明朝政治制度——明代地方行政机构—— 由行省到 三司到三堂

朱元璋过江到了集庆以后，仿元制建江南行中书省，自总省事，在形式上是继承元制。此后他每略定一个地区，便置行中书省，所设置的官员，自平章以下，大体上与中书省的设置相似。明初，在中央设置的中书省，以李善长为丞相，徐达和常遇春亦兼中书省丞相或平章政事，故那时的中书省还参预军事方面的事务。朱元璋不希望中书省权力过重，一旦战事告一段落，他便开始分解中书省的职权，最终废除丞相，天子直接面对六部。设五军都督府，分大都督府的兵权，从而与御史台三权并立。朱元璋平衡权力结构的办法是分而治之，从而使权力最终集中于天子一人手上。朱元璋对地方行政行省一级权力结构的设计，也是分解行中书省，使布政使司、都指挥使司、提刑按察司三个机构并立，在三个机构上不再设置行省统一的行政长官，由三司分理民政财政、军权、司法监察，这样地方的职责只是秉承和贯彻中央的政策方针。朱元璋曾经解释承宣布政使司这个名称，他说：“所以承者，朕命也。宣者，代言之也。布者，张陈之也。所以政者，军民休戚，国之利病。所以使者，必去民之恶而导民之善，使知有畏从，从于斯之职可不重乎！”（《洪武御制文集》卷四，《承宣布政使论》）司是指办事的衙门机构。洪武九年（公元1377年）朱元璋改行省为布政使司时，全国除直隶外，设浙江、江西、福建、北平、广西、四川、山东、河南、陕西、湖广、山西十二布政司。洪武十五年（公元1382年）增置云南布政使司。至永乐元年（公元1403年）以北平为北京，与南京为南北两京。永乐五年（公元1408年）置交址布政司。此后明代省一级地方行政机构的布局基本上是南北两直隶和十三布政司。作为行省的区划往往是越来越小，从元代的七个行省，十一个行省，到明代的十三个省一级区划，省的区划缩小了，数目增加了。对中央来讲，更易控制了。同时在各布政司的区域内都是都指挥使司、布政使司、按察使司三大机构并立，分别对应中央的大都督府（后来是五军都督府）、中央的户部和都察院。明代从行省到三司并立，由原来军政合一分割为三足鼎立，各负其责，避免在省一级出现一人独擅军政大权的局面。但实际上这三方面还有许多无法分割的事务。都司名义上负责一省之军权，然而布政与按察仍有清军、监军的责任，军队的工作，离不开地方的支持。布、按之间，一负责全省之政令，一负责纠劾官吏，整顿吏治，二者之间也有许多难以分割的地方，弄不好往往互相掣肘。至于三司与中央的对应，也不仅仅是一个机关。都指挥使司对应的除了五军都督府之外，还有兵部。再说布政使司与中央对应的机关也不仅是户部，因为户部管的只是赋税与户籍土地，而官员的任命要听命于吏部，土木工程上的问题，则听命于工部。按察司除了听命于都察院之外，还涉及到刑部和大理寺。洪武十七年（公元1384年）十月，朱元璋诏：“天下布政按察使所上刑名，其间人命重狱具奏者，由刑部、都察院评议，大理寺覆谳后奏决，着为令。”（《明通鉴》）可见按察使办案，同级与布政使有关，上级则与三法司有关，左右之间无法协调，要听命于中央。而中央废丞相后，六部亦分权并立，也是各个部门各司其事，中央又没有一个部门统一归口应对地方的问题。结果由于条块之间事权不一，运转不灵，效率低下，这是中央与地方分权必然带来的后果。这样的状况，一旦面临突发性群体事件，或者自然灾害，地方政府就无法应对自如了，非得中央直接出面重新组织力量来应对。分化权力结构，使之互相制衡的好处是防止滥用权力，缺陷是互相扯皮，效率不高，出了问题部门之间互相推诿，错过处理事务的最佳时机。集权与分权是一个如何动态平衡的问题，该集中时集中，该分散以求互相制衡时，就该分散。这二者之间的关系，反映在中国地方行政机构设置的历史上，是一个往复循环的问题。它不是静态的，而是动态的过程，它的设置往往因时因事而异。分权与集中统一不能绝对化地倒向哪一面，但整个国家统一稳定的要求是不可动摇的，没有这一点，什么都是空谈。

