被高估的行政效率

贞观十九年（公元645年），唐太宗李世民终于步隋炀帝的后尘，决定对高丽开战。

唐太宗一生戎马倥偬，作为秦国公和秦王时，就参加了隋末叛乱之后的统一战争。他亲自率军平定陇西的薛仁杲，击败并州、汾州的宋金刚、刘武周，歼灭河南王世充、河北窦建德，战功赫赫，威名远播。成为皇帝之后，唐太宗派兵灭东突厥、击吐谷浑、并高昌，继续了扩张势头。但整体而言，太宗有意限制了战争的规模，避免军事开支的失控，以发展经济为首要目标。

可是到了统治的后期，雄心勃勃的唐太宗终于抑制不住心中的冲动，准备完成隋炀帝未竟的事业，征服高丽。

唐军的三次出征与隋炀帝的结局也类似，劳民伤财，却突破不大。

公元645年的第一次出征，十万大军在太宗的率领下向东北进军。唐军奋勇向前，取得了局部的胜利，然而，对方采取了紧缩防守的策略，依靠冬天的天气击退了唐太宗。这一次战役，唐军的人员损失不大，但军马损失了百分之八十，在冬天的大雪和泥泞中狼狈撤回。

两年后，唐军再次水陆并进，攻击高丽，仍然没有取得决定性的胜利。

两征高丽都无功而返，唐太宗却更加执迷。到了贞观二十三年（公元649年），他决定再派三十万大军前往征讨。为了做准备，他在黄河上的陕州和山东半岛一带大量储存军粮，又在南方聚集了庞大的舰队。

一部分征高丽的舰船要在四川境内制造，再顺长江驶入东海，前往高丽；另一部分则先从四川境内采集木料，顺江而下，运到浙江一带制造，造船的钱由四川出，每艘船的成本大约为一千二百匹缣。

对于四川的加税终于引起了当地的骚动，邛州、眉州、雅州的原住民开始造反。为了镇压这次造反，唐太宗又从现在的甘肃、陕西、重庆、湖北一带调兵。于是，东征高丽已经变成了一场全国性的大调兵，稍有不慎，就会引发帝国的全面危机。

然而，唐太宗这时却去世了，他的征服计划也随之搁浅。继承皇位的唐高宗性格软弱，不想打仗。将近二十年后，高丽内部衰落，才在总章三年（公元668年）被唐朝征服。

在征高丽的过程中，一个真实的李世民显现了出来。抛开被神化的纳谏因素，晚年的太宗已经变得奢侈傲慢，军事行动也愈加失控，本质上与隋炀帝并没有太大区别。

历史上对他英名的推崇其实表现了百姓对圣君的渴望。特别是到了中晚唐之后，由于人们对现实政治不满，就夸大了初唐时期的政治清明。当吴兢的《贞观政要》问世后，更是没有人怀疑太宗的治国能力了。

但实际上，使唐太宗免于落入隋炀帝结局的，不是他故作姿态的纳谏，而是比隋代低得多的行政效率。这一点，从唐代的人口统计数据上就可以看出来。

隋炀帝时期，人口数据最高接近九百万户，人口则达到了四千六百万。由于隋文帝严格的制度，政府的人口统计准确，没有人游离于户籍之外。

隋炀帝统计人口十年后，唐高祖武德年间（公元618年—公元625年），人口统计数据下降到只有二百万户。也就是说，十年时间内，中国人口减少了百分之七十多。

这个数据肯定是有问题的，其原因在于唐代的统计粗疏，许多人成了逃籍户，不出现在政府的花名册上。到了唐太宗的鼎盛时期，全国的统计数据也只有三百万户，距离隋代的高峰仍然相差甚远。

到了永徽三年（公元652年），由于前一年的户籍增加了十五万户，高宗志得意满，觉得很了不起，随口问他的户部尚书高履行：“隋代有多少人，现在有多少人？”

高履行回答：“隋朝大业年间，户口有八百七十万，今年我们有三百八十万。”唐高宗惊讶于高履行的回答时，他也许不知道，幸亏自己的皇朝查不清户籍，否则，高效的征税机器必然对民间经济造成巨大的破坏作用。

唐代每户征税二石，而隋代每户三石，也就是说，唐代的税率只有隋代的三分之二，加之统计人口只有隋代的三分之一，唐代社会的整体税负只有隋代的百分之二十左右。大量的财富留在民间，才能促成所谓的贞观之治。

