晚清变局——晚清政局变化之总规律

晚清政局之演变，实以中央与地方关系变化最为典型。

清代是高度中央集权的国家体制。

所谓中央集权，是相对于地方分权而言的。

根据政治学的定义，中央与地方的关系，主要是指一定的国家政权组织形式下中央政府和地方政府之间的权力分配及其统属关系。中央与地方关系的主要内容即是中央和地方政权的上下统属和在行政、财政、军事、外交等方面的权力分配。

有史以来的中央与地方关系，大体存在中央集权和地方分权两种基本模式。中央集权，就是大部分或全部统治权归于中央政府，地方政府没有独立性，其权力由中央政府给予，平时严格服从中央，听从中央政府的号令，并在中央政府的监督、控制下行使权力。地方分权，则是以中央集权的对立面而存在的，或者可以说是相对于中央集权而言的一种权力分配形式与统属关系。通常是指中央政府和地方政府各有独立的权力划分范围，中央与地方之间只是松散的政治联系；地方政府在其权限范围内有高度的裁量权及自主性，有较大的独立性，中央对地方不得随意干涉。

按照政治学原理，地方分权的概念可以划分为“分割性地方分权”和“分工性地方分权”两种。“分割性地方分权”是指中央和地方权力各有独立的施用范围，地方有高度的自主权与裁量权；而“分工性地方分权”，则又是指中央政府以命令授权的形式，将部分权力交与地方的某些官员代为行使。从整体上讲，一切治权皆属于中央。中央在层层节制的基础上，实施有效的指挥。替中央行使权力的地方政府，只是中央政府的代理机构而已。依据这种说法，本人认为，清初、中期的中央与地方关系，大致可以划归“分工性地方分权”的范围；而清末期的中央与地方的关系，因为与清初、中期相比发生了很大的变化，针对其实质内容，则应该将之划归入“分割性地方分权”的范围。

从历史上看，推动中国封建社会行政管理体制演变与发展的动力主要来自其内部的矛盾冲突。大一统中央集权体制矛盾主要有二：一是皇权和相权的矛盾；二是中央集权与地方割据的矛盾。正是这两对矛盾牵动着中国传统社会专制体制的运行，促使统治集团内部不断在更高水平基础上进行权力资源的再分配与秩序的再创造。

中国自秦以后就是一个中央集权的国家。经过2000年的发展，这一政治结构坚固而完整。不仅在政治制度方面影响着后来中国政治的走向，就是以中央集权为核心的大一统文化也深入人心、根深蒂固。从某种程度上讲，能否处理好中央与地方的关系，应该是关系到中国多民族国家统一发展与和平稳定的至关重要的问题，对于我们国家今日的发展，无疑也具有重要的借鉴价值。

在中国历史上，中央与地方的关系，历来是任何朝代的统治者都必须认真考虑和审慎解决的一个重大问题。历史实践证明，凡是中央与地方关系处理较好的朝代，其内部政局一般都比较稳定，行政权力运作也都比较正常，中央的政令、军令能够及时上传下达，中央与地方的关系一般都维持着“本重枝轻”的格局。如果这个局面被打破，颠倒过来，出现“本轻枝重”现象，则中央政府的权力、权威一般就会下移，中央政府的政令、军令一般就不会得到顺利的贯彻、执行。当地方势力膨胀到一定程度，它们就想推翻中央政权，从而导致天下大乱，甚而出现改朝换代的局面。这种情况，在中国数千年历史上多不胜举。西汉初年，汉高祖分封诸王，建立侯国；一旦地方诸侯力量壮大之日，便是以吴王刘濞为首的七国地方势力起兵问鼎之时。东汉末年，皇室衰微，董卓、袁绍、曹操、刘备、孙权等地方集团先后而起，最终导致汉祚移姓。东晋八王之乱，导致晋朝灭亡，无需多提。唐代安禄山以范阳为基地而势力坐大，起兵问鼎，导致盛唐从此衰落在先，藩镇割据进而最终导致唐朝灭亡在后。宋代是中国历史上较好地解决了这一问题的一个朝代。北宋建立者宋太祖赵匡胤用“杯酒释兵权”的办法加强了中央集权，为宋代处理中央与地方的上下关系开了一个好头，却也因为对地方的管理过死造成了地方的死气沉沉与行政、军事效率极端低下的状况。但应当看到，在宋代200多年的历史发展中，基本上没有出现中央权威受挫的情况。明代初年，燕王朱棣地方势力膨胀，建文帝削藩失败就被其取而代之。