明代省一级行政机构，其内在和与外部各方面的关系，从洪武中叶开始到正德、嘉靖年间都在不断演变。靖难之役以后，在一部分地区出现不稳的局面，一部分官员和士大夫并不接受朱棣用这样的方式上台，认为这实际上是一次武装政变。在方孝孺与朱棣的对话中可以看到正义在方孝孺一边，他表现了中国士大夫的气节。当时在南京与朱棣相对抗的士大夫不少，而且也表现得非常英勇慷慨，朱棣则血腥而残暴地加以镇压。如建文帝的兵部尚书铁铉被俘押至殿上，令其朝见朱棣，《明史纪事本末·壬午殉难》称铉“背立廷中，正言不屈，令一顾不可得”，“割其耳鼻，竟不肯顾。 爇 其肉，纳铉口中，令啖之，问曰：‘甘否？’铉厉声曰：‘忠臣孝子肉有何不甘！’遂寸磔之，至死，犹喃喃骂不绝。文皇乃令舁大镬至，纳油数斛熬之，投铉尸，顷刻成煤炭。”从这一段记载可见朱棣之残酷暴虐。当时不屈被杀的如户部侍郎卓敬，被杀时“神色自若”，“诛三族没其家，图书数卷而已。”礼部尚书陈迪，当庭抗声指斥，于是“并收其子凤山、丹山等六人同磔于市”。“刑部尚书暴昭被执，抗骂不屈，文皇大怒，先去其齿，次断手足，骂声犹不绝，至断颈乃死。”那时朝廷因此而被诛杀的大员，还有左佥都御史景清、右副都御史练子宁、兵部尚书齐泰、吏部尚书张 紞 、礼部侍郎黄观，在临刑时都表现得非常壮烈。朱棣进入宫殿时首先清宫，宫中男女几乎被杀戮一空，只留下早时投诚他的少数人。外地也有不少官员闻讯而殉难的，也有起兵勤王的，如苏州知府姚善合镇、常、嘉、松四郡守练兵勤王，各地与朱棣对抗并殉难的官员数量不少。朱棣控制住南京以后，便设法加强对全国军队的控制。朱棣是在建文四年（公元1402年）六月末进入南京城的，在八月间就急匆匆地先是向外地派遣御史巡察天下利弊，实际上是想稳定他在各地的统治地位，有问题的地区，他就派总兵官去弹压。先是因边警派何福去宁夏任总兵官节制山、陕、河南诸军，何福曾在淮北与燕军作战不利而奔还，在南京投诚朱棣。朱棣聘其甥女徐氏为赵王妃，结了姻亲关系，然后外派重镇，以稳定西北边陲。接着又派都督韩观练兵江西，节制广东、福建。韩观当初也是在苏北抵御燕军的将领，兵败而降燕王朱棣。朱棣启用这两个投诚的将领，是为了稳定建文属下诸武官，派他们以总兵官身份去镇守一方，位居当地都指挥使之上。镇守总兵本来是临时性的派遣，事毕即返，但永乐以后，总兵官逐渐成了常设机构。成祖即位后不到两年的时间，即从中央派遣多位总兵官镇守各地，山东、云南、浙江、辽东、宁夏、广西、贵州、甘肃、大同、江西、广东、陕西这十三省都派遣了总兵官。这实际上是以内制外，从中央派遣地方官直接控制地方，以防地方作乱。但是武官在地方独大，有时一个总兵官可以节制左右邻省的都指挥使，这毕竟不是长远之计，于是自永乐元年（公元1403年）从内廷派遣宦官去监守，实际上这是恢复唐代以宦官监军的体制。据《明会典》载：“镇守内臣，自永乐初出镇辽东、开原及山西等处。自后各边，以次添设，而镇守之下，又有分守、守备、监枪。”这些加强各地军事力量控制的措施实际上主要是为了应对“靖难之役”以后，在统治集团内部可能出现的对抗力量。由于建文帝自焚没有找到尸首，故他的下落一直是一个谜，在民间便有各种猜测。