即便唐太宗在晚年也有了大把花钱的习惯，但是，由于户籍管理不完善，政府即便想多征税也找不到人头，这种模煳性间接保护了百姓。

那么，为什么唐代的户口总是查不清楚？为什么唐太宗无法创建一套高效的财政体系？非不为也，是不能也。这和唐代继承了隋代的土地制度有关系。

唐高祖称帝前只是隋代太原一代的地方官僚，夺取天下后，政府机构、财政制度、土地制度，都没有创新，而是直接继承自隋代。

在讨论土地制度前，不妨先看一看唐代的行政、军事制度，以及制度如何在财政的影响下，出现进一步的流变。

汉代的官制以三公九卿制为主，之后，三公的权力逐渐被从内廷分化出来的尚书台所取代。到了魏晋南北朝时期，尚书台权力外化，皇帝认为尚书台不好管理后，又倚重中书省。到中书省过于庞大时，皇帝又扶持门下省。

隋代时，隋文帝整改了整个官僚系统，彻底抛弃了三公九卿制，将尚书、内史（中书）和门下三省并置。唐代继承了这个制度，改为尚书、中书、门下，这三省构成中央官制的核心。其中，中书（内史）是帮助皇帝起草诏令的机构，诏令起草好由皇帝签字之后，还要送到门下去讨论，如果门下省认为诏令有问题，可以将诏令封还，即门下有封驳之权。诏令传达下去之后，尚书省负责执行。

在一个决策过程中，如果中书先起草，门下又封驳，如是折腾上几个回合，就要耽误不少时间。所以，皇帝在起草诏令之前，在政事堂举行中书和门下的联席会议。皇帝的政策可以在联席会议上先进行讨论，然后再进入起草阶段。参加联席会议的包括三省的长官，三省各有正副长官一名，一共六名。隋代时，这六人均为宰相。也就是说，隋唐实行的是委员会制，由一个小小的常委集团共同承担宰相的职责。

到了唐代，由于尚书省只是执行机关，地位下降，尚书省的长官逐渐退出了联席会议。当皇帝想让尚书省的长官参加会议时，会授予他“同中书门下平章事”一类的加衔，获得加衔才有资格参加联席会议。

尚书省下设吏、户、礼、兵、刑、工六部，每部又设四个司，共二十四个司。六部相当于现在的各个部委，而下辖的司则类似于现代部委下属的司。另外，还有处理专门事务的九寺五监，它们分别隶属于六部，却又独立运作，地位很像现在的一些负责专门事务的局级机构。在三省六部之外，设立御史台，它是最高的监察机构，负责监察百官，并向皇帝进谏。

隋唐时期地方官僚体制与汉代不同。后者采取以郡县为主的二级体制，而前者是以州县为主的二级体度。

汉代的郡县下属官吏，可以由郡县长官来任命。隋唐时期不仅州县长官是中央吏部任命的，下属的官吏任命权也收归吏部，地方政治更加依赖于中央。

唐代更是设置了两倍于隋代的州，每个州刺史的权力都更小。除了州县之外，唐太宗将全国分为十个道，并派出观察使进行不定期的巡查。

唐王朝还实行了府兵制，全国各地设有总管府（都督府），这些府本来只管军事，不负责民事，地位却在州之上。有的都督府驻扎在一个州内，同时节制周边的数个州，形成了一种复杂的结构。

这种结构在初唐时对于民事几乎没有影响，但其实带着某种藩镇制的苗头。中唐之所以采用藩镇制，除了安史之乱的因素之外，另一个因素就是唐代的州面积太小，数量太多，不便于中央政府直管。

对唐代政治影响最大的，是土地制度和财政税收制度。这些制度继承自隋代，却贯穿唐代始终，造成了诸多问题。

唐代实行的是授田制，这是一种土地公有制。所谓授田制，是指一个人出生之后从政府处获得份地，毕生从事农耕，并上缴税收，人死后，份地由政府收回再分配。

税收制度则取租庸调制。根据武德七年（公元624年）唐高祖时期制定的法令，租庸调制的规定如下：

1.租：成年的男丁可以从政府处得到一百亩土地，伤残人士得田四十亩，寡妻寡妾得田三十亩。如果是一家之主，还可以另外得到二十亩土地。在这些田里，十分之二是世业田，其余十分之八是口分田。当受田人死后，他的世业田由户主继承，而口分田则要交还官府，重新分配给别人。受田人按照每一丁男每年纳粟二石的标准，向政府缴税。

