晚清变局——与淮系集团之博弈

在太平天国运动、捻军起义被镇压下去之后，从19世纪60年代到90年代，清政府以“自强”、“求富”、“新政”相标榜，从中央到地方，掀起了一场影响中国近代历史进程的洋务运动。这场运动在中央以奕訢为代表，在地方以曾国藩、李鸿章、左宗棠、丁日昌、沈葆桢、张之洞、刘坤一等人为代表。他们先后建立了一批近代军事工业和民用企业，创建了新式的海陆军。洋务运动是清政府挽救危亡、企图重振雄风的一次努力，也是一次权力再分配的大好时机。在此期间，一方面，中国社会出现了变革的需求，原有的政治经济体制随着形势的发展必须相应发生变化；另一方面，在内忧外患的客观形势面前，中央政府对原有体制却没有适时作出合理的调整。在这种局面下，地方势力迅速填补了这一空缺。中央与地方关系暗流涌动，较前又有了一些新的变化，出现了一些新的特点。这些变化和特点，对清末政局的走向产生了十分重要的影响。

（一）中央政府方面，慈禧太后继续努力恢复中央高度集权的体制

1.扩大总理各国事务衙门权限，逐步收回地方督抚的对外交涉权力。

总理各国事务衙门，于咸丰十年（1860年）十二月成立，至光绪二十七年（1901年）改组变名为外务部，共存在40年。总理衙门的成立，从对外关系来说，标志着清政府传统的对外关系的终结和近代对外关系的确立；从对内关系来讲，则是因为大批汉族地主官僚担任督抚，负责办理对外交涉事宜，引起满洲权贵严重不安的结果。从官员的来源来看，总理衙门从主管官员总理大臣到办事官员都仿照军机处的办法由皇帝从内阁、军机处、各部院满汉大臣中指派专人兼任；从机构的编制来看，总理衙门与军机处一样，官员的设置分为大臣和章京两级；从职权方面来看，总理衙门也与军机处一样，都是皇帝直接指挥的中枢机构。总理衙门在处理事务的手续上虽然不能越过军机处，各处的文件都要经过军机处转达总理衙门，但是军机处不能过问外交事务。这样，在实际上总理衙门与军机处就形成分工，总理衙门专管对外事务。

在洋务运动期间，为了达到控制地方的目的，总理衙门管理的范围和权限大大膨胀：财政经济方面，有办理通商税收事务之权；外交方面，所有对外通商、交涉、条约谈判与签字，乃至使臣的接待等等，全由总理衙门经办；军事方面，兼掌兵部事务，采购战舰军械，创设电报邮政，皆该衙门主之；司法方面，中外案件交涉一并兼管；营造方面，主持船政、铁路、矿务等事务；文教方面，兼掌教育之权。尤其重要的是，总理衙门还拥有直接或间接指挥地方的权力。各省将军、府尹、督抚、通商大臣、钦差大臣应办事件，必须随时咨报京城总理处。各海口内外商情并各国新闻报纸，无论汉字及外国字，钦差大臣及通商大臣并各该省将军、府尹、督抚均按月咨送总理处。从制度上说，通商大臣直接对皇帝负责，不是总理衙门的下属成员，但在洋务运动时期，通商大臣所有上奏事件均需会咨总理衙门。这样，总理衙门的设立与职掌范围的扩张，就分取了地方督抚的许多实际权力，有利于中央加强集权和对地方实行较为有效的控制。

