简明正史——东汉政治制度

“千古一帝”秦始皇建立了中国历史上第一个封建专制主义的集权国家，推行了一整套与之相适应的政治制度。秦二世而亡，承秦者汉，就典章制度而言，史家皆云汉承秦制，东汉又续西汉。然而，历史是在不断地演化的。在新的历史条件下，承袭前代的制度，不可能停留在原先的起点上，必有因有革，有继承也有变化。对东汉的诸种制度应作如是观。

较之西汉，东汉初年的政权要专制得多。鉴于西汉末年君主数世失权，强臣窃命的教训，光武帝采取了“政不由下”的治国方略，即赏功臣以爵位和封地，而不给予实权和实职；撤销西汉有实权的丞相；虽置三公，但事归台阁，三公“备员而已”。权力集中，尚书台总理国政，这是东汉国家行政权力和中央权力结构发生重大变化的最典型表现。

随着尚书台地位的变化，其机构得到了发展。据《后汉书·百官志》，东汉尚书台的具体机构是：尚书令一人，秩千石，主领台内一切众务。尚书仆射一人，秩六百石，职署尚书事，尚书令不在则代行公务。由于尚书令地位的崇重，具体台务如授廪假钱谷之事，均由尚书仆射主管。尚书左、右丞各一人，秩四百石，掌录文书期会，佐令、仆治事。

早在西汉成帝时，尚书省的职权就有扩大的趋势，尚书台分设五曹办事，通掌图书秘记章奏，宣示内外。东汉初，光武帝又将尚书台扩大为六曹机构，设六曹尚书，秩各六百石。其中三公曹主岁尽考课诸州郡事；吏部曹主选举祠祀事；民曹主缮修、功作、盐池和园苑事；客曹主护驾、边疆少数民族朝贺事；二千石曹主法词诉讼事；中都官曹主水、火、盗贼治安事。尚书令、尚书仆射合六曹尚书，谓之“八座”。应劭《汉官仪》说：东汉有尚书侍郎三十六人，每曹有六人，秩各四百石，主起草文书。初入台只称守尚书郎，满岁称尚书郎中，三年称侍郎。尚书台设于建礼门内，尚书郎需入禁值班供职。官供被褥、食物、果实之属，还有女侍二人。奏事与黄门侍郎对揖。由此可知尚书居丹墀之地，极为显耀。

概而言之，东汉尚书台的职权有以下几项：一是出纳王命，敷奏万机。皇帝诏令的下达，全由尚书经办；朝廷事无巨细，皆是尚书行下三公，或不经三公而直接下达于九卿。百官奏事，通常也是先上尚书台而后呈送天子。二是尚书台拥有较大的选任之权，有时候不仅署任官吏，还可荐举宰相。三是总领纲纪，无所不统。从这几个方面看，东汉的尚书台实际上已成为国家的最高行政管理机关。

在封建时代，中央的权力结构应该是天下政务归于相府，宰相府为中央政府，是君主专制的中央集权制权力结构的轴心，相府处理政务的权力，来源于皇帝。而东汉时尚书台实际上取代了相府的职权，变成了权力轴心的支点，把宰相捧到上面的虚位上去，成为没有实权的论道之官。尚书台的权位既是这样的尊崇，但其在整个国家机关的行政系统中，仍旧隶属于九卿的少府机构，尚书令的官秩，一直为千石。朝位班序，虽设“独坐”，在制度上却不能统领百官群僚，这虽是为了皇帝专权的需要，但在制度上却也是一个很大的矛盾。为了解决这个矛盾，于是有了平尚书事、领尚书事、录尚书事的制度，即用其他高官显贵领录尚书台，以总朝政，而此领录之官，又多为内朝之官。这自然要比天下事无大小统由皇帝亲自决断要高明而有效得多，既能保证国家机器正常运转，又能达到专制朝政的目的。