2.调：即家庭手工业税。各地根据产出的不同，向政府缴纳不同的手工业产品。养蚕的地方每年每户上缴绫绢二丈，加上二两纯丝；不养蚕的地方缴纳布匹代替丝绢，但是要加五分之一，同时再缴麻三斤。

3.庸：即力役税。所有丁男每年为政府服力役（不是兵役）二十天，如果不服役，则可以缴纳代役钱，每天丝绢三尺。如果多服役十五天就可以免除户调负担，多服役三十天则租和调都可免除。每年服役不得超过五十天。

4.杂项规定：岭南各州不缴粟而缴米，上等户每年一石二斗，次等户八斗，下等户六斗。少数民族减半缴纳。北方少数民族则缴纳钱和羊。遭遇天灾的地方，如果损失达到四成就免除租税，损失六成则免除租和调，损失七成则租庸调全免。

按照唐代的规定，土地每年都要进行重新分配，而每户的财产也需要三年厘定一次。

从理论上讲，由于政府把土地和户籍挂钩，税负由分得土地的人承担。然而，在现实中，理想的土地公有制和土地分配制度却立刻出现了扭曲。

早在隋文帝时期，土地数据就出现了巨大的浮夸，这种浮夸必然加重了人民的负担，一旦政治松弛，立即出现了严重的逃户事件。

唐代建国时的混战恰好是人民占有土地、逃避户籍的高峰期。由于高祖采取了宽简政策，政府没有再恢复隋代高效的行政机器。隋代分配土地时，许多流民第一次获得了土地，即便受田人去世，其家人也不愿意向政府交还土地。而到了唐代初年，政府已经没有足够的土地，分配制度就慢慢执行不下去了。越来越多的人脱离户籍，越来越多的土地不是被政府回收，而是被私人偷偷在市场上买卖，形成了一个地下市场。

人们寻找一切可能的免税免役机会，逃避户籍的方法也是五花八门，有的人托关系拿到僧道的度牒，有的人占用军籍，或者依靠豪族，充当色役。

许多有权势的家族开始囤积土地，远超规定的额度。到了唐高宗时期，皇帝决定向土地地下市场开刀，下令禁止买卖口分田，回到由政府回收土地重新分配的轨道上。但皇帝的命令比不上利益的诱惑，人们照样买卖不误。

唐代玄宗之前的皇帝们都为土地问题头疼不已，屡屡下禁令不准买卖，试图回收土地，但总是没有效果。玄宗则干脆默认了既成事实，彻底放松了对户籍和土地的管理。

到这时，唐代的土地国有制度和分配制度已经名存实亡，由于政府无法获得准确的土地和户籍数据，税收出现了混乱，造成了唐代的财政一直不健康。由于无法从正规渠道收到足够的税款，皇帝只好另辟蹊径。正是从唐玄宗开始，各种临时性的财务官员层出不穷，肃宗、代宗时期开始重新创建国有企业。为了节省开支，玄宗皇帝推出的节度使改革葬送了盛唐。

总结起来，从北魏到唐代的土地公有制和分配制度之所以失败，源于它本身固有的巨大缺陷。在任何朝代，如此大规模的土地公有制，都无法长期维持下去，最后的结果一定是农民将土地占为己有，或者土地进入地下市场，流入权贵的手中，政府无法收回土地。

政府虽然在某些时间可以强迫人们退回土地，但随着官僚惰性的滋长，以及人情世故的变化，退地会越来越少，到最后，政府不得不认可土地的私有化进程。而唐初，就是这一进程的起点。

中国从1978年改革以来，也在经历同样的变化。农村最初实行类似于唐代的土地回收和流转制度，每当本村有孩子出生（有的地方要求是男孩），村里就给孩子分配土地。但实行不久之后，这个制度就已经名存实亡，无地可分，回收制度成为画饼，实际实行的是变相的继承制。

元代的马端临感慨地说，唐玄宗开元天宝年间是唐代的盛世，可是根据统计数据，天宝十四年的人口不过八百九十一万户，与隋代相当，而其中不需要缴纳税收的就有三百五十六万户，占了总户数的三分之一还多。根据唐代规定，不需要缴税的只有鳏寡、残废、疾病、奴婢、带有余荫权的品官后代，这些人竟然能占总人口的三分之一强，只能说明作假的人太多了。

更滑稽的是，安史之乱爆发后，人口逃散得只剩下天宝年间的三分之一，而免税户已经达到了总户数的三分之二，纳税户俨然成了少数派，到这时，土地公有制和分配制度就连表面上的形式都维持不下去了。