明朝政治制度——明代府州县一级官员的组织结构与施政方式

（一）府州县一级地方政府的组织结构

府这一称谓，即汉代的郡，唐代的州。在唐代，只有建都的地方才称府，唐初止京兆、河南二府。武则天时以并州为太原府，玄宗时，以蒲州为河中府，益州为成都府，肃宗以岐州为凤翔府，荆州为江陵府，德宗以梁州为兴元府。大体上称府的都是建都或君王行幸之地。至宋代大郡都升格为府。元代成为路、府、州、县四级。明代则简化为府、县二级，而州有的直隶于省，视府，有的直隶于府，视县，形成省、府、县三级地方行政系统。明代府的等级按纳税粮的多少分上、中、下三等，税粮二十万石以上为上府，十万到二十万石者为中府，十万石以下者为下府。全国共有一百五十九个府。府设知府一人（正四品），同知、推官（为知府的副职，无定员）一人。其下属的办事机构设有经历司，经历一人，知事一人；照磨所，置照磨一人；司狱司，置司狱一人。知府掌一府之政，凡府内民政、财政、文教、司法、吏治及上传下达等都归其掌管。同知、通判则分掌清军、巡捕、管粮、农垦、水利、屯田、牧马等事项，推官管刑名，经历、照磨负责检校文书，磨勘六房卷宗。

州在明代不作为一级行政机构，地位视州的隶属关系而定。直辖行布政司的州，其地位相当于府，直属于府的则相当于县，均设知州一人（从五品），同知、判官的设置视情况而定。全国共有州凡二百三十有四。

县为明代最基层的行政机关，县亦按税粮分为三等。粮十万石以下为上县，知县为从六品；六万石以下为中县，知县为正七品；三万石以下为下县，知县从七品。知县掌一县之政，其下设县丞一人，主簿一人，分掌粮马、巡捕之事，典史一人，掌文牍出纳。全国有县凡一千一百七十有一。

据《明史·职官志》，明代的州县，大都设有巡检司，设有巡检、副巡检，其职掌主缉捕盗贼，盘诘奸伪，皆设在各府州县关津要害之处。驿，设有驿丞，主邮传迎送之事。税课司，置大使一人，典税事，凡商贾、伶屠、杂市皆有常征，输税于府县。民间田宅买卖，必操契卷请印，乃得收，征税百分之三。仓，置大使一人，副使一人，库大使一人。织染杂造局，置大使一人，副使一人。河伯所，掌收渔税。闸官、坝官，掌启闭蓄泄。洪武十五年（公元1383年）全国共有河伯所二百五十三。批验所，大使一人，副大使一人，掌验盐茶引。递运所，大使一人，副大使一人，掌运递粮物。铁冶所，大使一人，副大使一人，全国有十三所。这些机构的设置往往因地而异。

这些是明代府州县政府行政机构设置的状况，关键是这些机构行政官员的铨选和机构职能如何行使。

（二）明代的亲民官

明代的知府，在汉代是郡守，唐代是州的刺史，都属于亲民官。州郡长官的好坏，他们的政绩，关系到整个王朝统治的基础是否巩固。故历代帝王都不能不关注郡守的人选。汉代时，“宣帝以为太守吏民之本，数变易，则下不安，民知其将久，不可欺罔乃服从其教化。每拜刺史守相，辄亲见问，观其所繇，退而考察，以质其言。尝称曰：‘与我共理者，唯良二千石乎！’是以汉世良吏，于是为盛。”（《通典·职官·州郡下》）唐太宗也有过类似的说法，贞观三年（公元629年），他曾对侍臣说：“朕每夜恒思百姓，阅事至夜半不寐，唯思都督、刺史堪养百姓，所以前代帝王称共治者，唯良二千石耳。虽文武百僚，各有所司，然治人之事，莫如刺史最重也。朕故屏风上录其姓名，坐卧常看，在官如有善恶事迹，俱列于名下，拟凭黜陟。”（《唐会要》卷六八）贞观十一年（公元637年），马周上疏称：“今朝廷独重内官，刺史县令颇轻其选，刺史都是武夫勋人，或京官不称职，方始外出，边远之用人更轻，所以百姓未安，殆由于此。”这是从反面来论证郡守刺史的重要性。明代的帝王亦有过类似的言论。朱元璋在洪武七年（公元1374年）六月，谕吏部曰：“古称‘任官唯贤才’，凡郡得一贤守，县得一贤令，足以致治。如颍川有黄霸、中牟有鲁恭，何忧不治！”黄霸与鲁恭都是汉代著名的地方官，二十四史为循吏列传，也就是为了表彰贤良的地方官。永乐帝朱棣即位不久，便谓吏部都察院曰：“为国牧民，莫切于守令。守令贤，则一郡一邑之民有所恃，而不得其所者寡矣。如其不贤，当速去之。盖吏部选授之时，出一时仓卒，未能悉其才。……其令巡按监察御史及按察司，凡府州县官到任半岁之上者，察其廉贪之实，具奏。”（《明太宗实录》）为了加强对地方官员的配置，唐时，张九龄曾对唐玄宗建议，称：“古者刺史入为三公，郎官出宰百里。致理之本，莫若重守令。凡不历都督、刺史，虽有高第，不得任侍郎、列卿。不历县令，虽有善政，不得任台郎、给舍。都督、守令，虽远者使无十年任外。”（顾炎武《日知录·京官必用守令》条）京官必须先历外任，有成绩者才能入京为官，借以提高地方官的地位，以扭转人们重内官轻外任的倾向。这就是所谓“郡守入相”。明代为了提高外任的地位，还特意选京官廉能者放外任。史书载：“宣德五年（公元1430年），帝以知府多循资格不称职，会推地剧九郡缺守，命大臣举京官廉能者用之。乃擢郎中况钟知苏州，赵豫知松江，莫愚知常州，罗以礼知西安，员外郎陈本深知吉安，邵 旻 知武昌，马仪知杭州，御史何文渊知温州，陈鼎知建昌。皆赐敕，俾驰驿之任……诸人俱有治绩，署官至一二十年者。吏称其职，民安其业。”（《明会要·职官十三》）这些特派去地方的京官，都有皇帝赐敕，“得便宜行事”。沈德符的《万历野获编·知府赐敕》讲到了况钟在苏州知府任上处置一些当地官僚，虽然还是有争论的，然则“吴人以其异途健吏，能抑豪强，一时誉之过情，流传至今不衰耳”。沈德符的观念多少代表当地士绅的思想，这有点像对海瑞的评价，平民与士绅之间会有不同的评论，它说明不同的人其价值取向不可能相同，从理论上讲很难有什么普遍认同的价值取向。即使如此，这些人物在民间的戏曲上，如况钟与周忱在昆曲《十五贯》中还是留下了深远的影响。这是历史沉淀在民众心理上的一种结晶。况钟去苏州任知府便是“郎官出宰”的一个具体案例。

