晚清变局——不该下移之权力

鸦片战争以前，清政府没有近代意义上的外交，当然也没有专门办理外交事务的机构和专职官员。有事时，对外交涉多由中央理藩院、鸿胪寺等部门负责办理，外国使臣也由礼部和理藩院负责接待，地方督抚除两广总督稍有例外，都没有对外谈判交涉的权力。从鸦片战争时起，先是英国，继之有美、法、俄诸国，接连以军事、外交等手段向中国逼进，清政府不得不与之发生交涉；每遇交涉事件，清朝皇帝总是随时随事从沿海沿边地方督抚及将军中择人办理，过后即恢复常制。这完全是对外事的一种权宜应付，丝毫不关乎体制。这种状况一直延续到第二次鸦片战争结束才真正开始发生变化。

这期间，体制上稍有一点新变化，这就是道光二十四年（1844年）五口通商大臣的设置。清政府落实中英《南京条约》，开放五口通商口岸，遂使其成为外国人从事各种殖民活动的法定地点，也成为中外交涉的法定地点，五口通商大臣应运而生，成为办理这些地方的对外关系的第一个也是唯一的清政府的洋务官员。五口分布在广东、福建、浙江、江苏四省，第一任五口通商大臣由清政府指定两广总督兼任；咸丰九年（1859年）起，改为由江苏巡抚或两江总督兼任。这样，五口通商大臣从设置之日起，就开创了由相关的地方督抚兼职的先例。

设置管理对外贸易的官员，这本是一个国家的正常措施。对于封闭型的清帝国来说，设置通商大臣，应该是政府机构现代化的起步。但是在鸦片战争以后，西方列强炮舰逼迫下所设立的五口通商大臣，却不是现代意义上的对外开放，而是清政府应承侵略者的要求、违心配合殖民主义者进行不平等贸易而设置的洋务专员，这是清政府把对外交涉权力下放给地方督抚的开始。

咸丰十年（1860年），第二次鸦片战争以清政府与英、法等国签订《北京条约》而告结束。经过这场战争，英、法等国取得了公使驻京的权利。这一规定一旦实施，清朝中央政府将不得不与外国公使直接发生关系。为适应这一局面，咸丰十一年（1861年）初，清政府在北京设立总理各国事务衙门。另外，沿海沿江开放口岸也大大增加，长江以南由原来的5口增为13口，长江以北新开3口。为适应这种变化的情况，清政府在上海、天津分别设立“办理江浙闽粤内江各口通商事务大臣”和“办理牛庄、天津、登州三口通商事务大臣”。前者实际上由原来的五口通商大臣接任，后来演变为南洋通商大臣或南洋大臣；后者为新设，以后演变为北洋通商大臣或北洋大臣。总理衙门与南、北洋通商大臣的设置，成为中国近代新外交体制的滥觞。

清政府设置通商大臣，从处理对外关系来说，就是要把中外交涉限定在外地，防止外国人进入北京，以免干扰天子所居的京都。初时，广州是中国对外的门户，所以五口通商大臣由两广总督兼任，为的是把一切对外交涉都限制在广州。渐渐地上海的地位超过了广州，于是在第二次鸦片战争中两广总督叶名琛被俘后，五口通商大臣的兼任者便转移到江苏巡抚或两江总督的手上。尽管兼职五口通商大臣的人变了，地方也变了，但清政府仍把外国人阻留在外地，把与外国人的交涉限定在外地，把中外之间的问题解决在外地这条原则一点也没变。五口通商大臣演变为南洋通商大臣还是这样，新设三口（北洋）通商大臣也是这样。不过阻止英、法、美、俄四国公使驻京已不可能，只好尽力阻止其他新来要求立约的国家。

南、北洋通商大臣职务的性质起初是相同的，但最初的职位却不一样。南洋通商大臣从设立之日起就由江苏巡抚兼任。其后除同治元年（1862年）一段很短的时间为专职外，一直由江苏巡抚或江督兼任。苏抚或江督都是长江以南最主要的通商口岸上海所在政区的最高地方长官。照此体制，三口（北洋）通商大臣就应由长江以北最主要的通商口岸天津所在政区的最高地方长官直隶总督兼任。但实际情况不是这样，三口通商大臣从设置之时起就是专职。一个兼职，一个专职，两者职位明显不同。苏抚或江督因兼任南洋通商大臣而在清政府的外交体制中占有了一席之地，直督无此兼职，便与外交体制无缘。