2.设立北洋通商大臣，以分南洋通商大臣的权力。

道光二十年（1840年）英国发动的第一次鸦片战争，打乱了清王朝的统治系统，引起了地方督抚职掌的变化。战前，有关对外交涉多由中央的理藩院、鸿胪寺等负责办理，外国使臣由礼部和理藩院安排接待。地方督抚除两广总督稍有例外，都无对外交涉的权力。从澳门来的外商，外国商务使节如有请求、交涉事宜，只能通过广州十三行的行商代陈，再由两广总督或广东巡抚转奏，请命皇帝。鸦片战争中，英国侵略军沿海北上，清廷不得不下令沿海沿江各省督抚相机“羁縻”、“开导”。于是直隶总督琦善、两江总督伊里布先后同英军谈判交涉。道光二十二年（1842年）七月，道光帝命令两江总督耆英与伊里布同英国签订了中英《南京条约》。继后又命令他们同美、法等国签订了《中美望厦条约》与《中法黄埔条约》，打破了地方督抚从不与闻外交的格局和传统的做法，开创了地方官员参与对外交涉的先例。道光二十四年（1844年），清政府设立五口通商大臣后，将派驻广州、厦门、福州、宁波、上海五个口岸办理通商、交涉事务的钦差大臣，改由两广总督兼任。咸丰九年（1859年），五口通商大臣随着对外贸易经济中心的转移，改而移驻上海，并由两江总督兼任。从19世纪50年代以后，经过镇压太平天国的战争，汉族地主势力有了较大的发展。兼任五口通商大臣的督抚如叶名琛、黄宗汉、何桂清、薛焕、曾国藩、李鸿章等都是汉族官僚。尤其是曾国藩、李鸿章坐镇两江，大权包揽，频频开怀交纳外人，不能不引起清廷的疑虑。于是，清政府采取分权政策，把通商大臣一分为二，南北各一，以消夺汉族地方官僚在洋务外交方面的过重权力。在讨论薛焕担任南洋通商大臣一职时，奕訢就说过：通商交涉者若由两江兼任“事务更繁，诚恐该督曾国藩兼司其事，非特鞭长莫及，并虑未能谙悉夷情”^[1]。其实，这里“并虑未能谙悉夷情”是假，害怕汉族地方官僚权力过大是真。清政府正是借设立北洋通商大臣一事，削减东南督抚尤其是湘系集团的对外交涉权力，以防止他们与列强结交而尾大不掉。因此，三口通商大臣开始时设为专职，并由奕訢得力帮手、侍郎衔候补京堂满人崇厚担任，负责管理天津、牛庄、登州三口通商交涉事务，阴与“南洋”抗衡，旨在分南洋通商大臣的通商交涉权力。

3.化勇为兵，将地方督抚开创的勇营体制纳入中央集权的系统之中。

早在太平天国时期，清政府就开始了重整绿营，裁抑湘勇的努力。自湘军攻陷安庆、对太平军稳操胜券以来，在朝廷授意下就不断有人奏请恢复绿营额兵。同治元年（1862年），江西巡抚沈葆桢奏请整顿江西绿营；同治二年（1863年），又有人要求恢复浙江绿营；同治三年（1864年），先是安徽巡抚唐训方转呈僧格林沁要求曾国藩恢复安徽绿营在先，接着又有山东巡抚阎敬铭奏请招募北方将士。再后，以复绿营抑湘勇之势紧锣密鼓地展开，只是由于多隆阿、僧格林沁先后在与太平军作战中战死，加上湘、淮集团极力抵抗才未能如愿。在太平军、捻军被平定后，清廷开始大肆裁减湘、淮二勇。后来鉴于已无兵可用、兵不如勇的状况，决定改变政策，改裁为留，将勇军改为防军，承认其为国家的经制之兵，从制度上、饷源上把之纳入中央的控制之中。同时，清廷还加快了改造绿营的步伐。同治四年（1865年），清政府兵部、户部召开会议选练直隶六军，确定了“练军”的名称。在实行改勇营为防军、整顿绿营为练军的同时，在军事工业方面，为了改变以曾国藩、李鸿章为代表的汉族地主武装迅速膨胀的局面，清廷又急于建立由中央直接控制的军事工业。同治五年（1866年），恭亲王奕訢奏准在天津设局制造各种军火，由三口通商大臣崇厚负责筹划。崇厚奉旨后，一面觅雇工匠，购地建厂；一面购买机器，开始建立中央自己的军工。他首先委托英国人密妥士赴英采购机器，不久又听取了就近采办的建议，在上海、香港等地也购买了一部分机器。同治九年（1870年）筹建工作基本完成，自英国购买的机器安置在天津城东贾家站，是为东局，规模较大，自上海、香港购置的机器安置在城南海光寺，是为西局。两局都是天津机器局的一部分。