古人这些用人选人的办法，有它的道理，不仅明代这样做，是中国传统的用人办法。顾炎武在《日知录·京官必用守令》中讲到唐宣宗大中改元（公元847年）时的制文，其云：“古者郎官出宰，郡守入相，所以重亲人之官，急为政之本。自浇风久扇，此道浸消，颉颃清涂，便臻显贵。治人之术未尝经心，欲使究百姓艰危，通天下利病，不可得也。轩墀近臣，盖备顾问，如不知人疾苦，保以膺朕眷求？今后谏议大夫、给事中、中书舍人，未曾任刺史、县令者，宰臣不得拟议。”宣宗处于唐晚期，吏治已经非常腐败，这是痛定思痛后的一番肺腑之言。顾炎武还讲到：“宋孝宗时，臣僚言：‘吏事必历而后知，人才必试而后见。为县令者，必为丞、簿。为郡守者，必为通判。为监司者，必为郡守，皆有差等。未历亲民，不宜骤擢。’因定知县以三年为任，非经两任，不除监察御史。此开元、乾道之吏治所以独高于近代也。”实际上这些话是总结北宋败亡的教训而来，因为“宋神宗尝谓宰臣曰：‘朕思祖宗以百战得天下，今以州郡付之庸人，常切痛心。’后之人君，其以斯言书之坐右乎？”其实这些用人的办法，至今我们仍在沿用，也不能说完全无效，如果把它作为走过场的形式，为权贵子弟进入仕途打开一条通道，那就完全是另一回事了。即使如明代那样有几次认认真真的执行，其收效也有限，因为它无法改变中央，特别是吏部在铨选上的无能。用现在的话讲，就是组织人事管理工作上的无能。庸人为官毕竟还是历史的常态，吏治的败坏，似乎总是无法避免的恶果。

（三）明代郡守县令的铨选

明代外官的选授，文归吏部，武归兵部，铨选有京官与外官之别。明代铨选大体上有三条途径，进士为一途，举贡为一途，吏员为一途。在外官中知州、推官、知县由进士选，外官中推官、知县及学官由举人、贡生选，州县的佐贰、都、布、按三司的首领官由监生选，外府、外卫、盐运司、首领官、中外杂职、入流、未入流官由吏员承差等选。一年六考、六选，逢双月大选。除了选官之外，还有三年考满升迁的初授叫听选，升任的叫升迁。全国那么多府州县，即使以三年考满为计，那么每年选授官与吏也要好几千，吏部那几个官员怎么管得过来呢？另一方面，从供给讲，人越来越多，进士固然有限，但举人、贡员、监生则是日积月累，总是越来越多。明宪宗成化三年（公元1467年）大学士商辂疏：“臣见吏员考满，冠带听选，有经十二、三年未得除授者。中间多有衣食不给，借贷于人，将来授之以官，何以责其廉洁弗至侵渔于下哉？又况累积愈多，听选愈久，数年之后，冗滥之弊不可言。当道虚其冗滥也，于是多方裁损。授职之后，曾未几时，有以罢软而去者，有以老病而去者，混及他途，概加屏黜，彼贪酷不才声迹显著者，固无足怪矣。若乃中人以下之资，民情必久而始熟，政务必久而始谙，虽欲假以岁月，勉图后效，不可得矣。”（《明会要 ? 选举二》）商辂这些话讲得还比较平直，实际情况可能还要糟得多，职位的供给小于需求，势必各种弊端丛生。到了万历时，孙丕阳任吏部尚书，他为了避免权贵和中官们的请谒，诠选采取抽 签 的办法，大选与急选由候选人自己去抽 签 。这样做的结果，其积极方面是“请寄无所容，铨政自是一变，一时相传以为至公”。实际上这样于吏治无补，所以也有人批评这种表面上的公平，认为此种做法以丢失吏治的效率和清廉为代价，故“而于慎行议其于人材不分高下，地方不论繁简，而一凭 签 注，无异于掩镜索照。其后有造 签 之弊……遂停抽签之法”。（《明会要 ? 选举二》）在这种情况下，希望通过地方官的铨选改善吏治，那不成了缘木求鱼吗？顾炎武在《日知录·选补》讲：“掣 签 之法末行，选司犹得意为注阙，虽多有为人择地，亦尚能为地择人。自新法既行，并以听之不可知之数，而繁剧之区，有累任不得贤令，相继褫斥者。夫君子之道，在乎至公，存一避嫌之心，遂至以人牧为尝试。”他还说到：“万历末，常熟顾大韶作《竹 签 传》，其文仿《毛颍传》为之，谓签对主上言，上而庶吉士科道之选，下而乡会试取士，壹皆用臣，臣乃得展其材。此愤世滑稽之言，然以之晓人，可谓罕譬而喻矣。”事实上掣 签 之法，“终明世不复更也”。（《明史·选举三》）

