官买官卖遍天下

庆历四年（公元1044年），一位叫作范祥的太常博士提出了一个奇怪的建议，试图解决困扰中央政府的军事财政问题。

由于与西夏战争造成的财政紧张，加上范仲淹改革失败，中央政府已经没有力量支持陕西边境的财政。

此刻，各地的税收已经加无可加，而各种专卖制度已经很严密，政府创建了盐、茶、香药、奢侈品等专卖机构。这些特殊的国有企业控制着从生产到销售的每一个环节，最大限度地将利润压榨出来供给中央政府养官和打仗。

但政府仍然入不敷出，宋仁宗的满朝名臣都束手无策。这时，枢密副使韩琦向皇帝推荐了名不见经传的范祥，他又能想出什么办法？

范祥的办法是：用盐来养兵。

在范祥之前，宋代的食盐专卖制度是这样安排的：全国划分成若干区域，每个区域内有一个食盐产区，而这个产区的盐只能在本区域销售，否则就将受到严厉的惩罚。

比如，四川地区的井盐只能在四川和三峡地区销售；浙江沿海的盐只能供应两浙地区；福建长清场的盐主要供应福建；而解州（位于今山西运城）的解盐，供应了北方的广大地区。

在每一个产地，或由政府组织生产，或者由盐农生产，但盐农只能以极低的价格卖给政府，不得销售给他人。政府再组织运输，将盐运往各地进行销售。不过，在销售店铺方面，规则却有一定的松动。比如解盐，在首都等核心地区都是政府直接创建零售机构，别人不得经营。但是，还有一些偏远的地区，政府的机构覆盖不到，就准许商人从政府批量购入再自行销售。但是，批发商人也只能在指定地区销售，如果越界，就要受到严惩。

宋代的这种做法一直流传到现在，即便盐税在现在的政府收入中已经占比很小。直到2014年，政府才取消了盐业专卖。

虽然宋代政府已经通过食盐专卖获得了大量的收益，但是到了宋仁宗初期，食盐专卖的收益却因为另一项临时措施的出现而打了折扣，这项临时措施和政府的运输能力不足有关。

当时，在与西夏接壤的西北地区，需要外部运进大量的物资和粮食，可是运输是要花钱的，而政府没有那么多钱，无法把粮食运送到边疆地区。

为了应付运输问题，政府想出了一个主意：鼓励商人往边疆运输粮食。

淳化四年（公元993年），由于边关粮草吃紧，宋太宗请求大商人帮助政府把粮食运送到边防，当边关守将接收了商人运来的粮草之后，就开一张证明，载明捐赠物资价值多少钱，由商人将这张证明带回京师，政府把钱款划拨给商人。

商人之所以愿意接受政府的条件，是因为边关守将会把粮食的价格尽量高估，留给商人一定的利润空间。另外，政府为了激发商人的积极性，还规定商人结款时可以不要现钱，而要一些政府垄断的商品，最初主要是茶叶。垄断商品的价值更高，也更受欢迎。

咸平五年（公元1002年），三司使王嗣宗进一步细化了规则：政府付款给商人的是百分之四十的香药、百分之三十的犀牛角和象牙，以及百分之三十的茶叶券，商人可以用茶叶券去换茶。后来改为百分之六十的犀牛角和象牙，以及百分之四十的茶叶券。

到了天圣五年（公元1027年），宋仁宗规定商人可以向政府要现钱，也可以要求政府支付茶叶、香药、象牙或者盐、白矾等紧俏物资。从此，盐进入了商人们的换购清单，政府不得不允许商人参与盐业的垄断经营。

然而，这种办法却让商人钻了空子。由于粮食的价格被高估，商人可以用较少的粮食换得较多的专卖品，更有甚时，商人往边关运送一束草，就可以获得十二斤十一两的高质量颗盐。并且，商人运输的货物质量并没有保证，常常是劣质的。更严重的是，随着商人手中的专卖品越来越多，政府无法任意抬高专卖品的价格了。随着专卖品价格的降低，中央财政收入减少了。官员们纷纷检讨，认为这个临时性的做法对政府财政的影响弊大于利。