尚书台总理国政，固然对加强皇帝个人的专制独裁起到重要作用，但其作用的发挥必须具备一个先决条件，即皇帝本人必富于春秋，其威望、能力和手段足以驾驭群臣。否则，当皇帝昏愦或幼弱无能的时候，尚书台就会成为掌握它的大臣们窃弄权柄的依据，皇权便成为他们手中的玩物。不幸的是，光武之后的东汉历史正是如此。由于幼主即位，出现了母后临朝、权归女主的严重局面，外戚以“决尚书台”的名义，操纵国政，从而破坏了君主专制的中央集权制度下皇帝与中央政府之间的权力制约。有外戚专政，必有宦官之祸。东汉皇统屡绝，外藩入继，母后与天子多无骨肉之亲，又忌大臣主政立长君而去母后临朝，所以多凭借母后外家父兄以专朝权。及至天子年壮，欲收回大权，必然和外戚发生冲突，于是天子又引宦官密谋除掉外戚。因此东汉一代当太后临朝之际，外戚宦官之祸交替并起，不绝于朝。一方是外戚以大将军专政，另一方则是宦官以中常侍执权，禄去公室，政移私门，两者明争暗斗，此起彼伏，说东汉一朝的历史是一部戚宦争斗史并不过分。

长期的戚宦争权，使得朝野分裂为三大集团：外戚、宦官、名流。朝官多附戚党，外官多附宦党，名流虽耻于攀附，一般地则联合戚党反对宦官。这三派势力你争我夺，搅得昏天暗地，终于导致了全国规模的动乱。

中央权力的失衡，自然会影响到地方政府。本来，汉王朝的地方政权主干是郡、县两级制，另设十三部刺史以监郡国。东汉以后，州牧刺史权力有所扩大，一州之事，刺史可全权处理，刺史遂由监察官员而变为拥有实权的地方最高行政长官。西汉刺史无治所，常于每年八月出巡，岁末入京奏事。东汉刺史有一定治所，岁末遣计史诣京师禀报，刺史本人则无需亲入京师。西汉时刺史弹劾郡县守令，例由三公派人察验，然后定夺。东汉则不必经过三公，而权归刺史。刺史往往派从事为耳目，竟至掌握二千石高官进退的大权。

东汉末年，在镇压黄巾大起义的过程中，刺史郡守典兵成为制度。刺史改为州牧，州、郡、县三级地方行政体制遂以形成。刺史既已成州牧，在性质上已是地方行政长官，不但职重位尊，也仿将军府设置了官属僚佐，如长史、司马、东曹掾、诸校尉等，开魏晋州府僚佐军民两套系统之先河。

州牧郡守握有军、政、财大权，又有广土众民，实力自然雄厚，遂使中央徒有虚名。专家们说，东汉末年外重内轻，干弱枝强，中央集权走向地方割据，实即肇始于刺史改州牧与州制性质的变化。

据《通典·职官》记载，东汉内外官员共有十五万二千九百八十六人。这些官员主要是通过郎选、察举、召辟、贡举、特召、射策和对策等途径进行选拔的。与西汉相较，东汉在选官制度上没有大的变更，只有一些小的变化，如作为察举最主要的常行科目孝廉有了名额和年龄的限制。和帝永元年间，司徒丁鸿和司空刘方曾上言建议凡郡国按户口数目分配孝廉名额，在二十万口以上的，岁举孝廉一人，不满二十万的两年举一人，不满十万的三年举一人。边郡人口十万以上的岁举一人，不满十万的两年举一人，五万以下三年举一人。这个建议后来得到了皇帝的批准。由于察举孝廉缺乏严密的考试制度，极易营私舞弊，不少读书人为了求名被举荐，不惜饰伪邀誉，弄虚作假，因此顺帝时期就有了限年考试制度，规定孝廉一般限于年四十岁以上，且要通过相关的考核。至于特殊人才，不在此限。桓灵之际，察举制走向腐败，贿选之风甚盛。一九六〇年北京市文物工作队在怀柔县北东汉墓中出土有“吾阳成”砖刻，就有反映此期选政弊败的内容。

秦和西汉官吏的任用为“拜”或“除”，这一权力，尤其是任命高级官吏的权力，直接操在皇帝手中。其任用方式有多种，实授称“真除”，试用为“试守”，摄事称“假”，兼领称“领”或“视”。东汉除延续之外，又有新的发明，参决、总领尚书事称“录”，以本官兼任其他官职称“兼”，暂由他官代理某官职称“行”，中央临时派员监督地方称“督”，等待皇帝诏命任用的官员称“待诏”，本职以外的虚衔为加官，如侍中、中常侍、给事中之类；无印绶不治事的官员则称为散官。值得注意的是，东汉官吏的任用实行严格的回避制度，不仅地方官不许用本地人，还颁布了“三互法”，规定“婚姻之家及两州人不得交互为官”；对宗室、外戚和宦官的任用亦有意识地加以限制，如“宗室不宜典三河”，即不准宗室贵族任河内、河南和河东三郡的长官，以防止其觊觎帝位；不准外戚备位九卿和封侯与政，不准宦官子弟“为牧人职”和“为吏察举孝廉”，目的是为了防止他们擅权。可惜的是这类规定并没有始终如一地贯彻执行。