除了掣 签 这种万不得已的铨选办法，还有一律以年资来铨选的办法，叫作“停年格”。这一做法看起来公平，实际上罔顾了用人的基本要求，选人不以贤愚，专以停解日月为断，结果是“虽官须此人，停日后者，终于不得，庸才下品，年月久者，则先擢用，沉滞者皆称其能明”。孝宗弘治元年（公元1488年）左都御史马文升在奏疏中，讲到知县的选授问题，他称：“往年知州、知县未尽得人。近年以来，各处知州知县，有一年不曾除授，甚至有二年除授不到。”这是有官缺，没有人选补。到了弘治十五年（公元1503年），还是这个马文升，在奏疏中称：“今之牧令，由进士举人出身者，多得其人，由监生除授者，鲜有能称其职。揆其所自，监生坐监，并吏部听选，二十余年，方得出身在。至除授之时，年已五十已上，神志昏倦。其意以为在任不久，又将黜退，升用之例，谅不我及，是以惟使身图，罔有治民之心，虽有考察黜退之例，而后之除授者，更甚于前，不求所以更能遴选之，则小民送旧迎新，徒为劳费，乞敕吏部，今后各处州县有缺，将有部听选举人，不分到部年月远近，及监生中年未老耄，资质英俊者，进行考选。”（《明臣奏议》）停年格的结果，官员队伍都被老朽无能者充斥，从制度上看似乎是公平的，但是从效率上讲吏治是不可能因此有起色的。从个案上讲，或许能一时为一地选到个别贤能之才。从整体上讲，如此集中铨选权力于中央，很难做到人尽其才，官尽其能。

（四）关于吏胥的问题

宋元以来，官与吏分为两途，官为国家权力层面的决策者和主持者，吏是各行政部门具体的办事人员，吏虽是官的属员，但具体事务得依靠吏员去承办。官、吏二途在铨选上有明确的区分。从地方官讲，知州、知县、推官，由进士和举人、贡生选，州县的佐贰和首领官可以由监生选，外府、外卫、盐运司首领官，中外杂职，入流未入流官，由吏员承差选，在这里可以看到官与吏是二个不同的选举途径。朱元璋曾明令规定：“凡选举毋录吏卒之徒。”朱棣也说过：“刀笔之吏，不可使任风纪。”永乐七年（公元1409年）六月，朱棣召御史张循理等二十八人，询问他们的出身，其中有四个人出身于吏，于是下诏“御史勿复用吏”，故官与吏二者的界限还是非常分明的.不是说没有吏升任为官，有吏员出身任尚书、侍郎的，但都是特例，不是常规。那么在地方行政衙门中有哪些职务属于吏员的职务呢？根据弘治年间的《明会典》，在省一级布政司衙门中，若通吏、令史、典吏、司吏等都属吏的职务，在府衙门，如司吏、典吏、承发属于吏员，这些吏员都是向上面对主管的官员，为官员办事，向下直接面对民众，是一切具体事务直接的操作者，近似于今天公务员的身份。明代吏员的来源有两种，是佥充与罚充，把佥发作为吏的来源，这本身是对吏的一种歧视，罚吏是贬谪的行为，明代参加乡试的生员、会试的举人，如果被发现有舞弊的行为，皆罚充为吏。如唐伯虎在科举考试时，被怀疑有买题的嫌疑，因而黜充吏役，唐因受此打击，其行为表现出玩世不恭而又放荡不羁的状态。明代生员、贡生、监生因考试不中而充吏的不少，官员因办事上出现差错的，亦罚充吏员，然而贪赃者不在此例。故吏员从来源上就与官为两途，在社会地位上要低于为官者一等，不如今天的公务员那么使人羡慕。从吏员所从事的工作来看，大部分是文书卷宗档案方面的工作，如布政司的首领官有经历司的经历、都事，照磨所的照磨、检校，理问所的理问、副理问，其职务都属于文书档案方面的吏员。经历司是掌管往来公文的，照磨所是掌管卷宗档案的，理问所是管理诉讼文档的。这里还是有两类，管理和起草文书的地位要略高于管更具体事务的。如司狱是管理监狱的，库大使、副大使是管理钱物的，仓大使掌管粮储，税课使征收商税和财产过户税。此外还有管理寺庙的，管理医生的，这些吏员都是属于事务性的。此外还有巡检司负责治安，驿站的驿丞掌管邮传和迎送的日常事务、府、州、县这些地方行政机关离不开这些吏员，离开了他们，整个官僚机器便无法运转了，而且各个衙门吏员的名目也不全相同，弘治年间的《明会典》总括这些吏员的名目说：