4.设立海军衙门，把几支由地方分掌的海军权力收归中央政府管辖。

中国创建海军，始于曾国藩的购舰之议，当挫于英国企图控制中国海军的阴谋后，曾氏复认为与其购买外国船舰，还不如自己购其机器自行制造为宜，开始选觅能工巧匠，进行战船制造的实验。此后，同治五年（1866年），左宗棠设立了福州船政局，与此同时，李鸿章在上海开办了江南制造局，中国海军开始筹办。到光绪十年（1884年），由地方创办的水师已经初具规模，北洋海军有战舰14艘，分驻大沽、旅顺、营口，管辖奉天、直隶、山东海面；南洋海军有战舰17艘，分驻江宁、吴淞、浙江等地，负责东南沿海一带海面；福建海军有战舰11艘，负责守卫海口与巡守台湾、厦门及琼崖海面。在这种情况下，光绪十一年（1885年），清政府决定设立海军衙门，把地方控制的水师大权收归中央。九月，清廷任命醇亲王奕譞为总理海军大臣，庆亲王奕劻、李鸿章为会办大臣，满人善庆及曾纪泽为帮办。清政府这样的人事安排，用意很深，一方面加强了统一领导，使大权归于中央；另一方面又限制了李鸿章、曾纪泽、左宗棠等地方汉人督抚制约海军的权力。但是，由于醇亲王奕譞昏庸无能，对海军事务一窍不通，奕劻又唯唯诺诺，善庆地位很低，因此，海军衙门名义上是管理和指挥全国海军的机构，实则无权，权力仍操纵在当时最大的地方实力派李鸿章等人的手中。

5.从财政上剥夺地方的利源。

由于太平天国战争时期地方财政的增长，奏销制度的松弛，中央政府已经无法掌握全国各地的财政收支的准确情况，这就大大地影响了中央政府的财政收入。为了改变这种现状，洋务运动时期，清政府采取了中央与地方专项经费和税收分成的办法，以此为途径来改变地方财政权力过大的情况。

本来，在清朝财政制度中，本无中央专项经费之名，地方存留之外，统归中央调度，无须设专项经费名目。偶设专项经费名目，也只是中央从各省报解银数中专列一会计科目，以便核算，无关乎解协饷制度。而同治以后所设专项经费，则是由中央规定一项专项经费的总额，然后分摊到各省关，在形式上仍采取指拨的方式。这是在承认地方财政利益的前提下，用于确保中央财政需要的一种变通措施。这种专项经费，是根据户部已掌握的各省关的“的款”（确有款项）来进行指拨的，至于指拨之后地方财政有无机动的非经制开支，户部是不管的。洋务运动时期，中央专项经费主要有京饷、固本京饷、东北边防经费、筹备饷需、加放俸饷、加复俸饷、京师旗营加饷、海防经费、备荒经费、船政经费、出使经费、铁路经费、内务府经费等10余种。这一时期中央政府向地方所摊派的各项专项经费，是为了确保各省新增收入中中央财政所占的份额。

在国家的税收分成问题上，太平天国战争时期，各口洋税大多为地方截留，中央几乎无从染指。对此，清政府自然十分不满，但迫于客观情况，清政府还是容忍了下来。战争过后，清廷立即通过对外赔款，间接地取得了四成洋税的支配权。到同治五年（1866年）赔款偿清以后，四成洋税就成为清政府直接控制的重要财源。在子口税与厘金问题上，清政府也不满足“厘金征收利归督抚，而子口税收入，利归中央”的现状。咸丰八年（1858年），中英签定《天津条约》，根据条约规定，洋货进入内地，在交纳了子口税之后，不再需要交纳厘金。通过这项规定，清廷实际上就把原来一部分属于地方财政的收入重新转移到了中央政府的手中。这充分反映了清廷对地方财政的攘夺情况。