有清一代，中央与地方、满洲权贵与汉人地方势力的关系一直是萦绕着这个王朝的一个中心环节。

清初，由于顺治、康熙、乾隆三代较好地处理了西北边疆的准噶尔部叛乱，平定了三藩割据之乱，消灭了台湾的郑经分裂势力，中央权威得到了保持。但从道光二十年（1840年）西方侵略势力进入中国，特别是太平天国农民运动兴起以后，以此为契机，清朝中央与地方之间的关系就起了微妙的变化。以曾国藩、李鸿章为首的地方集团势力日大，开始逐渐影响朝局，从而打破了清代200余年来的中央与地方政治权力格局的平衡。甲午战后，在中外矛盾、满汉矛盾、中央与地方矛盾的夹缝中，以袁世凯为首的北洋集团奋然崛起。北洋集团在新政时期的迅速膨胀，不仅打破了中央与地方关系的平衡，而且利用辛亥革命的时机吞噬了清朝政权，最终实现了从地方走向中央的目标。

总的来看，清朝268年中央与地方关系的历史大致可以划分成前、中期（1644—1840年）和末期（1840—1912年）两个阶段。第一阶段，中央与地方的关系是稳定的，中央政府保持着高度的集权，对地方有着绝对的驾驭能力。变化发生在后一阶段。随着西方列强的不断侵入和咸丰元年至同治三年（1851—1864年）的太平天国运动，导致了清王朝原有的国家权力配置体制发生了重大变化，原来属于中央政府的诸多权力开始下移地方，大清帝国的权力大厦开始不断倾斜，最后竟至彻底坍塌。

观阅历史，中央政治权威的形成和维护主要是由其经济、政治、军事、文化等权力的共同支撑。在中央与地方关系上表现为政治、经济交往的互惠性、共同维系的一份情感、社会文化感以及有效的行政与社会控制等因素的共同作用上。清朝前期，统治者通过文治武功，成功地影响和控制了国家的政治、社会生活，成功地树立起了政治权威。但是，道光二十年（1840年）以后，世界与中国都发生了巨大的变化，在中国越来越被纳入全球化体系的过程中，现代与传统的矛盾变得愈来愈尖锐。随着西方军事、经济、政治、文化的不断冲击与国内下层民众大规模反抗活动的加剧，国家政治生活的运作也随之发生了巨大的变化，清政府的政治权威在内外因素的冲击下面临着越来越严重的挑战。

追溯历史，晚清大变局无疑是近代中央与地方关系的开端。在这一时期，中央权威严重下降，逐步丧失了对地方统驭的实际能力；地方势力则迅速膨胀，不断扩大与攫夺中央方面的权益，发展到清末，在中央与地方的权力平衡遭到彻底破坏的时候，北洋集团鸠占鹊巢，利用辛亥革命的机会取清中央政权而代之。这种情况，构成了清末中央与地方关系变化的基本轨迹。期间，中央与地方权力争斗波澜跌宕，政潮暗涌，绵绵不绝。中央与地方争夺权力所导致的质量互变的结果，对清末、民国时期的中国政局无疑产生了深远而重大的影响。

实际上，晚清政局的变化是复杂的，并不如上述勾画的那样简单。西方民权观念的输入对中国传统君权观念造成了一种解构，这对中国政治的发展无疑是有益的。但是，中国自秦以来，就是一个中央集权体制的国家，无论政治传统还是文化观念都已经深固人心。盲目机械地引进或者效仿西方政治体制，不一定符合中国特色与适合中国的实际情况，近代以来诸多热血人士千辛万苦搬来的西方的所谓先进政体如地方自治和联邦制等，事实证明，其结果并没有造成中国的强大，反而成为国家长期动乱的因素。在中国这样一个有着悠久集权传统与观念、地大物博、幅员辽阔、人口众多的国度，如何根据自己的实际情况，既维护好中央权威，又尊重好地方利益，让中央与地方的关系保持一种上下相维、水乳交融、肝胆相照、荣辱与共的共赢关系，这应是我们总结历史，立足现实的一个重大课题。

今天回头观看，在清末历史发展的进程中，一个重要的问题就是一直面临着地方主义的困扰。在清初、中期，由于皇权能够很好地保持，国家的政治结构一直处于高度中央集权的状态。从顺治到道光皇帝，代代相承，乾纲独揽，令出惟行，大权从未出现旁落的现象。但是，这种状况到了咸丰时期发生了一个大的转变。由于太平天国的内部冲击和英法等国列强的外部侵略，再加上清政府军事支柱八旗与绿营的腐朽不堪，中央政府已经无力应付这样一场突如其来的迎头打击。在这种情况下，为了维护自己的统治，从生存利益角度考虑，清政府不得不将自己长期以来一直把持不放的军政财经大权抽出一部分下放到地方，从而导致清末政局发生了一个根本性的变化，这就是地方势力的兴起及其与中央政府争权夺利的斗争。