国初令有司设司吏。 许各保贴书二名，其后定设掾史、令史、书吏、司吏、 典吏。后 又设提控、都吏、人吏、胥吏、狱典、攒典，各以 政事繁简为额。

吏与官不同，官有任期，三年考满要流转，而吏则没有这个限制，故吏是久任，有的还是世袭，因为他们熟悉这方面的业务，所以世代相承。顾炎武在《日知录·吏胥》条讲到“国朝立法太严，如户部官，不许苏松浙江人为之，以其地多赋税，恐飞诡为奸也”。户部的官员不许苏松浙人干，但吏胥不受这个限制，“然弊孔蠹窦，皆由吏胥，堂司官迁转不常，何知之有。今户部十三司，胥算皆绍兴人，可谓目察秋毫而不见其睫者矣。”为什么在官府衙门之内离不开那些吏胥呢？顾炎武在《日知录》中还引谢肇 淛 的话说：“从来仕宦法网之密，无如今日者，上自宰辅，下至驿递仓巡，莫不以虚文相酬应，而京官犹可，外吏则愈甚矣。大抵官不留意政事，一切付之胥曹，而胥曹之奉行者，不过已往之旧牍，历年之成规，不敢分毫 逾 越。而上之人，既以是责下，则下之人，亦不得不以故事虚文应之，一有不应，则上之胥曹，又乘隙而绳之以法矣。故郡县之吏，宵旦竭蹶，惟日不足，而吏治卒以不振者，职此之由也。”这就是对官僚主义、文牍主义具体生动的描述。现在也是这样，办一件事，一个又一个衙门去盖图章，一封群众来信，一件件上访都是这样虚文应付，万不得已时，才由上司出面处理一件，装璜一下衙门亲民的门面。顾炎武在《菰中随笔》有一段话，说得比较透彻，他说：“一邑之中，食利于官者，亡虑数千人，恃讼繁刑苛，则得以吓射人钱，故一役而恒六七人共之，若不生事端，何以自活，宜每役止留一正副供驱使，余并罢遣，令自便营业，而大要又在省事，省事则无所售其吓射，即勒之应役，将有不愿而逃去者，尤安民之急务也。”顾炎武提出的办法，无非是精兵简政，机构精简了，图章少盖了，老百姓办事也方便了，官僚主义、文牍主义也就减少了。但这二千多年的积弊，于今为烈，要改也难，即使改也只能收一时之效，不需要很长的时间，又会旧病重犯。

（五）明代府县官权责的履行问题

关于明代知府的职掌，《明史·职官志》称：“知府掌一府之政，宣风化，平狱讼，均赋役，以教养百姓。每三岁，察属吏之贤否，上下其考，以达于省，上吏部。”“凡诏敕、例令、勘札至，谨受之，下所属奉行。所属之政，皆受约束于府，剂量轻重而令之，大者白于抚、按、布、按，议乃允行。”“若籍帐、军匠、驿递、马牧、盗贼、仓库、河渠、沟防、道路之事，虽有专官，皆总领而稽核之。”此外，“知州掌一州政”“知县掌一县之政”。州县之政，一是赋役，“岁令实征，十年造黄册，以丁产为差”。二是社会治安，就是“稽保甲、严缉辅、听狱讼，皆躬亲厥职而勤慎焉。”从文献上看，知府、知县在地方上的机构是完整的，实际上的权力则是残缺的。对于属吏，他只有考核的权力，每三年对属吏进行一次考核，没有征辟用人之权；在政策法令上，他没有自身的立法和决策权，只有奉行朝廷和上级下达的诏敕政令，督促下属奉行，遇有重大的问题，他必须请示上级，而上级又很多，若巡抚、巡按、布政诸司；他要负责本地区的治安，而军队则是都指挥使司与相应的卫所管辖，他还要参与卫所清军的工作；赋役，地方只有征收的义务，使用则由朝廷与上级安排。无论人事权、财权、兵权，还是重大政事的决策权，地方都缺乏独立行政的权力。府县积弱的局面，自宋元以来，迄明清二代，始终没有根本改变，而这些问题的严重性在宋代已暴露无遗了。为什么出现府县积弱的局面？宋代继唐末五代，北宋的王禹偁曾上书言：“自五季乱离，各据城垒，豆分瓜剖，七十余年。太祖、大宗削平僭伪，天下一家。当时议者，乃令江准诸郡，毁城隍，收兵甲，撤武备，书生领州。大郡给二十人，小郡十五人，以充常从，号曰长吏，实同旅人。名为郡城，荡若平地，虽尊京师而抑郡县，为强干弱枝之计，亦匪得其中道也。盖太祖削诸侯跋扈之势，太宗杜僭伪觊望之心，不得不尔。其如设法救世，久则弊生。”（《日知录·藩镇》）为了防止尾大不掉，不再出现藩镇割据的局面，中央政府后来采取了一系列措施，但其结果往往是一种倾向掩盖了另一种倾向，顾炎武为此感慨地说：“呜呼！人徒见艺祖罢节度，为宋百年之利，而不知夺州县之兵与财，其害至于数百年而未已也。陆士衡所谓‘一夫纵横，而城池自夷’，岂非崇祯末年之事乎！”此事正如其引文天祥之言：“本朝惩五季之乱，削除藩镇，一时虽足以矫尾大之弊，然国以 寖 弱，故敌至一州则一州破，至一县则一县残。”地方上没有任何足以抵御外侮的力量，不仅宋人感到这方面的问题，元人也谈当时郡守积弱的弊端，往往以汉唐相比。汉之郡守，唐之大藩，亦多自辟幕府僚属，他们有人事权，地方便有自立的权力，其云：