所以朱棣千方百计地在地方上加强搜索和镇压的措施。镇守中官的设置，可以直接给皇帝通报消息。郑和七次下西洋的一个诱因，便是寻找有关建文帝下落的具体信息。胡广是朱棣进南京时，投靠他的翰林学士，朱棣即位后成为文渊阁大学士，是内阁成员之一。此人尚能持大体，永乐十四年（公元1416年），他在“奔母丧还朝”后，“帝问百姓安否？对曰：‘安，但郡县穷治建文时奸党，株及支族，为民厉。’帝纳其言。”（《明史·胡广传》）从这段对话中，也可以看到朱棣所以那么急匆匆地向地方派遣总兵官和镇守内臣，其矛头就是指向建文“奸党”的。

朱棣向地方派了总兵官、镇守内官以后，只是加强中央对地方军事重镇和地方官的控制，督促地方官加紧处置“建文奸党”，以稳固其统治。但地方上三司之间互相扯皮，行政管理效率不高的问题依然存在，地方上的许多具体问题还得中央直接派文官下去具体解决，这就显示了派遣文官到地方上去巡视的必要。地方上的群体性事件，除了依靠武力镇压外，其内在的体制性问题，也得靠文官去疏理处置。于是宣德五年（公元1403年），朝廷决议派一批朝廷的官员去地方督正，首先是解决各地粮税征收的问题。明宣宗实录记载了这件事，那就是派吏部右侍郎赵新去江西，兵部郎中赵伦去浙江，礼部员外郎吴政去湖广，兵部右侍郎于谦去河南、山西，刑部右侍郎曹弘去北直隶及山东府、州，工部右侍郎周忱去南直隶苏松等府县，命为总督。其任务是：“总督税粮，务区画得宜，使人不劳困，输不后期，尤须抚恤人民，扶植良善，遇有诉讼，重则付布政司、按察司及巡案监察御史究治，轻则量情责罚，或付郡县治之。”《明宣宗实录》它说明这次派遣还只是临时性的任务，重点是征收税粮，实际上这些官员到了地方，任期一般至少在五年以上，赵新巡抚江西长达九年，他们实际上成了布政司使之上的地方长官了。这样在省一级形成新一轮文官、武官、中官三种机构并存互相制衡的局面，这三者之间又有一个如何排列位次的问题。《明宪宗实录》载，成化十四年（公元1478年）正月，有兵部尚书余子俊等人申明三者之间的座次，其云：“在位总兵、巡抚，恒以位次相争，合令左右都督与左右都御史并，都督同知与副都御使并，都督佥事与佥都御史并，俱文东武西，独伯爵以上则坐于东，而内臣居中，则争端自息。”这三者在工作上，总兵之责在领兵，巡抚之责在安抚，中官之责在协调，各有一定的职掌。成化七年（公元1471年）兵科给事中章鉴的一份奏疏中亦讲到：“国家之制，边防以文臣巡抚，以武臣总兵，而内臣纲维之。事体相埒，职位相等，胜则同其功，败则同其罪。”这在明永乐、宣德以来已经成为传统，有重大事件时，总是这三种力量合在一起去处置。如土木堡之变以后，经过京城保卫战的胜利，决定在京师立京团营操法，以兵部尚书于谦为总督，这是文官，以石亨、杨洪、柳溥为总兵，以太监曹吉祥、刘永诚为监军，也是三者结合在一起，这是针对团营这一件事。在地方上，日常事务主要是民事和刑事，巡抚处于主要的地位。宣德初设巡抚时，往往是在本省往来巡抚，与布政司合署办公，以后各地巡抚陆续自行，在地方上建立独立的巡抚衙门。巡抚的设置可以是与省区相对应，专门针对对某一事项。如昆曲《十五贯》中讲了一个周忱，在《明史》上确有其人，他是由刑部主事，进员外郎，在郎署浮沉二十年，宣德五年（公元1430年）与赵新、于谦等一起派往地方任巡抚。这次是因大学士杨荣的推荐，以工部右侍郎身份，巡抚江南诸府。这是一次因事的派遣，事因是“帝以天下财赋多不理，而江南为甚，苏州一郡，积逋至八百万石”《明史·周忱传》。所以在巡抚的头衔上，还加上总督税粮。