南京大学历史系教授李秀领认为：“满人入主中原以后，对汉人一直有着潜在的恐惧，但要实现对全国的统治，又必须与汉族官僚合作。汉族官僚们也需要维护清王朝的统治，但他们想保存清王朝的愿望并非出自对满洲皇帝的忠诚或对清王朝的热爱，而是因为没有清王朝，他们的权力也会化为乌有。”^[1]本来，适应客观形势发展的需要，向地方下放一定的权力，改革政治肌体中存在的僵化状态，重新激发其足够的活力，以促成清王朝的再次振兴，这应该算是一项十分明智的政策和举措。但是，由于太平天国以来中央与地方权力关系发生的一系列重大变动，地方督抚们不仅在战时和战后都形成了自己的实力派集团，把持着清王朝地方上的军政、财政与官吏任命的权力，有飞扬跋扈之嫌，而且，随着清政府希图自强的洋务运动的开展，军事、经济大权进一步落入地方的手中，地方督抚的实际权力大大膨胀。他们也以之为胆气，敢于公然与中央政府对抗起来。庚子前后的刘坤一抗命不遵与庚子事变中地方督抚的东南互保，就是最明显的例证。这样，中央政府的政策不仅不能很好地贯彻下去，而且还有了太阿倒持的感觉。加大中央集权步伐，收回从太平天国以来流失到地方上的各种权力，就必然成为清朝中央政府在最后的日子里所进行的一项最为主要的举措和急务。

林尚立先生认为：中央对地方的分权，一般在两种情况下出现：一是中央迫于地方的压力，作为一种妥协而采取的分权；二是中央出于社会发展的总体考虑或自身的目的，将权力或职能下放给地方。不论在哪一种情况下的分权，中央分权都将可能引发一场新的社会动员，给各地方已有的愿望和要求带来新的刺激。前一种情况的分权，易于助长全面的地方主义，因为这种分权是中央政府让步的结果。中央政府在政治、财政和行政管理方面的许多让步，会在客观上进一步培养地方主义的感情，而这种感情的成长又会对中央政府形成压力。于是，地方的要求与中央的反应就形成了“互相促进”的关系。而后一种情况的分权，则常常会煽动起政治上的地方主义。也就是说，地方政府在所获权力的基础上，从自身利益出发，寻求与中央政治上的“合理化”关系。这种关系的核心，就是地方不仅在行政上自治，在政治上也应自治。^[2]从清末中央与地方关系发展的历史轨迹来看，这种说法确实是有其一定的道理。

在清末，中央与地方关系主要表现为冲突和抵抗。这种冲突与抵抗又主要体现在：（1）权限之争。因为中央政府世界眼光与现代战略观念的滞后，洋务事业多由地方督抚举办。随着现代化事业的不断推进与发展要求，地方政府自然会想要向中央政府提出更多的政治要求，这就是下放相应的权力和给予应有的自主权。然而，对于中央政府来说，当然不愿意在下放权力的同时，丧失自己的政治权威。因此，划分中央与地方权限问题，实际上就只能体现为不断的冲突与抵抗。（2）利益之争。随着地方洋务事业的不断举办，经济基础日益强大。经济基础决定上层建筑。在清末，财政瓜分与是否扩大地方政治权益一直是影响中央与地方关系和谐的一个关键问题。（3）控制与反控制之争。从19世纪60年代开始，本属于中央政府的军事、财政、外交等权力逐渐为地方督抚所占有。从慈禧太后到监国摄政王载沣，都在不断力图恢复咸丰前的气象，但这种努力的效果微乎其微，甚至是适得其反。尤其是载沣上台后不顾实际情况盲目地集权中央、集权于一家的做法，彻底将地方督抚赶到了自己的对立面。武昌起义一声枪响，各省立刻纷纷脱离中央政府而独立。这种控制与反控制的斗争，实际上最终没有胜方，无论中央或者地方都为之付出了相当沉重的代价。