今之世，每以三岁为守令满秩，曾未足以一新郡县之耳目而已去，又况用人不得专辟，临事不得专议，钱粮悉拘于官，而不得专用，军卒弗出于民，而不得与闻。 盖古 之治郡者，自辟令丞，唐世之大藩，亦多自辟幕府僚属，是故守主一郡之事。

今自一命而上，皆出于吏部，遇一事，公堂完署，甲是乙否，吏或因以为奸，勾稽文墨，补苴 罅漏，涂擦岁月，填塞辞款，而益不能尽民之情状，至于唐世之赋上供、送使、留州自有定额；兵则郡有都试 ，而惟守之所 调遣。宋之盛时，岁有常供，官府所在，用度赢余，过客往来，廪赐丰厚，故士皆乐于其职，而疾于赴功，兵虽不及于唐，义勇民 丁，团结什伍，衣装弓弩，坐作击刺，各保乡里。敌至即发，而郡县固自兼领者也。今则官以钱粮为重，不留赢余，常俸至不能自给，故多赃吏。 兵则自近戍远，既为客军尺籍伍符，各有统帅，但知坐食郡县之租税，然已不复系守令事矣。夫辟官、莅政、理财、治军，郡县之四权也，而今皆不得以专之。是故上下之体统，虽若相维而令不一，法令虽若可守而议不一。为守令者，既不得其职，将欲议其法外之意，必且玩常习故，辟 嫌碍例，而皆不足以有为。 （《日知录·守令》）

其言固然是为守令叹为政之苦，亦符合明清二代之实际，由于事权不一，很难责其在地方有效之治理。故若只注意如何防止地方独擅权力，造成尾大不掉的倾向，而不注意地方削弱后的不良影响，就有可能造成国家积弱的局面。顾炎武有鉴于明之亡，州县没有任何可以独立抗击外侮之能力，所反映的是问题的另一种倾向，其云：“今之州县，官无定守，民无定奉，是以常有盗贼戎翟之祸，至一州则一州破，至一县则一县残，不此之图，而虑令长之擅，此之谓不知数也。”（顾炎武《郡县论》四）那也就是抓一种错误倾向时，不懂得被它所掩盖的另一种倾向的危害更加严重，不懂得如何依照形势，不断地调整自己政策的重点和方向。宋明之亡，地方没有任何抵御外侮的力量，就说明了这一点。

（六）明代乡里的基层组织

从全国范围讲，县是基层行政单位，朝廷对官吏的任命到县为止，而真正的基层组织则是乡、亭、里等组织。乡里的基层官员，虽不是朝廷的正式任命，但其在地方上也代表政府行使某种权力，或者对政府承担着某些义务。在老百姓心目中，在古代举凡赋税的征收、徭役的摊派、地方的治安，甚至狱讼的调解，都离不开乡里这一级组织，因此他们还是官，称之为乡官里吏。他们与百姓的关系，不是代表百姓去应对官府，而是代表官府来管理百姓的，所以建立这些乡里的基层组织，是为了加强对民众的控制。

中国古代乡里的组织起源很早，先秦的典籍便有这方面的记载，其名称各国并不一致，然亦大同小异。若《管子·小匡》称：

五家为轨，轨有长；十轨为里，里有司；四里为连，连有长；十连为乡，乡有良人；三乡一帅。

《 鹖 冠子·王 鈇 》：

其制邑，……五家为伍，伍为之长，十伍为里，里置有司，四里为扁，扁为之长；十扁为乡，乡置师，五乡为县，县有啬夫治焉。十县为郡，有大夫守焉。

《周礼·地官·大司徒》：

令五家为比，使之相保；五比为闾，使之相受；四闾为族，使之相葬；五族为党，使之相救；五党为州，使之相赒 ；五州为乡，使之相宾。

这一类整齐划一编户管理，都是带有理想化的主观设计，实际情况不可能如此整齐划一。大体上的邻里乡村的组织是存在的，以五家为邻，二十五家为里，里以上为乡，邻里的组织，在古代实际上是互相担保、互相监督的性质，哪一家出了问题，它们之间还有连坐的关系。里以上是乡一级组织，并所引《周礼》的记载，乡以下有党，有族，如果确是如此的话，一个乡便有一万二千五百家。而《管子》的记载，一个乡有二千家或者三千家。《汉书·百官公卿表》记述乡官时称：

大率十里一亭，亭有长，十亭一乡，乡有三老，有秩、啬夫、游缴。三老掌教化，啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循禁 贼盗。

