奇特的自我经营式财政

贞观十二年（公元638年）的一场争论，让后人得以看到唐代财政的一次特殊危机。

这场危机的主角是一批特殊的公务员，这些公务员遍布于京城七十多个衙门，形成了一个特殊的集团。与其他的官员需要科举取仕不同，这些人只有一个考核指标：放高利贷。

这些公务员的出现，令那些科举出身的大臣感到恐慌，其中谏议大夫褚遂良就直言不讳地说：“从太学和各州送来的人才都要淘汰一半，还有不少不合格的，可是这群家伙一年却有六百多个等着授官，朝廷又怎么能接收得下来？更何况他们都是些粗俗的商人，会坏了官场的风气！”

而唐太宗本人也不知道如何处理，他翻来覆去改变主意。制度调整之频繁，体现了中央政府的无奈。这时候，人们看到的不是一个雄才大略的皇帝，而是一个六神无主的可怜虫。

什么危机能将唐太宗折磨得那么可怜呢？这要从隋唐时期的一个财政政策说起。

在北魏孝文帝之前，朝廷的官员没有俸禄，只能依靠劫掠财物、土地，再将财物放贷、土地出租来赚钱。北魏孝文帝实行俸禄制改革之后，官员们有了固定收入。但是，放贷钱财和出租土地的现象并没有完全终止。

当隋替代了北周之后，官家的放贷和出租已经变成了一种特殊的制度——公廨田和公廨钱。

所谓“公廨田”和“公廨钱”，是指中央政府给每一个衙门都配备一些土地和货币，由官员去经营，赚的钱充作办公经费。后来，隋代由于财政充足，废除了公廨钱制度，官员不再搞经营。

到了唐代，中央政府的财政状况一直不健康，无法清查土地和户籍，皇帝对于正规的财政一直不信任。唐高祖从建国伊始，就决心创建一套更加独立于税收的自我经营式财政体系。

所谓“自我经营式财政”，是一种一劳永逸的模式：各个部门不需要政府每年拨给的办公经费，只需要在最初得到一笔财产，再利用这笔财产去盈利，获得的利润就足以维持部门的运转了。

唐高祖理想中的政府部门就是一个个的企业，每个企业用经营获利来维持行政运转，这很类似于现代中国采取的政企合一模式，政府就是企业，每一级政府都负有赚钱的使命。

在唐代，政府负责的经营项目是土地和货币。中央政府给每一个部门配发一定的土地和一定的铜钱，安排专门的人手去放贷和收租。

除了政府的公廨钱和公廨田之外，就连给官员发放俸禄也带有自我经营的色彩：政府会根据官员地位的高低授予他们一部分永业田，再根据职位授予他们一部分职分田。官员调任时，需要把职分田交回去，到下一个岗位再重新分配，永业田则可以一直保留并传给子孙。官员的职分田和永业田数量都远远超过普通百姓的分田，如此一来，官员的收入就有了保障，不再需要朝廷发给俸禄。

中央政府最大的开支除了养官，就是养兵。在养兵上，唐高祖沿袭西魏北周时期形成的府兵制。府兵制是一种亦兵亦农的制度。由中央政府给每一支军队授予一定的土地，士兵们战时为兵，平常务农。生产的粮食充当军费，只有战争时期，士兵的生产跟不上军费所需，才会使用中央政府的财政税收来填补。

当唐高祖设立了“公廨田（钱） 职田 府兵制”的制度模式后，他认为政府所有大的开支都已经实现了“自我经营”，不再需要中央政府投入，政府也就不需要完善财政职能了。人民是否愿意登记户籍，政府能否把税足额收上来，都已经不重要了。

高祖当皇帝没几年，全国还没有完全平定，就被儿子赶下了台。唐太宗继承基业后，却发现父亲设计的这套“自我经营”模式并不好用。

最早爆发的问题出在官员的俸禄上。还在唐高祖时期，官员就发现，职分田和永业田不足以满足他们的开支。一方面是由于他们消费太高，另一方面则是因为经营土地并不简单，从出租到收租，再到粮食的运输、储藏和加工，其中任何一环出了问题，官员的收入就要大打折扣。最后，皇帝除了分给官员土地之外，还是要发一部分俸禄。

接着出现问题的是官员的职分田。随着官员的职分田增多，侵占百姓土地的现象屡屡发生。贞观十一年（公元637年），唐太宗下令不再按照规定给官员分配足额的职分田，如果官员少分了田，政府就从公廨钱的放贷收入里拨出一部分，按照每亩地两升粟的价格给予补贴，算作他们的职分田地租。

可这时，公廨钱的问题又冒了出来。

在唐代初年，金融业并不发达，大部分人务农，借钱的只是少数的商人。由于市场小，借钱成本也很高。在唐初，借款年利率在百分之百左右。由于利率太高，人们借钱大都是短期使用。

唐代中央政府设立的公廨钱分散在每一个部门中。尚书、中书、门下三省，吏、户、礼、兵、刑、工六部，每个部门除了有一定的官员编制之外，还有若干办事员，称为“令史”，相当于现在的科员。比如，门下和中书省各有带令史头衔的办事员八十多人，而尚书省中，仅户部一部就有令史一百七十余人。

这些令史大都负责打杂和文书工作，唐高祖让这些人掌管公廨钱，负责放贷和收取利息。放贷本是一个专业工作，由非专业人士掌管时，不仅赚不到利息，连本金都赔了。所有的政府部门都放贷，市面上没有这么多需要贷款的人，掌管放贷的人不称职，也无法控制贷款的风险。如果仅仅依靠公廨钱来筹措办公经费和补贴官员，各个衙门会慢慢倒闭，官员都吃不上饭了。