为了解决地方主义的膨胀问题，中央政府从本王朝的长治久安的根本利益出发，向地方无论放权还是收权，其举动都是无可厚非的。在中国历史上，中央集权对维护国家的统一，各民族的团结是十分必要的。对中国这样一个有着几千年集权历史传统的大国而言，没有集权，不但幅员辽阔的国土无法合成一个有机的整体，就是中国人的政治认同感也会发生问题。问题在于，在清末，由于清政府控驭全国局面能力的迅速下降，特别是随着光绪皇帝和慈禧太后的先后去世，清政府的政治权威出现了真空，而新上台执政的一帮满洲少壮亲贵又十分幼稚与昏乱，尤其是摄政王载沣不顾后果，肆无忌惮地采取中央集权的政策和措施，不仅没有达到保全自己的目的，反而进一步将地方推到了自己的对立面。新上任的监国摄政王载沣，无论其威望或是权术，都根本无法与慈禧太后同日而语。他不仅无力控制清末爆炸性的政治局势，而且也难以驾驭原来对慈禧太后效忠的地方督抚。原来的政治制约松弛了，地方势力派也顿感释然，他们不满于中央的大肆集权政策，与清廷之间的冲突和斗争也就日益加剧和公开化。“靠纲常名教维系的君臣之义渐渐为君臣之间力的抗争所取代。”^[3]中央与地方之间的不平衡关系终于被打破了。

中央与地方越来越尖锐的矛盾和冲突，使得本已脆弱至极的清中央政权更加风雨飘摇。它窒碍了国家从中央到地方的行政调控能力，削弱了统治集团的政治保护力量，这在客观上就为辛亥革命造就了十分有利的外部条件。武昌起义后，各地督抚纷纷倒戈投明，转向了革命派的一方。他们呼吁袁世凯出山，并与袁世凯共逼清廷让出政权。清朝中央长期以来尤其是宣统朝以来在中央集权与地方分权问题上的处理不当，最终导致了自己的灭亡。历史说来就是这样的无情。

概括而言，近代以来，清中央与地方的关系实际上走过了一条疏离和异化的道路。为了集权，结果却造成了分权；为了加强专制与皇权，结果却种下了民主和共和的种子；为了削弱地方，结果却造成了地方的强大。可以说，这是清末期中央与地方关系发展的基本规律。

从现代化的角度来看，鸦片战争以后，中国社会已经逐渐发生了一些深刻性的变化。社会的变化和转型，必然要求中央与地方的一些旧有体制必须进行调整，以适应新形势下的条件和要求，这就要求中央政府必须有能力担当起变通体制、建立新制度、发展经济、保卫国家的重任。但是，当时中央政府既没有足够的现代化意识，也没有敢于改变现状的胆识和魄力，不能对中央体制主动地做出相应的调整和变革，这就必然会减少政府的威信，带来削弱中央集权的危险。与此同时，地方督抚却在与西方列强打交道的过程中，认识到了天下大变的必然性，积极发展地方洋务，扩大与外部接触和交流的空间。这样做的结果，便是督抚权力的不断扩大与在民间威信的不断上升。在这种局面下，中央政府已经无实际能力来制约地方的既得利益集团。中央与地方关系的最后错位也就最终不可避免。

一般而言，任何政体形式之下都会涉及到一个权力系统的配置与制衡问题。就中国几千年的专制政体而言，虽然有“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的政治伦理信条，但是在实际政权运作之中还是存在着权力纷争现象。这表现在两个方面：一是在权力中枢系统存在着王权与相权之争；二是在权力层级系统存在着中央与地方的矛盾。归结起来，就是一个集权与分权的问题。特别是后一个问题，在清末政治舞台上的表现尤为突出。有清一代，在这个问题上呈现出前后迥异的两个时光。道光朝以前，凭借着康乾几位“圣主”的文韬武略，牢牢地控制着中央权力中枢的运作，地方完全听命中央，政权没有出现大的波折。转变发生在太平军起义之后，随着湘淮地方集团的先后崛起，地方督抚势力渐成尾大不掉之势。诚如《东方杂志》中所指出的：“观于吾国政府，朝发一令曰，宜率此而行，外省置之不顾也；夕下一谕曰，宜以此为戒，外省依然如故。查询事件，则延迟不复；提拨款项，则藉词抵抗。而自外省言之，有竭蹶之政策请于政府，不闻为之一筹画也；有困难之交涉于政府，不闻为之一担任也。”^[4]中央与地方的关系已到了相当疏远与隔阂的程度。清政府为了挽回流失到地方的权力，从光绪二十七年（1901年）起，借推行新政的名义，加快了中央集权的步伐。尤其是光绪三十二年（1906年）进行官制改革后，采取各种手段打击袁世凯、张之洞、岑春煊这些拥有实力的地方督抚，集权措施曾一度奏效。不过，在君主专制政体之下，任何集权的行为无疑都要带上家天下的色彩，清王朝为自己一家一姓谋私利的本质，在集权过程中也暴露无遗，从而使之在20世纪初期民族主义的潮流下丧失了其存在的合法性。尤其是载沣上台以后幼稚地加强中央集权的措施，更加速了地方实力派的离心与反叛。清之季世，中央与地方的权力之争纠缠在当时多种冲突之中，是促成辛亥革命爆发、各省纷纷独立、清王朝迅速垮台的重要原因之一。从某种意义上说，辛亥革命本身就是地方势力与革命势力二者合流行动的结果。

