只是一个在斜坡上不断加速下滑的历史过程罢了。