那时苏州的知府是况钟，他与况钟二人比较实际地解决了苏松地区积逋税粮的问题，办法是整顿收粮方法，均平加耗的负担，实际上还是抑制地方豪强转移负担给百姓的问题。从这件事可以看到许多地方上的老大难问题，还得中央派员来具体解决。地方官员或多或少与地方势力有着千丝万缕的利益关系，只有中央另派大员，才有可能切断这条利益链，那么累积的问题也能顺势解决了。除了周忱以外，江南地区还有一个值得人们注意的巡抚，那就是在隆庆三年（公元1569年）以右佥都御史巡抚应天十府的海瑞。海瑞这个人以耿直著名于世，故这个任命下达以后，《明史·海瑞传》称：“属吏惮其威，墨者多自免去。有势家朱丹其门，闻瑞至，黝之。中人监织造者，为减舆从。瑞锐意兴革，请浚吴淞、白茆通流入海，民赖其利。素疾大户兼并，力摧豪强，抚穷弱。贫民田入于富室者，率夺还之。”有一件事值得注意，那就是对致仕在乡的徐阶的态度。在海瑞去应天巡抚之前，朝廷有人弹劾徐阶，他曾力保徐阶，称其“自执政以来，忧勤国事，休休有容，有足多者”。到了应天巡抚任上，对退居家乡的宰相，他却并不宽容，反“按问其家无少贷”，令其归还民间投献其门下的土地，从而均平赋役的负担。当然这仅仅是地主阶级内部利益再分配的问题。从这两个案例，可以看到地方上积累的老大难问题，背后往往与当地豪强和官府的利益相关，也只有中央另派大员，才能割断这种利益关系，妥帖地处理好中央与地方之间的矛盾，处理好乡绅与农民之间的矛盾。当然如海瑞这样的人，为应天巡抚，确实得罪了当地的乡绅和官僚。徐阶虽然退居乡里，不能公然与之对抗，但他还是可以通过原来的关系，让人在朝廷上弹劾海瑞。如给事中戴凤翔弹劾海瑞包庇奸民，就是受徐阶所托。《万历野获编》讲到此事：“说者谓徐实嗾戴为此疏，后戴遂归女于徐氏，则理或有之。”（《海忠介被纠》条）故沈德符称：“忠介在江南，一意澄清，而不识时务，好为不近人情之事……盖矫枉过正，亦贤者之一蔽云。”（同上，《海忠介抚江南》条）海瑞因戴凤翔的弹劾，改督南京粮储，为应天巡抚不过半年的时间，就被迫离任了。史载：“小民闻当去，号泣载道，家绘像祀之。”（《明史》本传）有时候，有些问题的解决，难免矫枉过正，临终时作尸谏，“举太祖法剥皮囊草及洪武三十年定律枉法八十贯论绞，谓今当用此惩贪。”这当然也是言论过激之词，然而刑轻也确实止不了贪。他去世时，“佥都御史王用汲入视，葛帏敝籯,有寒士所不堪者,因泣下醵金为敛。小民罢市，丧出江上，白衣冠送者夹岸，酹而哭者百里不绝。”（同上）从这些记载，可以看到官僚乡绅与市民百姓二者爱憎不同。当然，仅仅依靠海瑞那样的清官当巡抚，不可能从根本上解决什么大的问题，他只做了半年应天巡抚，就干不下去了，士绅们容不下他。从根本意义上讲，他只是一种点缀，同时从一个侧面说明地方上的老大难只能由中央派员去查一下，这也只是使矛盾暂时缓和一些而已，不可能得到根本上的解决。

为了应对地区性事件，亦可跨区域设置巡抚。如赣州巡抚便地跨数省，因为那个地区治安不稳定，又是几省交界之处，郡县有司鞭长莫及，或互相推诿，结果是盗贼“四出剽掠，劫富家，燔民居，掠帑藏，杀官军，哄然为东南郡县患。有司始驳而图之，备其东，则发于西，剿于南，则窜于北……以政令不一，而邻境有司不肯协心故也。宜设巡抚宪臣，置司要地以节制之，而割附近郡县以隶之，则盗易平也。”（何乔新《新建巡抚院记》）于是以广东布政使金泽为巡抚，升右副都御史，置司于赣州，割江西之南安、赣州二府，福建之汀洲府，广东之韶州、惠州、南雄三府，湖广之郴州以隶之，在闽、粤、湘、赣四省之边境建立了一个特别行政区。