晚清太阿倒持的惨痛事实表明：单纯的中央集权或是过度的地方分权，都不是处理中央与地方关系的最佳办法。传统的中央政府过度的集权与集利的模式已经不适合全球一体化越来越严格的发展要求；过度的放权与放利，又会因为纵容地方而出现地方割据与不服从中央政府的局面。其理想的模式应该是：中央政府既不能过分集权集利，地方政府也不能过度分权分利，双方应该平衡发展，建立一个具有中国特色体制的混合型的模式和管理机制。

要说明上述问题，自然要涉及到如何衡量中央与地方关系处理方式的标准问题。事实上，中央与地方关系的处理方式，受国体、社会制度、时代背景、历史传统等因素的制约。中国是一个有着几千年君主专制传统的国家，而清末是这一政治体制的延续和结束时期。在这种君主专制政体之下，君主是国家的主宰和权力的来源，是保证社会和政治稳定的基础和前提，单就此意义而言，清政府加强中央集权，保证国家的团结稳定，天经地义，无可厚非；而地方势力分权坐大，则是国家政治秩序不稳定的因子，是内乱的根源，大谬不然，应当谴责。另一方面，由于中国领土幅员辽阔，中央政府对众多地区的事物无法全部过问，过于集权又会影响地方积极性的发挥与地方的发展。但问题是，历史发展到清末，正是中国“千古变局”的时期，欧风美雨浩浩而来，世界正进入中国，中国也开始走向世界，一切事情正在悄悄地发生着实质性的变化。在西方列强的不断侵略下，中国屡屡战败，民族生存出现了严重的危机。清政府在这个变局中丧失了领导中国人民度过这场危机的应变能力，其存在的合法与合理性在逐渐消失，内部矛盾也就必然激化。在太平天国运动的打击下，清政府又丧失了对内的应变能力，其权威性遭到极大的破坏，君主专制的政治体制也开始逐渐丧失其存在的市场。在这样的条件下，地方势力迅速膨胀，不仅具有了必然性，而且具备了可能性。中央政府办不成的事，地方政府办成了，新的现代化事业之花基本都开放在地方上。从这个意义上说，地方势力的崛起与地方分权的扩大又是中国现代化过程中出现的必然结果。但这只是问题的一个方面。另一方面，地方势力的过度膨胀与中央政府的过度分权又是清王朝灭亡和民国诸侯争霸、地方割据产生的主要原因。从国家利益的角度来看，其对政治秩序的负面影响是巨大的。权力倾斜于地方，最终导致了中央与地方权力分配模式的改变和统属关系的颠倒。中央对地方管理和控制能力的减弱，又决定与影响了民国初年政局的走向。

清前、中期高度的中央集权体制，对地方剥夺过多，影响了地方的建设与发展；清末期地方权力的过大，又造成了中央的政令不行，严重威胁了中央的权威与统治，二者都不可取。最理想的中央与地方的关系，应该是中央与地方的平衡与协调的关系。在权力分配上，既要能保证中央政府有足够的权威统治好全国，又要能保证地方有适度的权力建设好地方，中央集权与地方分权主辅结合，二者之间应当保持适当的“界限”，保持好一个度，尤其在军事、行政、财政、外交、司法、人事等权力的分配问题上，一定要做到中央与地方的界限不能含糊，中央的权威要有绝对的保障，否则容易出乱子，造成国家的动荡与不安。这也许就是清末期中央与地方关系的历史留给我们的一点启示吧。

[1] 许纪霖、陈达凯主编：《中国现代化史》第一卷，上海三联书店1995年版，第256～257页。

[2] 林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第182页。

[3] 许纪霖、陈达凯主编：《中国现代化史》第一卷，上海三联书店1995年版，第259页。

[4] 《论中国欲自强宜先消融各种界限》，《东方杂志》第4年，第5期。