到了贞观十二年（公元638年）时，皇帝决定认真对待这个问题。他首先想到的办法是撤销公廨钱。但撤销公廨钱之后，政府部门的办公经费和官员的职分田补贴谁来出？

唐太宗想了另一个办法：从全国找了七千户最有钱的上等户，逼这些富户每年交钱供养官府和官员，“定向资助”政府的办公经费和官员的职分田补贴。

这种新的定向资助办法实行了三年，由于扰民过度，受到了太多的批评。唐太宗只得再次下令废弃这个做法，回到老路上去。中央政府再次给各个部门发公廨钱，让他们去经营。

这次，为了解决管理人员不专业的问题，唐太宗直接设置了一个新的岗位，叫作“捉钱令史”，即专门管理公廨钱的办事员。每个单位设置九人，每人掌管五万钱（五十贯），通过向市场放贷来获得利息。

为了防止资金再次流失，唐太宗下令捉钱令史必须实现盈利。他参考了市场利率，认为每年获得百分之百的回报是可能的，因此规定每个令史每个月必须提供四千钱的利息（一年四万八千钱，折合年利率百分之九十六）。完不成任务的就要受到惩罚，完成任务的给予奖赏。如果捉钱令史连续十二个月都完成了任务，就可以升官。

此法一出，立即引起了一场轩然大波，出现了开头争论的一幕。褚遂良更是扬言这会让整个官场都庸俗化，导致政治的败坏。

在唐太宗一朝，整个三省六部的官员定额只有七百三十员，虽然太宗时期已经出现了许多编外官，但是捉钱令史的编制还是太庞大了，中央政府一共七十多个部门，每个部门都有九个捉钱令史。如果每年有六百多人需要升官，官僚系统又怎能受得了？

在群臣的抗议下，唐太宗再次废除了公廨钱，由政府财政接管办公经费，并逐步恢复发给官员职分田的做法，让他们自己养活自己。

但是，问题并没有消失。财政不平衡仍然折磨着这一代明君。

贞观二十二年（公元648年），唐太宗在经历了两次失败后，还是毅然决定再设置公廨本钱。这一次设置的原因，还是因为政府的财政收支无法平衡。唐高祖已经设立了自我经营式财政制度，要想摆脱对公廨钱的依赖，需要花费很大的力气重新设计制度。唐太宗在财政上的智慧并不出众，只能一次次地尝试老方法，试图通过改进来获得成功。

但是，这个制度设计的缺陷实在太明显。社会本不需要这么多的贷款，而且总有一时间贷不出去的情况。如果贷不出去，捉钱令史的办法只有两种，一种是拿本金充作利息，期待下一次提高贷款利息补回本金；另一种则是强迫商人们贷款，并强迫他们付出利息。不管哪一种方法，到最后都是不可持续的。

唐太宗死后，他的儿子唐高宗随即废除了公廨钱。这已经是唐代第三次废除公廨钱。

令人惊讶的是，唐高宗随后第四次重建了公廨钱制度。不过这一次有了一些区别。高宗通过多收一定的特别税来获得本金。政府把这笔本金直接交给外面的高等户（富裕人家）。至于高等户怎么使用这些钱——是去放贷，还是扔在柜子里，皇帝不管，但是高等户每个月必须按时把利息交给皇帝。

这就将政府的经营变成了明目张胆的讹诈。高等户只能自认倒霉，把它当作每年必须缴纳的特别税处理。

公廨钱制度在政府屡次的兴废中经历了唐代的始终。随着唐代经济的发展，公廨钱的利率也逐渐降低，从唐太宗时期的百分之百，降到了开元初的百分之七十、开元末的百分之五十，到了晚唐时期，只有百分之四十。

它之所以出现，是因为唐代的财政制度始终问题重重，效率低下，财政收入不足以养活日益庞大的官僚系统。

虽然中央政府的财政不健康，但是，由于政府对民间缺乏控制力，民间经济出现了极大的繁荣。只是，不健康的财政最终迫使政府用各种歪门邪道来获得收入。在唐代初年，问题看上去还不大，越往后推，财政紊乱引起的问题就越明显。随着官僚系统的膨胀和军事开支的增加，政府的财用出现不足。税收制度不能满足所需，政府就更有动力去绕开正规的税收制度，采取其他方法来满足自己的需求。

到了玄宗朝的早期，皇帝和大臣们已经想方设法开拓其他的方便渠道来筹措资金。而这些做法又进一步造成了制度性的失衡。

比如，当政府需要更吐司兵时，不是通盘考虑财政状况，而是出于惯性直接设立了若干节度使，让他们自己筹措军队，并自己解决粮草的问题。节度使包揽军政大权，造成了制度失衡，从而打开了安史之乱的闸门。

到了后期，各种各样方便之门大开，唐代的财政官僚制度也进入了崩坏阶段。户部逐渐被边缘化，新设的转运使、租庸使、盐铁使、度支盐铁转运使、常平铸钱盐铁使、租庸青苗使、水陆运盐铁租庸使、两税使等，取代了户部的职能，在正规财政机构之外敛财。

正规财政是政府的一道紧箍咒，因为从民间要钱总是困难的。政府采取正规财政之外的其他做法都是为了方便，带着偷偷摸摸的成分。有的政府给货币减重造成通货膨胀，有的政府搞经营垄断资源，等等。唐代的财政制度既促进了初期的经济发展，又造成了最后的失衡。