晚清变局——中央与地方二元权力之格局

1.军事方面。太平天国以前，清王朝的军队属于国家所有，军饷由国库所出，统兵大员也由中央政府直接任命与指挥；太平天国运动爆发以后，军队由地方自招，军饷也由地方自筹，直接带兵的提镇大员由地方推荐交中央政府任命，因而也就直接听命于地方，中央的统兵大权就这样下移到地方。太平天国战争以前，清王朝的经制兵是八旗和绿营，他们是清政府赖以维持统治的重要支柱。太平天国战争以后，八旗、绿营基本上被摧毁，以湘军、淮军为代表的勇营乘势崛起，取代了八旗与绿营而成为清王朝赖为统治的基本军事力量。由于勇营一开始即为地方督抚所私有，清王朝的国防支柱也就实际下移到了地方督抚的手中。

2.财政方面。统一的财政权是清朝中央集权统治的基础，财政权的下放，为督抚权力扩张提供了契机。清朝各省财政，历来由各省布政使掌管，而布政使又直属于户部。故各省每年财政收入，皆需上报户部，听候调拨，地方督抚不得擅自动用。虽然从清初开始，常有战争爆发之际中央政府临时赋予封疆大吏等就地自办军饷权力等情况，如康熙朝平定三藩之乱，嘉庆朝西南用兵等，但一旦战争结束，上述自筹军饷的权力就立即被朝廷收回。太平天国运动爆发后，清朝中央政府故伎重演，照例给予地方督抚等就地自筹军饷的权力。然而此时时局发生了重大变化：一是由于用兵日久，中央政府无法解决镇压太平天国运动、捻军起义的经费，不得不同意各地督抚乃至统兵大员自行筹饷。结果，不仅使逐渐成为国家主要经济收入的厘金完全由地方督抚支配，而且原本应交户部的地方的各项税收，也被地方督抚截留，大半充作军饷。曾国藩就公开承认：“前代之制，一州岁入之款，置转运使主之，疆吏不得专擅。我朝之制，一省岁入之款，报明听候部拨，疆吏亦不得专擅。自军兴以来，各省丁、漕等款纷纷奏留，供本省军需。于是，户部之权日轻，疆吏之权日重。”^[1]二是由于第二次鸦片战争后外人取得了中国海关税的征税管理权以及实行了子口税制度。中国的海关管理权遭到了极大的破坏，海关税出现了大幅度的下降。凡此表明，清王朝由中央政府一统财政大权的日子一去不复返了。

晚清地方督抚财赋支配权渐重，与镇压太平天国运动中各省实行的厘金制、捐输制等，有着直接的关系。咸丰三年（1853年）刑部侍郎雷以諴随钦差大臣在江北大营帮办军务。为筹措军饷，雷以諴率先在扬州仙女庙设厘金所，对当地集市交易抽取1%的捐税。1%为1厘，故称厘金。而后，湘军统帅曾国藩、抚臣胡林翼等争相效法，设局建卡，抽取厘金。咸丰五年（1855年）始，清廷又将厘金制推行于全国，厘金局、卡很快遍布于各地的通津要隘和城镇集市。厘金名目繁多，有坐厘、百货厘、盐厘、煤厘等。税率也不限于1%，如浙江为3%，江西为18%，吉林为7.4%。厘金总数额起初较少，仅有9000两。后来，每年可达千万两以上。如此可观的税课，其征收方式、税额增减、局卡立废等，全被各省督抚所掌握，户部不予过问，任督抚之自为。厘金制的推广，乃是督抚对用于军饷的税课筹措与处置，趋于独立化。捐输，也是督抚自筹军饷的方式之一。咸丰三年（1853年），户部奉旨命令山西、陕西、河南、四川等省的督抚劝谕官绅士民自愿捐输，弥补军需的不足。次年，各省劝捐变为派捐。诸如皖捐局、甘捐局、黔捐局等专门派捐的机构，遍布各地。派捐的名目又包括粮捐、草捐、花捐、布捐。按照规定，地方官府办捐，需要向户部领取执照，但经户部批准，地方官府办捐又有设立机构、自行操纵等独立性。户部根本无法掌握和考核其收支登录等实际情况。督抚自行经营筹划的厘金、捐输等普遍推行之后，原先由户部掌握的奏销制，也逐渐过渡到督抚外销制。厘金、捐输等实施初期，各省督抚或统军大吏通过粮台或军需局筹办军需供应，并具体掌管所筹款项的出纳事宜。此时，形式上虽依旧制实行奏销，但藩司只是统计其大略数额向中央作重点奏销，毋须详列明细和逐款上报。这种重点奏销的做法，与旧制有明显的不同。即仅带有事后汇报等性质，户部一般不作驳回或不予批准的处置，故已失去原有的查究、审核、批准等意义。显而易见，重点奏销使户部所代表的中央财权日轻，督抚等封疆大吏的财权日重。久而久之，各省督抚连重点奏销也不再施行。尤其是曾国藩、李鸿章为首的湘军、淮军及左宗棠、刘长佑等抚臣，长期自由支饷，不及时向户部报销，或数年报销一次，或十数年报销一次。于是，朝廷奏销制度逐渐名存实亡。而且相应地出现了完全由督抚藩臣代理中央，独立自主地核销新筹款项支用的外销制。以厘金、捐输为基础的外销制的出现，使清代单一的财政中央集权体制开始瓦解，进而分化为中央户部与地方各省两个并立且平行发展的财政系统。外销制以各省督抚截留和分取国税为存在的基本条件，而厘金、捐输等则是督抚实施外销财政的财源。外销制，实质上就是各省督抚藩司等把原由户部掌握的上报、下拨、奏销等权力，变为自主或自行裁定的权力，也是中央户部与各省督抚在国家财政内部争夺财权或更新划分财权的突出表现。