东汉的官吏考课及与之相适应的迁降赏罚制度是承继西汉的，不过主要执行考课任务的已由丞相和御史二府逐渐转到尚书台。州变成一级行政机构后，也有对郡县的考课权。在郡县二级制时，郡既需上计中央，又需对属县进行考课。郡对县的考课一般在秋末进行，以便汇总全部情况在岁终上计中央。

东汉官吏的任职期限似没有具体的规定。凡官吏在职期间，每五日休息一日，逢夏至、冬至可以放假几天以处理家事。因病因功可以告假，但期限为三个月，逾期不归者就要免职。父母丧亡，为官者当然要奔丧，期限在三十六天至三年不等，大概职位低的可以行三年之丧，职位高的如公卿、二千石、刺史之类则“夺情”不行丧。

秦汉时期，我国已形成比较完备的赐爵制度。这一制度是在废除周代世卿世禄的五等爵位制基础上的军功爵制。它与官、禄基本上分开，是对战功的一种奖励。爵在当时很有实际的好处，可以作为为官和享受其他特权的依据。秦行二十等爵制，西汉仍然奉行，不过已有吏爵和民爵的截然之分。随着赐民爵的轻和滥，赐吏爵的重和多，赐爵日益成为维护官僚贵族特权的工具。东汉时期，由于世家大族通过征辟、察举等途径控制了从中央到地方的选举权力，已用不着以赐爵作为进身之阶了，所以这一时期少见赐吏爵的记载，但赐民爵有着点缀升平亲民之效，故每代皇帝继位，照例要颁布一些赐民爵诏，可又想方设法防止百姓获得免役的爵级。这样的赐爵没有什么实际价值，因而就失去了民众的吸引力。及至东汉末年，朝权失控，各派势力为了需要，胡封滥赏，在二十等爵外加设县侯、乡侯、亭侯，又对二十爵中的爵位加级，但这些都是“不食租”的虚封，没有实际意义。至此，封爵制度已是日暮途穷，没有存在的必要了。

东汉的立法精神从总的方面来说是趋向宽缓。光武帝建国后，本想对法律进行一番改革，“解王莽之繁密，还汉世之轻法”。他数次发布了许多弛刑诏书，给犯罪者减轻刑罚，并多次下令释放奴婢，但就当时所实行的法律来看，仍然是十分严苛的。正因为如此，到章帝的时候，廷尉陈宠等人建议朝廷“荡涤烦苛之法”。章帝采纳了他的意见，对当时的律文作了较大的修改。献帝时，又有应劭删定律令为汉仪，蠲去重复，为之节文。由于时值朝廷末世，这次法令修改的实际意义并不大。

东汉的法律形式仍是律、令、科、比四类，与西汉时期没有什么两样。律是法律的基本形式，是汉法的主体；令，即是皇帝的诏令；科，就是科条或事条，亦即法令条文，是就某些事类作出的弥补律、令之不足的专门规定；比，凡律无正条者，比附以为罪。其中，东汉在科方面，数量繁多，超过了西汉。

在司法组织方面，东汉改王莽时的“作士”为廷尉，作为最高司法官员。廷尉对上向皇帝负责，对下领导各级地方政府的司法活动，以朝廷律令为依据，掌管刑狱，办理案件，同时接受地方的上诉。地方行政官员如郡守、县令长皆兼管司法，故其属吏中设有不少专职以管理此项事务。县以下的基层官吏中，乡啬夫的重要职责是“听讼、收赋税”，游徼和亭长的职责是“禁盗贼”，俱与司法有关，但他们只能处理一般的刑事和民事案件，其本身没有判刑和法定杀人的权力。县令长主持一县司法，形成初级审判，可以定罪判刑，但死刑必须上报郡守和廷尉方能执行。县中一般案件由狱掾吏、狱司空或县丞审理，重大案件尤其是死刑案，县令必须亲自过问。郡是地方最高一级审判部门。案件的审理由主管司法的决曹负责。对于死刑犯，名义上是由决曹判决，以郡守的名分上报廷尉，待批复后于秋后执行，但作为一方大吏的郡守，实际上已操纵了生杀予夺之权。