秦汉时期，县以下的基层组织是里——亭——乡这三级，这还得看地区人口多少稠密程度，也有以乡直接统里。《日知录·乡里》：“以县统乡，以乡统里，备书之者，《史记》老子楚苦县厉乡曲仁里人。樗里子室，在昭王庙西，渭南，阴乡樗里是也。”这是关于战国时期的记载，由于那时人口还比较稀少，在乡与里之间，还设有亭这一级。在历史上有名有姓曾为亭长的，就是刘邦，《汉书·高祖本纪》称：“其不事家人生产作业，及壮，试吏，为泗上亭长。”作为亭长，他曾经带了农民到咸阳服徭役，“高祖为亭长，素易诸吏”，就是与县衙门的吏员关系比较亲密，如萧何便是沛县的吏掾，《汉书·萧何传》称“高祖为布衣时，数以吏事护高祖，高祖为亭长，常佑之。高祖以吏繇咸阳，吏皆送奉钱三，何独以五”。亭长相当于过去农村公社时大队一级的村长，而里长则相当于今天农村小村的村长，过去公社时期的小队长。另一方面，亭，在交通要道上，往往作为旅客歇脚的地方。应劭的《风俗通》云：“汉家因秦，大率十里一亭，亭，留也。今语有亭留，亭待，盖行旅宿食之所馆也。”故亭长与县衙门的官吏关系比较亲密。再如曹参，也是沛人，“秦时为狱掾，而萧何为主吏，居县为豪吏矣”。狱掾，即沛县监狱长官，它的上级是萧何，高祖起兵于沛县以后，当地基层的吏员便随从而起，成为刘邦的心腹。又如王陵，也是沛人，“始为县豪，高祖微时，兄事陵”，当初是刘邦在沛县的小兄弟。周勃，也是沛人，“以织薄曲为生，常以吹箫给丧事，材官引强”，是沛县人家办丧事时吹喇叭的。又如樊哙，也是沛人，“以屠狗为事，后与高祖俱隐于芒砀山泽间”（《汉书·樊哙传》）。若灌婴，“睢阳贩缯者也”，这些追随刘邦起事，后来在汉初成为功臣宿将的，都为沛县附近的人，论其出身或者是基层官吏，或者是游民、商贩，没有一个真正从事农业生产劳动的。县以下基层官吏与游民之间的相互关系，便为以后建立汉王朝提供了最原始的人际关系。乡一级的三老，亦属社会上有影响的人物，《史记·陈涉世家》讲到陈涉起兵以后，“号令三老、豪杰与皆来，令计事。”三老属地方上乡一级有影响的人物，《汉书·文帝纪》云“三老，众民之帅也”。不仅乡有三老，县也有三老，《汉书·高帝纪》载：“举民年五十以上，有修行，能帅众为善，置以为三老，乡一人，择乡三老一人为县三老。与县令、丞、尉以事相教，复勿繇戍。以十月赐酒肉。”三老在西汉时政治地位与社会地位较高，虽然不是正式的官员，但他们是社会舆论的代表，他们可以直接上书朝廷言事，表彰或者批评地方官。如汉武帝时，有壶关三老上书汉武帝，为戾太子鸣冤。汉成帝时，有三老上书为京兆尹王尊治水有功效，王尊因而受到皇帝的嘉奖。三老不是正式的官吏，没有俸秩，但其影响与吏员相同。故《史记·平准书》说：“非吏比者三老”，《集解》引如淳曰“非吏而得与吏比者，官谓三老”。汉末农民起义时，赤眉军的首领樊崇即自号三老。

正式的乡官是以啬夫为首，啬夫，即农夫的意思，啬是稼穑之意。春秋战国时期对于基层官吏都称为啬夫，《管子·君臣篇》说“吏啬夫任事，人啬夫任教”，一个是约束官吏的事，一个是管百姓的事，而乡啬夫则管理一乡民众的事务。故乡啬夫有秩，《汉书·百官公卿表》称“有秩啬夫”，即有俸禄。秦时，县令有时也称啬夫，如秦简中《南郡守腾文书》其首句即“南郡守腾谓县道啬夫”，这是对县一级发的文书，县的长官亦称啬夫。乡一级的有秩啬夫的职务是“主知民善恶，为役先后，知民贫富，知赋多少，平其品差”。(《后汉书·百官志》)而其俸秩是百石,是朝廷的命官。而小乡的啬夫不一定有秩，无论乡之大小，啬夫是一个乡主要的官吏。汉代人物为啬夫见于记载的，前汉有朱邑“少时为舒桐乡啬夫，廉平不苛，以爱利为行，未尝笞辱人”（《汉书·朱邑传》）。在后汉有第五伦，“为乡啬夫，平徭赋，理怨结，得人欢心”。游徼，是在乡或县分管治安的，如黄霸，《汉书·黄霸传》称其“少为阳夏游徼”。藏宫，《后汉书·藏宫传》云“少为县亭长、游徼”，其职掌是巡行于乡里以禁盗贼，在县里属功曹管辖。

汉代农村的基层组织，三老是民众的代表；啬夫是主管民事的官员，负责征收赋役和处理民事纠纷；游徼是负责治安的吏员。

汉代在城市内的基层组织与农村相仿，城市在县以下，有亭和里二级，大体上是十里一亭。西汉时的长安，据《三辅黄图》有一百六十里，分属于十六个亭，那么亭相当于现在的街道办事处这一级机构，而里则相当于城市的居民委员会。《三辅黄图》称“长安城中八街九陌”，那就有十七个街道，每街一亭，也就是十七亭。那时的长安只相当于现在上海一个区，其人口还没有一个区多，但已经是全国最大的城市。