3.人事方面。太平天国时期，原属于中央政府的人事大权，也有很大一部分落入地方督抚的手中。清代定制，三品以上文武大员的任命，先由军机处在记名人员中初选数名，差额呈进，最后由皇帝朱笔圈定简放。三品以下官员缺额，文官分别由皇帝、吏部、督抚任命，武官分别由皇帝、兵部、总督、提督任命，各有定额，不得侵混。所以，地方督抚的用人权是有限的。但自太平天国运动以来，不仅司道以下官员的任命皆由督抚奏定，而且邻省督抚的任命有时也要征求个别督抚的意见。据薛福成《骆文忠公遗爱》中称：“当是时，曾文正公督两江，凡湖广两粤闽浙等省大吏之黜陟，及一切大政，朝廷必以谘之。骆公督四川，凡滇黔陕甘等省大吏之黜陟，及一切大政，朝廷必以谘之。二公东西相望，天下倚之为重。”^[2]

4.司法方面。清制，重要案件必须由地方专案咨报刑部批复，死刑案件必须由皇帝亲自裁决，生杀大权操控在中央。太平天国运动爆发以后，承平时期的这种审判制度的弊端很快就暴露出来。为了镇压太平天国起义，地方督抚纷纷上奏，要求改变以往的死刑复核审判制度，得到了清廷的批准。从此，地方督抚就获得了就地正法的权力，地方的一些办案机构也随之产生。

5.满汉官员在政权结构中的比例发生重大变化。清前、中期，满人官员在政权结构中占着绝对的优势。经过太平天国战争之后，手握军政大权的地方督抚，汉人越来越多，满人越来越少，与太平天国之前形成鲜明的对比。当时，全国总督缺额共有10名，巡抚缺额共有15名。到同治三年（1864年），全国10名总督，汉人已经占有8名，满人只剩下了2名；全国15名巡抚，已经完全为汉人所据有。据资料表明，从咸丰十一年（1861年）到光绪十六年（1890年），全国44名总督中，汉人占34个；同一时期，挑选来担任巡抚的117人中，汉人占了104个。^[3]这说明，自太平天国运动发生以来，汉人已经在国家政权结构的数量中占了绝对的多数，满洲贵族在地方政权中占绝对优势的时代已经一去不复返了。对于这种情况，清朝统治者并不甘心，他们留恋过去，伺机要恢复自己在地方上失去的权力和地位，这就为以后政局的稳定埋下了祸根。曾国藩的心腹幕僚赵烈文就曾根据当时的实际情况作出了如下判断：“天下治安一统久矣，势必驯至分剖。然主威素重，风气未开，若非抽心一烂，则土崩瓦解之局不成。以烈度之，异日之祸必先根本颠仆，而后方州无主，人自为政，殆不出五十年矣。”^[4]后来的历史发展事实表明，这个结论是正确的。

湘军集团在扑灭太平天国以后，虽然没有公开与中央政府分庭抗礼，但是，太平天国以后督抚专权的局面已经形成。相当部分的地方政权重新组建，军事色彩也非常浓厚。而且，随着官僚阶层内部的分化和清政府对外的无能，这种督抚专权、内轻外重的局面不仅没有削弱，反有不断增长的趋势。曾国藩死后，湘军及其后继者淮军集团，已经控制了许多地方的督抚大权，大批汉族地方官僚担任地方督抚，集军、政、财、外交诸权于一身，声势显赫，一时无比。外重内轻之实渐已形成。不仅如此，伴随着其后的洋务运动，地方督抚权力的增长超过了中央各部权力的增长速度。