结果，宋代的军费还没有解决，财政收入又出现了问题，可谓顾此失彼。恰好在这时，范祥推出了他的盐票改革。

范祥认为，目前的食盐专卖体系和边关运输方式都太低效了，如果将食盐票券化，就能够获得更多的收益，同时可以帮助政府解决向边关运输的问题。

范祥发行了一种叫作盐钞的证券，同时不再让商人向边关运输粮食物资，而是让商人直接向边关运输现钱，按照当地市价购买物资。这样一来，成本竟然比让商人们运输物资要便宜得多。简单地说，以前边关粮草是政府安排统购统销，价格高昂，质量低劣，后来改为公开招标，价格反而便宜下来了。

商人向边关输送钱币，又能获得什么样的利益呢？

守将收到钱款后，会将相应数量的盐钞交给商人。商人持盐钞直接到盐产地（盐池）去提盐，再到指定地区卖盐。政府不再负责盐的运输，而交由商人自己负责。

商人不需要再跑到京师，而是直接去盐产地，也不能再要求犀牛角、象牙等东西，只能换盐，政府的负担减轻了。但这并不意味着商人亏本，盐在宋代是抢手货，商人都乐于收购。范祥想通过改革造成双赢的局面。

到后来，商人们甚至可以把盐钞当作货币使用。在宋代北方的大宗贸易中，盐钞就是一种通用的交换媒介，商品可以以盐钞计价，用盐钞可以直接购买粮食、茶叶等物品。

当盐钞成为商品交换中介之后，政府就可以加量发行，获得更大的利益，将盐钞逐渐货币化。最后，盐钞的数量超过人们对食盐的实际需求，只有到这一步，政府才算利用盐业将利润最大化。

范祥的设计虽然很好，却并没有马上得到皇帝的认可。又拖了四年，皇帝才终于下决心实行。

一开始，盐钞制度就遭到了抵制。抵制范祥的大都是大商人。在此之前，他们把粮食运到边关，可以高估粮食价格，投机倒把，以次充好。但现在，价格已经被锁死了，他们虽然还能赚钱，但暴利已经不存在了。许多官员对范祥也不满意，因为在以前的制度下，他们能够和商人勾结，吃回扣，钻空子，现在这样的机会少了。

在商人和官员的联合抵制下，皇帝让时任三司户部副使的包拯前往调查。铁面无私的包青天经过研究，得出结论：商人和官员反对，是因为他们钻空子的机会少了，但是实行盐钞制度，政府的财政浪费会大大减少，而利润相应增加，这项政策对政府是有利的。

包拯的报告让盐钞得以继续。

事实证明，盐钞的实行的确给政府带来了更多的收入。到了皇祐初年（公元1049年），盐钞收入已经达到了二百二十一万，四年后稳定在二百一十五万，这四年的总收入比之前六年的总收入还多六十八万。

更重要的是，以前政府还要支出一部分钱给商人，感谢他们把物资送到了边关。庆历二年（公元1042年），这笔支出就达到了六百四十七万，庆历六年也有四百八十万，由于商人不需要再到首都来领钱，这些钱都省下了。

根据记载，仅仅盐法一项，就已经满足了政府百分之八十的边疆军事开支。

范祥的改革让皇帝尝到了甜头，也看到了官卖制度可以带来很大的收益。宋代对盐业源头的垄断，就好像现代对于土地的垄断一样，会产生令人瞠目结舌的收益。现代的地方政府仅仅依靠卖地就能获得一半以上的财政收入，有的地方甚至可以达到百分之六七十，如果把土地抵押带来的金融效益计算在内，有的地方甚至能达到百分之八九十。而宋代将盐业票券化之后，也有着类似的效果。