在亭或乡一级以下的组织是里，里置里正。《汉书·韩廷寿传》称：“置正，五长，相率以孝悌，不得舍奸人，闾里阡陌有非常，吏辄闻知，奸人莫敢入界。”里之下有什伍，什伍不过是左邻右舍，如果发现有可疑的迹象，要报告官吏。这里讲的是农村的情况，在城市也是如此。《汉书·尹赏传》讲到尹赏为长安令，其上任后，“乃部户曹掾吏，与乡吏、亭长、里正、父老，伍人，杂举长安中轻薄少年恶子，无市籍商贩作务，而鲜衣凶服被铠扞持刀兵者，悉籍记之，得数百人”，这等于是在长安城中进行一次大规模的户口清查运动。可见里长或里正以及伍人，都是基层政权的眼线人物。这是中国传统行政组织的特点，它是自上而下的，是官府为加强监控而建立起来的管理系统，不是民众自治的组织。这一类组织的特点是，它不是对居住区的民众负责，而是对上级政府负责。一切权力来自上级，来自官府，不是来自民众，不是来自百姓的委托。这是中国传统的各级行政组织最基本特征，它有向上级报告和上书的传统，没有对下级报告工作并听取意见、由民众选举产生的传统。

明代的里甲保甲制度，继承的也是这个传统。明代县级政权以下，城内设坊，有坊长，近城为厢，有厢长，乡村为里，有里长，里之下有甲，有甲首。故明代最基层的政治组织为里甲。城内为坊甲，城郊为厢甲。在县城与农村里甲之间，还有乡一级组织。明朝的里甲制度定于洪武十四年（公元1381年），它是与编制赋役黄册同时进行的，目的是为了征收赋税和征发徭役。《明史·食货一》记载：

洪武十四年，诏天下编赋役黄册，以一百十户为一里，推丁粮多者十户为长，余百户为十甲，甲凡十人，岁役里长一人，甲首一人，董一里一甲之事。先后以丁粮多寡为序，凡十年一周，曰排年，在城曰坊，近城曰厢，乡都曰里。里编为册，册首总为一图。鳏寡孤独不任役者，附十甲后为畸零。僧道给度牒，有田者编册如民科。无田者亦为畸零。每十年有司更定其册，以丁粮增减而升降之。册凡四，一上户部，其三则布政司、府、县各存一焉。上户部者，册面黄纸，故谓之黄册。年终进呈，……其后黄册只 具文，有司征税，编徭，则自为一册，曰白册云。

凡户三等，曰民，曰军，曰匠。民有儒，有医，有阴阳。军有校尉，有力士，弓，铺兵。匠有厨役，裁缝，马船之类。濒海有盐灶。寺有僧，观有道士。毕以其业着籍，人户以籍为断，禁数姓合户附籍。漏口、 脱户，许自实。里设老人，选年高为众所服者，导民善，平乡里争讼。

从这一段文字，可以知道明代里甲的基层组织是为征收赋役服务的，里甲长的基本任务是征收和摊派赋役，协助管理地方的治安。里设老人，即汉之三老，平抑乡里之间的民事争讼。里还设有书写的人，叫里胥。里长、甲首、里胥就其本身的事务讲是徭役，没有俸禄的，对本里甲内的民户讲，他们是代表国家的管理人员。但他们在摊派赋役的任务上则可以上下其手，从中得到某些好处。十年编一次户口册，目的是为了加强赋税的征收和摊派。百姓为了逃避赋役的负担，在籍的人口除老死以外，自然也有逃亡徙移的。《大明律》上规定本里田地荒芜人口减少的要惩处里长与甲首。尽管有处罚，户口的损耗还是无法避免。据《宛署杂记》，明代首都北京的宛平县，在永乐初有七十五里，到万历二十年（公元1592年）只剩下五十里，从编制上看，便少了三分之一。明代在正德、嘉靖以后，赋役的征收，逐步由民收民解变成官收官解，由征收实物逐渐变成征收银两，而徭役变成政府出银雇役，如此一来里甲的功能由管理户口和钱粮转变为管理社会治安。

在孝宗弘治初，兵部便提出推行保甲法，明代努力推行保甲法的第一人是王守仁。他在赣南推行保甲法，叫作《十家牌法》，大体上以十家为一牌，设牌长，五至十牌为一保，设保长。这个数字并不固定，或多于十户，或少于十户皆可，取守望之使，随居民聚居村落的状况而定。在赣南多以姓氏相聚的村落，一族有千户以上，则组成若干保，设保长三、五人，这样保甲组织便与宗法组织相结合，血缘与地缘关系纽合在一起了。保甲组织主要的使命是教化与维护社会治安，防备盗贼，带有一点地方自卫的性质。另一个值得注意的是里老，与汉代的三老相似，里老在明代是由政府指定的，称作耆宿，他们在所在的区域负有听讼和剖决事务的使命。这些角色时间久了，也会发生变化的，《明太祖实录》在洪武二十一年（公元1389年）八月曾讲到：“（朱元璋）初令天下郡县选民间年高有德行者，里置一人，谓之耆宿，俾质正里中是非，岁久更代，至是，户部郎中刘九皋言耆宿颇非其人，因而蠹蚀乡里，民反被其害。遂命罢之。”结果大量民间案子又上诉到朝廷，到了洪武二十七年（公元1395年）四月，他又下令恢复里老制度，“命民间高年老人理其乡之词讼，先是州郡小民多因小忿，辄兴狱讼，越诉于京。及逮问，多不实。上于是严越诉之禁，命有司择民间耆民公正可任事者，俾听其乡诉讼。若户婚、田宅、斗殴者，则会里胥决之，事涉重者，始白于官。若不由里老处分，而经诉诸官，此之谓越诉也。”当时邑里皆置申明、旌善二亭，民有善恶则书之，以示劝惩。凡是民间有涉及户婚田土斗殴常事，里老在这二亭中公开裁决。还有一种情况，是里中有偷盗行为者，经过问断，不作改正者，在他家门口写“盗贼之家”四个大字，改过为正的，则由里老及亲邻人家具保，方与除之。这些都反映了里老在农村成为国家在基层的执法者，各地为此奉旨发布榜文，告谕百姓，还特别规定：“若顽民不遵榜谕，不听老人告诫，辄赴官府告状，或经赴京越诉，许老人擒拿问罪。”（《皇明制书》卷九《教民榜文》）通过里老来处理一些乡里的事务，有它合理的一面，本地的长老熟悉本地的情况，关键是里老能否保持公正平允的态度处理具体的纷争。里老往往与当地的强宗豪族结合在一起，成为他们利益的代言人，又如何对其监督，不使其滥用职权、鱼肉乡民？官府但求息讼，但细民百姓往往只能忍气吞声了。