其实这个地区也是中共红军时期闽西与江西的根据地，崇山峻岭之间，交通不方便，便利于地方割据，建立一个特别行政区就便于调动各方力量，齐心协力地处置社会问题。还有郧阳地区，情况也是如此，那里是流民集结的地区，是川、湖、陕交界的三不管地区，成化十五年（公元1479年）升湖广巡抚按御史吴道庆为大理寺少卿抚治郧阳，建立起准巡抚机构。巡抚设置从中央派出的临时机构到地方的常设机构，是一个逐渐演化的过程，使巡抚成为地方的最高权力机构，统地方上的军政大权。从王朝统治者的视角讲，他们是被动地不自觉地实现这一过程，是被形势牵着鼻子走的。这个过程中地方的权力又由分散走向集中，因为三司并立，分化地方权力机构是制度设计的本意，但是最终却走向其反面，是形势的变化和发展推动他们不得不如此。

洪武初年，明政府的处境是大乱以后地旷人稀，朱元璋时期地方政府主要的努力放在开垦荒地，使百姓重新落在土地上，维护和发展个体的自然经济。发展的结果一方面是人口增长、土地垦殖，另一方面是土地兼并、贫富分化加剧、地方豪强势力的兴起。故在宣德、正统以后，流民问题逐渐严重，各地农民的反抗斗争时有发生，政府的赋税收入也发生问题，各地巡抚的设置，正是反映了加强对地方治安管理的需要。明朝政府本希望从中央派大臣前去处理完毕后能迅速撤退，但事与愿违，因巡抚可以借朝廷重臣的身份，开仓赈民，招抚流亡，以解燃眉之急，但又无法从根本上解决矛盾的激化。自景泰、天顺以后，尤其是成化以后，农民流亡和闹事的问题此起彼伏，变成普遍性的带有全局性的问题，巡抚们不仅不能“事毕复命”，而且不得不加强在军事方面的职能。正德时，王守仁在郧阳提督军务，就反映了这方面的需要。给令旗令牌，使内地的巡抚兼任提督军务之事，这个过程实际上与汉唐从刺史到州牧、采访使到节度使，从宋之制置转运使到元的行省丞相一样，是一次循环和反复。巡抚从临时派遣到地方，到成为常设，所反映的也是这个过程。然而明代没有发生汉唐那样严重的后果，是因为巡抚还没有完全意义上掌握地区的财政和军事控制权，这两大权力还是在中央牢牢控制之下。同时又出现了新的监察力量，就是由都察院派出的巡按御史。巡按御史在地方履行职责时，巡抚不得干预，因为巡按不是对巡抚负责，而是对中央都察院负责，巡抚所行之责，巡按也可查核纠劾。《明会典》记载嘉靖十一年（公元1532年）的条例，重申：“地方之事，俱听巡抚处置，都、布、按三司将处置缘由，备呈巡按知会。巡按御史出巡，据其已行之事，考查得失，纠正奸弊。”如果巡抚与总兵、中官及三司、郡县官发生纠纷互讦时，皆由巡按御史勘劾上闻。即巡抚、总兵、中官成为地方常设性机构以后，都察院仍另行派遣监察官员巡按御史作为临时性监察成员巡按地方官员执政的状况，同时地方的岁入和支出仍归中央户部管辖，地方没有自主权。从这里可以看到明代省一级的地方机构与中央的关系，从地方分权到进一步强化中央集权，以及在社会矛盾激化的情况下，地方分权与中央监察的加强。这两种倾向在动态的过程中，随着形势的变化而谋求自身的平衡关系，只要中央政权不发生分裂或倒塌，那么中央与地方之间的关系，无非是权力的收与放，一切根据形势的发展而变化。放太宽了会出现乱局，收太紧了，会出现行政效率的低下，死气沉沉，即所谓一放即乱，一收即死。也就是在乱与死之间，随着形势的变化而寻求一个动态的平衡，社会才能在比较平稳的状态下谋求发展。乱了要出事，恢复过来要花很大的代价，如出现南北分裂、外敌入侵那样长期动荡的局面。管死了整个社会死气沉沉，停滞不前，腐败同样也能使它走向灭亡。