但这种效果却是有代价的，因为盐钞的整个流程都只创建在百姓对盐的需求上，而这个需求毕竟是有限的，如果超额发行盐钞，就会形成巨大的泡沫，直到坍塌。

在实行盐钞制度之前，宋代政府甚至依靠强行摊派，规定每个人必须每年买多少盐。后来，政府不再强迫人民买盐了，但是又发行了太多的盐钞。只要商人给边关送去粮食和钱，政府就发盐钞，根本不在意是否超额。

到了宋神宗熙宁六年，民间实际的用盐量只有四十二万八千六百零一席盐（每席为一百一十六点五斤），而陕西边关发出的盐钞达九十万二千七百一十六席，已经超过实际用量的一倍。盐钞越来越不值钱。

除了范祥改革之外，宋代的盐业还经过了多次改革，但整体的指导思想从来没有变化：帮助政府从民间获取更多的财政收入。

宋代的专卖制度大都经历了类似的过程。中国历史上政府垄断经营和专卖的高峰就出现在宋代，到了最后，政府已经将所有适合垄断经营的项目都收了过来。

这些专卖大都继承自五代时期，那时各个小朝廷为了应付军费开支，不断地寻找新的财源，开辟了各种专卖制度。到了宋代，这些专卖制度大都没有废除，甚至更加发达了。

宋太宗时期，实行盐、酒等专卖。侍御史田锡就对财政，特别是专卖制度表达了自己的忧虑：

筦榷贷货，网利太密，躬亲机务，纶肯稍频。臣所谓网利太密者，酒曲之利但要增盈，商税之利但求出剩。或偶有出剩，不询出剩之由，或偶有亏欠，必责亏欠之过。递年比扑，只管增加，递月较量，不管欠折。然国家军兵数广，支用处多，课利不得不如此征收，筦榷不得不如此比较，穷尽取财之路，莫甚于兹，疏通殖货之源，未闻适变。

太宗去世时，王禹偁等人再次直言：

冗吏耗于上，冗兵耗于下，此所以尽取山泽之利而不能足也。夫山泽之利，与民共之。自汉以来，取为国用，不可弃也，然亦不可尽也。方今可谓尽矣。

人们以为太宗已经穷尽了专卖的能事，但这只是个开端。到了宋真宗时期，由于财政窟窿太大，盐酒的专卖已经不能满足需求，于是朝廷瞄准了茶、矾、香等一切可能产生垄断收益的商品，而专卖产生的利润也更加丰厚。

高峰时期，宋代的正规税收只能提供百分之三十几的财政收入，而更多收入则来自于这些官僚经营机构。

由于许多垄断的物资出自海外，比如犀牛角、象牙、珍珠、玳瑁、乳香，等等，皇帝甚至将专卖制度延伸到了海外，为此制定了严格的海关制度。

根据规定，一艘海外的帆船来到中国的港口，首先必须进行登记，缴纳十分之一的物资作为税收。纳税完毕之后，官员们再拿出两个名单：第一个名单上写着只准政府采购的商品，如果船上有这些物资，必须全部卖给政府；第二个名单上是政府优先采购的商品，先保证政府的所需，剩余的才能卖给民间。

政府采购的物品统一进入官方的专卖系统，并以垄断价格进行销售。

但皇帝没有想到的是，为了维持这种专卖制度，必须雇佣大量的人来运作，而这些人都需要财政养活。为了经营，官僚集团也变得更加庞大，这些官员在帮助政府盈利的同时，也在谋取私利。随着宋代专卖制度的盛行，民间的负担也更加沉重。

到最后，政府其实做了一笔亏本买卖，除了效率低下，还产生巨大的冗员，财政问题更加突出了。

宋仁宗死后，他的养子宋英宗有心改革却英年早逝，继而上台的宋神宗终于下决心面对财政危机，进行了历史上最著名的一次改革。