三口通商大臣驻扎天津，专办洋务，兼督海防，一就任就参与了国家外交活动。三口的通商交涉事务，最初由奕訢得力帮手、侍郎衔候补京堂崇厚担任，与南洋大臣相比仅缺“钦差”二字，驻天津。同治九年（1870年），随着通商事务扩大，加之此职脱离本省督抚而设置，有责无权，地方官吏往往“坐观成败”，不肯协助，因此，同年10月，工部尚书、总理衙门大臣毛昶熙（他以暂署三口通商大臣参加过办理天津教案，对设置专职三口通商大臣的利弊得失有切身感受）上奏折提出，三口通商亦不必专设大员，所有洋务、海防均宜责成直隶总督悉心经理。经总理衙门议复，11月12日清廷发布上谕：

总理各国事务衙门奏遵议毛昶熙请撤三口通商大臣条陈一折。洋务、海防本直隶总督应办之事，前因东豫各省匪踪未靖，总督远驻保定，兼顾为难，特设三口通商大臣驻津筹办，系属因时制宜。而现在情形则天津洋务海防较之保定省防关系尤重，必须专归总督一手经理，以免推诿而专责成。著照所议，三口通商大臣一缺即行裁撤，所有洋务海防各事宜，著归直隶总督经管，照南洋通商大臣之例，颁给钦差大臣关防，以照信守。^[1]

这个上谕说明了当年三口通商大臣设置专职的原因以及现在照南洋通商大臣之例改为兼职的必要。撤销三口通商大臣专职是清政府外交体制的一个小变化，改由直隶总督兼任则是这个地方官职权的一项大扩充。直隶总督兼任三口通商大臣从此成为定制。恰巧此时李鸿章接任直隶总督之职，这道上谕第一个在他身上落实，他因缘成为晚清时期的直隶总督兼北洋大臣的第一人。

北洋通商大臣的职权，除统办直隶省交涉事务、三口通商事务等以外，还“掌北洋洋务、海防政令，凡津海、东海、山海各关政悉统治焉”，又“凡招商之务，则设局派员以经理之。其安设各路电线亦如之”。^[2]地方督抚职掌的这种变化，既是当时中国半殖民地半封建社会程度日益加深、民族危机空前严重的反映；也是清朝中央政府权力逐渐下移、对地方督抚日益依赖的表现。

南北洋大臣设立后，兼任这两个职位的两江总督和直隶总督的地位开始远远高于其他督抚。

直隶拱卫京师，两江坐镇东南，直隶总督和两江总督分兼南北洋大臣，分担了中央政府很大一部分外交事务，可以代表中央政府与外国谈判、立约，办理有关通商、划界、教案等事宜。这两个大臣由于有西方列强作后盾，又操纵地方军政大权，使清朝中央政府不得不从对其限制转为依赖，遂使本应中央政府掌握的外交权力落入了地方疆吏的手中，这给督抚造成直接接近列强的机会，使其逐步成为列强控制清政府的桥梁，成为列强侵略势力依赖与拉拢的工具。

南北洋大臣的职权转入到地方督抚手中后，其实际作用与清政府设立之时的愿望完全相反。尤其是北洋大臣，除了有与南洋相同的职掌外，还兼顾北方洋务、北方海防、招商事务等，其职权远远超出了交涉、通商事务的范围，也超出了直隶或三口的范围之外，加上招商、各路电线等及发放外国人护照均属全国性的事务，实权已在南洋大臣之上。他们一方面向列强频送秋波，开怀结交，一方面又极力以此左右朝政，把持国家对内对外政策的制定及实行，逐渐成为清朝政府不得不依赖的主要支柱，成为西方殖民主义者在中国政府内部的代理人，这种情况，对以后的晚清时局产生了重要的影响。