由于中央政府对变局的暗昧与对新事物的保守态度，洋务运动的硕果基本上全开在地方：咸丰十一年（1861年），曾国藩成立安庆军械所；同治四年（1865年），李鸿章在上海创办江南制造局、在南京创立金陵机器局；同治五年（1866年），左宗棠在福州创办福州船政局；同治十一年（1872年），李鸿章在上海创办轮船招商局；光绪四年（1878年），李鸿章在天津设立开平矿务局；光绪六年（1880年），李鸿章在天津设立电报总局；同年，左宗棠在兰州设立机器织布局；光绪八年（1882年），李鸿章在上海设立机器织布局；光绪十六年（1890年），张之洞建立汉阳铁厂，创办湖北枪炮厂；光绪十九年（1893年）至光绪二十年（1894年），张之洞在湖北武昌设立纺纱、织布、缫丝、制麻四局。洋务运动扩大了地方的经济和军事势力，使地方督抚在军事、财政、工业等方面有了更大的自主权。新的经济增长的因素，不仅使地方督抚在发展自己的势力地位时得到了好处，而且也成为他们形成实力的经济基础。因此，各地为了“确保利权”，纷纷发展和加强管理这些新的经济企业，而这种趋势则自然地调整着旧的地方行政的管理机构，从而构成了地方对清政府中央集权的更大反力冲击。洋务运动不仅没有使清中央政府收回散落在地方的权力，相反，地方在经济军事实力上更加有了独立的保证，这是清政府最初决策时所始料不及的。

经过洋务运动，省一级财政已经形成。这一时期，各省自立收支科目，自定收支标准，经理大量的地方收支，并且纷纷设立自己的财政、税收、金融机构，从而形成了中央与地方的两级财政体系。官办新式企业盈利，往往成为省级财政机关独占的特殊财源。在此基础上最终形成了清朝灭亡前各省大体独立的地方财政。此类地方财政，独立于国家财政之外，不向户部负责，不承担中央下达的财政指令，就本省所出以谋本省所入。地方占有独立的财源，自行征收、管理和支用税款，以供地方各项经费开支。这个变化结束了秦朝以来国家财政高度集权中央的格局，中央与地方的财赋权力分配开始步入了新的历史阶段，形成了近代财政管理模式。

在洋务运动的过程中，财政大权进一步落入地方督抚手中，户部、度支部经理的财政，远远不及各省。有人说：“整个北京政府之收入，不及海军衙门及直隶总督北洋大臣两个衙门收入之多。”此语并非无稽之谈。藩、运、粮、关等库被督抚控制后，户部本来还有几项直接收入，也陆续被各省所侵夺。清末户部的直接收入，“只有北京崇文门税关及各省所运之粮米，其余则全恃各省每年所解之京饷。”^[5]这样，在镇压太平天国过程中开始瓦解的中央集权财政体制，经过洋务运动的一番巩固，便再也无法恢复了。清政府曾多次采取措施，试图恢复祖宗旧制，收回朝廷利权，均无结果，其原因即在于此。

外重内轻政治局面发展的结果，必然带来地方独立的趋向以及同朝廷的分庭抗礼。光绪七年（1881年）有人就指出：“近年以来，疆臣建议，每每立见施行。间有廷臣条奏饬部核定之件，部臣每以情形难以遥度，仍请交督抚酌议，而督抚则积习相沿，动以窒碍难行，空言搪塞。”^[6]尤其是淮系集团领袖李鸿章开府北洋，20余年来，用人筹款，一切便宜行事，“广设局所，大兴洋务，天津一隅，遂成藩府专制之局，而朝廷不敢诘也”^[7]的状况，更是对以后的政局产生了重大的影响。随后，李鸿章、刘坤一、张之洞等人分别控制直隶总督、两江总督、湖广总督大权达十数年之久，并左右清廷的内政外交，成为清政府最为倚重的地方实力派。到光绪末年，朝廷一兵、一卒、一饷、一糈，都不得不仰求于督、抚。“而为督、抚者，又都各专其兵，各私其财，唯知自固疆圉，而不知有国家。故康有为至以当时十八行省，比于十八小国。”^[8]“督抚一喜怒而百城皆风靡；督抚一去留而属吏半更新”^[9]的局面，使中央“什么事都办不成，外务部正式许诺过的事，各省竟断然拒绝照办……外省反对朝廷似乎日渐激烈。前途如何谁能逆料”？^[10]

[1] 《曾文正公全集》，奏稿，第20卷，第24页。

[2] 薛福成：《庸庵笔记》卷2，江苏人民出版社1983年版，第38页。

[3] 〔美〕拉尔夫·尔·鲍威尔著，陈泽宪、陈霞飞译：《1895—1912年中国军事力量的兴起》，中华民国史资料丛稿，译稿，第一辑，中华书局1978年版，第20页。

[4] 〔清〕赵烈文：《能静居日记》，岳麓书社2013年版，第1068页。

[5] 刘厚生：《张謇传记》，上海书店1985年版，第56页。

[6] 朱寿朋编：《光绪朝东华录》（一），中华书局1958年版，总1048页。

[7] 胡思敬：《沈国病书》，《退庐全书》，文海出版社影印本，第1262页。

[8] 罗尔纲：《湘军兵志》，中华书局1984年版，第227页。

[9] 《度支部主事陈兆奎条陈开馆编定法规等六策呈》，《清末筹备立宪档案史料》（上），中华书局1979年版，第267页。

[10] 〔澳〕骆惠敏编，刘桂梁等译：《清末民初政情内幕》（上），知识出版社1986年版，第616—617页。