（七）乡绅与宗族组织

中国农村的基层组织除了乡里保甲这一类由府县延伸下来的行政组织之外，还有以血缘关系为纽带的宗族组织。明清时期，广大的农村普遍存在宗族组织，它由分居异财而又认同同一个祖先的亲族家庭所组成，有严格的管理系统，按照谱牒划分辈分。朱元璋在《皇明祖训》中便规定：“凡东宫亲王位下，各拟名二十字，日后生子及孙，即以上闻，付宗人府，所立双名，每一世取一字，以为上字，其下一字临时随意选择，以为双名，编入玉牒。至二十世后，照例续添，永为定式。”帝王之家是修玉牒，一般官宦人家则是修谱牒，在双名的上一字，以定辈分，以明世系。这是以血缘关系作为纽带来凝结家族的宗法组织。宗族都有祠堂，作为祭祀的场所。祠堂有相应的产业，如有学田，用于办一些学校，教育同族的子弟。有祠田，作为祭奠祖先的费用，及 赒 济一些生活拮据的宗族成员。宗族组织中设有族长，往往由当地同族年长有威望和辈分高的乡绅来担承。

明清的乡绅一般包括这样几类人：一类是致仕回籍的官员。一类是州县的生员、监生，以及中乡试后的举人、会试后的进士。这两类人与现任官员不同，但都同现任官员有某种联系，或者得到现任官员的某种支持，所以在处理地方相关事务时，有着深远的社会影响。另外一类是现任官员在乡下的子弟和亲戚，他们对官府也能施加某种影响。官府的行政机构，从布政司经道到府、县，是建立在地缘关系之上的，而乡绅则成为行政地缘与宗法血缘这二者之间连接的纽带，使整个王朝在农村这块大地上，建立起非常牢固而又稳定的统治。由于乡绅族人上达官府、下达乡里，可以较好地融合官府与宗族的关系，又能借助于官府，在宗族内部凌驾于一般祠族成员之上，在管理祠堂的田地、学田，处理族内婚姻、土地买卖、立嗣、盗窃、斗殴等纠纷上，拥有较大的话语权，并且建立起乡规家约，约束地方和祠族内部的相互关系，以求不劳官府而达到自治的目的。

如果从负面影响看，乡绅在地方上有了这一层特殊的地位，往往是乡绅倚势恃强，欺压当地百姓，视细民为鱼肉，结果是上下相护，百姓再没有任何申诉的地方。《明史·杨士奇传》讲到宣宗时内阁首辅杨士奇子稷居乡，尝侵暴杀人，为言官所劾，“朝议不即加法，封其状示士奇。复有人发稷横逆数十事，遂下之理”。武宗正德时，内阁大学士梁储子次摅“居家与富人杨端争民田”“端杀田主，次摅遂灭端家二百余人”（《明史·梁储传》）。《朝野异闻录》又载次摅最好束人臂、股或阴茎，使急迫而以针刺之，血缕高数尺，则大叫称快。这一类案例，赵翼《廿二史札记·明乡官虐民之害》还举了好几条，都是现任官员子弟在乡作恶的案例。致仕官员在乡作恶的案例也不少，若徐阶便是致仕还乡以后被海瑞治罪的。徐阶是松江华亭县人，曾长期任内阁大学士，嘉靖时曾任内阁首辅，有兄弟四人，阶排行第二，徐阶与兄弟徐陟这二房势力最盛，他们的子弟在家乡鱼肉百姓，一方病之，民众如入水火。徐阶退居乡里时，海瑞任应天巡抚，《明史·海瑞传》称其“素疾大户兼并，力摧豪强，抚穷弱。贫民田入于富室者，率夺还之。徐阶罢相里居，按问其家无少贷”。徐阶不仅被迫退出了一部分土地，他的三个儿子也被发配戍边，其家人坐戍者有十余人。这当然不是仅靠海瑞这半年巡抚的作用，也是徐阶的对头高拱在发挥作用。实在也是徐阶家人作恶太多，否则不会有如此结果。海瑞所以要徐阶退田，因为“投献”侵犯了官府赋役的来源；高拱所以要那样制裁徐阶，背后是争夺内阁首辅权力的继续。乡绅们在地方的横行不法，还得靠官府内部自身的矛盾去制衡他们。如果从正面看，乡绅与宗族组织，在地方上还是多少起了缓和社会矛盾的调节器的作用，在建立一些慈善机构，调解民事纠纷，兴建道路桥梁，支持地方文化教育事业方面也多少起了积极作用。总之，关于乡绅，还是因人而异，甚至在同一个人身上，在不同时期不同场合，不同的问题上，亦还需要作具体的分析。