东汉的中央最高监察官是御史中丞。他负有监察、弹劾百官之责，常常接受皇帝的旨令去完成各种重要使命，虽然官秩不高，在朝廷的地位却不低，朝会时，他享有与尚书令、司隶校尉专席独坐的殊荣。早在西汉初年，朝廷曾设置监御史一职，以监察郡国和军队。武帝时废除此职，在全国分为十三州，每州派秩六百石、位下大夫的刺史一人去监临郡守、诸侯王和地方豪右，以“六条问事”。由于他是中央派遣常驻地方的监察官，且有固定治所，便于就地监察和吏民的举告。他还定期“行部”，可以广泛接触吏民，了解下情。同时，又因为他是纯粹监察官而非行政长官，对其所监察的二千石郡守既无上下级关系，又无利害关系，权责各自独立而分开，便于发挥监督检举的作用，同时又可防止其滥用权力。并且，还由于刺史秩卑、权重、赏厚，所以在此职者大多能忠于职守，对澄清吏治，加强中央集权起到了较好的作用。但是，到了东汉，尤其是东汉后期，刺史逐渐被赋予六条之外的权力，获得了选举与劾奏权，并对地方行政进行干预。为了镇压农民起义，又掌握了统兵之权。如此，刺史的职责发生了根本性的转变，由监察官而发展为总揽地方大权的行政长官。这一变化带来的后果是严重的，这不仅是监察制度上出了问题，同时也牵涉到了东汉后期政治。在刺史还在行使监察职权时，郡守每年春天“行县”，督邮于秋冬“行县”，视察所属县邑，由于目的明确，重点突出，故每次视察都有一定的收获。然而，监察效能的发挥与整个皇朝的政治气候紧密相关。一旦皇朝政治发生弊败，再好的监察机制也难以发挥效能，或者它朝着其本身职能的反方向转化，刺史的变化就是典型一例。

东汉的军队有京师护卫军、中央直辖军和地方武装三种。担任京师护卫的主要有四支：一是光禄勋宿卫仪仗部队，二是执金吾的京师巡逻部队，三是北军五校尉，四是卫尉与城门校尉所属部队。凡朝会、国家庆丧大典，均由光禄勋所辖的军队担任警卫、侍从和仪仗。执金吾职掌京师的警卫，巡察水火盗贼，以备非常，所属缇骑（骑兵）二百人，持戟（步兵）五百二十人。五校尉分别是屯骑、步兵、长水、越骑、射声，统称北军，宿卫南北两宫。五校尉互不统辖，由皇帝直接指挥。卫尉和城门校尉职掌宫中巡逻和城门守卫，人数在五千上下。这四支部队平时护卫京师，战时也有征伐任务。

除京师驻军外，东汉中央直辖军有：以幽、冀、并三州步、骑组成的黎阳营，屯驻黎阳（今河南浚县东），由谒者监军，担任黄河北岸的防守，作为洛阳北面的屏障。雍营，又称扶风都尉部，驻雍（今陕西凤翔），负责三辅皇陵守备。长安营，又称京北虎牙都尉部，驻守在长安。这两个营构成洛阳西部的一道屏障。另外，重要的边郡兵与关隘守兵，也归中央直接管辖。光武帝之后，出于军事需要，又设了几支中央直辖常备军，如明帝时在五原曼柏（今内蒙古东胜东北）设度辽营，以阻隔南北匈奴；和帝时，设象林（今越南顺化）营，以镇抚南蛮，设渔阳营和扶黎（今河南义县东）营，以对付鲜卑人的进犯，等等。

东汉时将军统帅的军队组织大体依西汉，总称部曲。大将军统五部，一般统二到三部。每部由比二千石的校尉和比千石的司马指挥。部下设曲，由比六百石的军侯和司马指挥。曲下设屯，由比二百石的屯长指挥。屯下为队，由比百石的队率和队史指挥。再往下便是什、伍，分别由什长和伍长指挥。

至于地方武装，光武帝时曾对其作了重大改革，罢郡国常备兵，取消内地各郡国的都尉官及其他专职武官，废止郡国对丁男的定期训练及都试制度，实际上等于取消了地方军。这一做法当然也是为了强干弱枝。但到了明帝、章帝之后，随着朝政败坏，中央对地方的控制削弱，刺史、郡守开始相继掌兵。因编制杂乱，没有统一的指挥系统，更因兵源、给养等均由地方自筹，因而这些地方军的性质是私人武装，充当了军阀割据称雄的工具。