有大量资料可以说明，在“南洋”、“北洋”二者之中，“南洋”虽然形成了以刘坤一为首的湘军地方势力和以张之洞为首的自强军地方势力，但因清廷往往利用湘、淮两系以及自强系与湘、淮系之间的矛盾，以操纵平衡，表面上对各系的重要人物都加以重用，但做法上却屡次更换两江、湖广总督，不是由某一个人或某一派系长期把持，所以“南洋”一直没能形成一种能够左右全国局势的地方势力。“北洋”则不然。在北方，直隶总督兼北洋大臣的位置，近在京畿，地位重要。从同治九年（1870年）至光绪二十一年（1895年）间，一直由李鸿章担任，有20多年没有变动，因此，北洋集团的历史，可一直追溯到曾国藩、李鸿章为首的湘军、淮军集团。因为北洋集团主要人物的前辈大多都是以办团练起家，借镇压太平军和捻军而发展起来的。他们的事业、成就、思想、行为方式等不可能不影响到后辈。尤其是李鸿章坐镇北洋，权倾中外，举办洋务，发展实力，“独主国事数十年，内政外交，常以一身当其冲，国家倚为重轻”。^[3]更是对清末崛起的以袁世凯为首的北洋集团的离心中央产生了十分重要的影响。

清政府设置南、北洋通商大臣之初，刚刚驻进北京的英、法等国公使曾表示不与他们商办公事，不与他们发生关系，坚持只与中央政府打交道。在一段时间里这些公使的确坚持了这个立场。李鸿章任直隶总督兼北洋大臣之后，这个情况渐渐地发生了变化。《烟台条约》的签定解决了马嘉理事件后折磨中英关系长达一年半之久的争端。主管国家外交大政的总理各国事务衙门办不成的事却由地方督抚李鸿章办成了，李鸿章的外交权力和权威从此得到外国人的认可，他们越来越喜欢同他打交道。在一些外国人的眼中，李鸿章成为清朝官员中第一号外交家，天津的直隶总督衙门成了清政府真正的外交部。李鸿章越来越受到外国人的赏识，外国人的赏识又进一步提高了李鸿章在清王朝统治集团中的地位，这就是他的淮系集团在国家的政治生活中越来越受到重视的一个奥秘。

在这种情况下，同治九年（1870年），朝廷发布上谕，明确规定：

通商大臣业已裁撤，总督自当长驻津郡，就近弹压，呼应较灵。并著照所议，将通商大臣衙署改为直隶总督行馆，每年于海口春融开冻后，移扎天津，至冬令封河，再回省城；如天津遇有要件，亦不必拘定封河回省之制。李鸿章现任直隶总督，当懔遵此次改定章程，将洋务事宜悉心筹划。海防紧要，尤须统筹全局，选将练兵，大力整顿。^[4]

这里确定了直隶总督的保定、天津两地轮驻制，当时在全国是独一无二的。朝廷明令规定直隶总督不仅掌管地方事务，而且参与全国外交活动。尤其是将筹划洋务、海防、选将练兵、统筹全局大权的交与，这不仅为李鸿章淮系集团的发达奠定了基础，更是为后来从“淮系”分离出来的“北洋集团”的发展提供了法律与政令上的保证。后来袁世凯开府北洋，北洋集团所以能够迅速获得发展，其真正根源正在于此。

对待外国事务由排斥到被迫接纳，清政府付出了整整20年的宝贵时光。最高统治者从乾隆五十八年（1793年）乾隆皇帝拒绝马戛尔尼作为英使进驻北京，到咸丰十年（1860年）咸丰皇帝在炮舰的威胁下被迫设立总理各国事务衙门、允许外国公使进驻北京，中国方面已经白白地付出了67年的黄金般的时间。由于闭目塞听，拒绝睁眼看西方，不敢正视自己的缺点，清朝统治者付出的代价实在是太大啦。它让中国失去了最好的发展机会，也延误了统治者通过努力达到维护与挽救其统治的最终目的。

[1] 《筹办夷务始末》（同治朝）第78卷，第24—25页。

[2] 张德泽著：《清代国家机关考略》，学苑出版社2004年版，第275页。

[3] 《清史稿·李鸿章传》，中华书局1976年标点本。

[4] 《筹办夷务始末》（同治朝）第78卷，第28—29页。