6.继续运用操纵、平衡之术，控制、操纵几个主要的地方集团。

洋务运动时期，鉴于湘系集团的强大，清廷采取的对策是“扬淮抑湘”与“扬左抑曾”，用分化瓦解手段，来迫使曾国藩始终如履薄冰，不敢稍有非分之念。到了19世纪80年代，随着湘军的裁抑，曾国藩的死去，湘军集团已构不成对朝廷的威胁。随着李鸿章的淮军集团的膨胀，清政府又采取了“扬左抑淮”、“用左制李”的政策，扶植左宗棠的湘军集团与李鸿章淮军集团抗衡。最明显的例子就是在海塞防之争问题上，清政府针对左、李二集团的利益分别加以操纵，既使李、左各自发展，分别发展海防与收复新疆，控制西北；又使二者互相竞争，各不相让。为了制约李鸿章，清政府甚至两次调左宗棠入驻中枢，并发展福建水师，“益扬左以抑李”^[2]。只是由于左宗棠为相能力甚差，老朽不堪，而未能满足清廷制约李鸿章集团的目的。醇亲王奕譞就曾经说过：“湘淮素不相能，朝廷驾驭人才正要如此。似宜留双峰插云之势，庶收二难竟爽之功。否则偏重之迹一著，居奇之弊丛生。”^[3]到了80年代中期，随着左宗棠的去世，湘系集团势力衰落，洋务派形成了淮系一支独秀的局面。最高统治者慈禧太后又取扶植洋务派后起之秀张之洞的政策，以期达到牵制淮系势力的目的。如光绪十五年（1889年），张之洞调任湖广总督，他在两广总督任上筹建中的枪炮厂发生去留问题。继任两广总督李瀚章对办洋务并不热心，不愿接办，但他积极建议将枪炮厂移往北洋，由胞弟李鸿章接管，李鸿章喜不自尽，立即响应。总理海军衙门大臣醇亲王奕譞对淮系势力过分膨胀十分担忧，有意扶植张之洞，以便与之抗衡，乃暗示张之洞继续办枪炮厂。张之洞随即要求枪炮厂移鄂，所需款项仍由粤省垫付，海军衙门和户部会同批准了张之洞的要求。最后，厂址选在汉阳大别山麓，光绪十九年（1893年）全部建成，这就是湖北枪炮厂的由来。正是在清政府的扶植下，张之洞迅速组成了一个实力雄厚、自成系统的洋务集团。对慈禧、奕譞的这种掣肘裁抑，李鸿章大为不满，又无可奈何，甚至一度把希望寄于光绪皇帝亲政：“但冀因循敷衍十数年，以待嗣皇亲政，未知能否支持，不生他变。焦悚莫名。”^[4]在甲午中日战争失败后，李鸿章在总结其举办的洋务运动失败原因时说：“我办了一辈子的事，练兵也，海军也，都是纸糊的老虎，何尝能实在放手办理？不过勉强涂饰，虚有其表，不揭破犹可敷衍一时。如一间破屋，由裱糊匠东补西贴，居然成一净室。虽明知为纸片糊裱，然究竟决不定里面是何等材料。即有小小风雨，打成几个窟窿，随时补葺，亦可支吾对付。乃必欲爽手扯破，又未预备何种修葺材料，何种改造方式，自然真相破露，不可收拾。但裱糊匠又何术能负其责？”^[5]对慈禧太后及清流派的不满溢于言表。

19世纪八九十年代，洋务运动进入鼎盛时期。洋务运动使中国社会发生了重大变化，使人们的观念也发生了重大变化。洋务派对清王朝的内政、外交、军事、经济产生了越来越重要的影响。在这种情况下，清廷既要依靠洋务派，又担心洋务派失去驾驭，富于机诈的慈禧太后又玩弄起“以清议维持大局”的手法，鼓励一些大学士、言官和御使制造舆论，抨击时政，弹劾权贵，以此牵制洋务派。这是清流派产生和活跃一时的缘由所在。清流派一些主要人物如李鸿藻、翁同龢甚至进入枢府，而张之洞则既兼清流身份又拥有一方势力，更是让李鸿章的淮系不敢轻视。总的看来，慈禧太后在洋务运动时期运用此术对地方的操纵和控制还是起到了一定作用的。

[1] 宝鋆等：《筹办夷务始末》（咸丰朝）卷71，故宫博物院影印本。

[2] 秦翰才辑录：《左宗棠逸事汇编》，岳麓书社1986年版，第78页。

[3] 苑书义著：《李鸿章传》，人民出版社1994年版，第158页。

[4] 《复鲍华潭中丞》，《李文忠公全集》，朋僚函稿，卷15，第10页。

[5] 吴永：《庚子西狩丛谈》，岳麓书社1985年版，第107页。