近代通史——重建海军

一、海军建设新方针的确定和海军衙门的设立

清廷有关海防讨论的上谕发出后，各地方大员纷纷奏复，表示赞成，并各自提出了购置船舰建立海军的建议。其中主要者，“如左宗棠所称海军宜立十大军，穆图善所称海军宜区四部，杨昌浚所称水师宜设三大支”，李鸿章所称“宜设水师四支”。特别是李鸿章和左宗棠还指出了由朝廷设立专门机构，统一全国海军事权的重要性和紧迫性。李鸿章说：“西国设立水师，无不统以海部，即日本亦另设海军卿以总理之。”而中国“自开办水师以来，迄无一定准则”，各省自为，事权不一，因此虽“耗费不赀，终无实效，中外议者多以为訾”，今后“若专设有衙门，筹议有成规，应手有用款……一切详细纲目，须参考西国海部成例，变通酌定，南北一律，永远遵循。斯根柢固而事权一，然后水师可治。”左宗棠则说：“海防无他，得人而已。今欲免奉行不力之弊，莫外乎慎选贤能，总提大纲，名曰海防全政大臣，或名曰海部大臣。凡一切有关海防之政，悉由该大臣统筹全局，奏明办理。”

接着，清廷召李鸿章进京，与醇亲王奕、军机大臣、总理衙门大臣等商议具体办法。他们综合沿海各地督、抚复奏的建议，特别是李鸿章和左宗棠的建议，议定了一个具体方案，具有实质性意义的是这样两点：（1）先建北洋海军。提出“先练一军，以为之倡，此后分年筹款，次第兴办”，并“拟请先从北洋开办精练水师一支”。（2）建立海军总管机构。认为：“兹事体大，必须提纲挈领，经纬万端，方足以驱策群才，居中调度，拟请特派王大臣综理其事，并于各疆臣中简派一二人会同办理”。10月13日张侠等编《清末海军史料》及别的一些著作均将清廷颁旨设立海军衙门的时间记为10月12日，即阴历九月初五日庚子。但《光绪朝东华录》（二）总第2009页记为九月辛丑，即公历10月13日。，清廷批准奕等所拟订的方案，下旨：“先从北洋精练水师一支以为之倡，此外分年次第兴办。”“著派醇亲王总理海军事务，所有沿海水师，悉归节制调遣；并派庆郡王奕劻、大学士直隶总督李鸿章会同办理；正红旗汉军都统善庆、兵部右侍郎曾纪泽帮同办理。现当北洋练军伊始，即著李鸿章专司其事。其应行创办筹议各事宜，统由该王大臣等详慎规划，拟立章程奏明，次第兴办。”

经过疆吏讨论、朝臣会议和朝廷批准，确定了海军建设的新方针：一是要在原有的基础上进一步加强海军建设；二是将原先的同建三洋海军，改为先重点建北洋海军，然后再陆续加强其他海域海军；三是将海军的建设和指挥权，由以前的各洋、各省各自为政，改为由朝廷统一掌管。这一调整，是清廷和有关官员借鉴世界各国海军建设经验，吸收中法海战中各洋海军调遣不灵的教训，依据自己的财政力量和海防地域的轻重布局，为提高海军建设的效果而作出的，应该说比较切合当时的实际状况，如果实施得好，应该能够克服前期之缺陷而增强海防力量。但是，在以后的海军建设和指挥中，这一方针并没有得到很好的实施，或被大打折扣，或被偷梁换柱、假公济私。

上述海军建设的新方针确定以后，付诸实施的第一项举措是设立统揽海军事权的海军衙门。奕受命“总理海军事务”以后，随即在他所管辖的神机营署内设立“总理海军事务衙门”。所用办事人员也都由神机营内的官员兼职，不仅全为满人，而且皆缺乏海军知识，难免影响其办事效率。即便如此，海军衙门还是立即着手于建立北洋海军的筹备工作。一是视察北洋海防，提出调购船舰、“专设提督”、“妥定章程”等建军方案；二是提出要“多购多操”鱼雷快艇，认为“鱼雷艇虽小而速，雷行水中，无坚不破，实为近时利器”，“如南北各口有鱼雷艇百只，敌船必畏而怯步”；三是接管原有户部直接支配的海防常年经费，作为海军建设的基本经费。

海军衙门虽以奕为总理大臣，但事权操在“专司其事”的李鸿章之手。李鸿章在谋划策略和领导实施方面可谓精明强干，但他作为一个地方大员和淮军统帅，不能不受其地盘意识和派系观念的影响，不无“挟以自重”之嫌。在李鸿章刚受命为专司其职的会办海军大臣之初，兵部左侍郎黄体芳就奏请撤换李鸿章之职，他指出李鸿章担任此职将会带来的弊病，说：“李鸿章位极台衡，身兼庶务，而陆路驻军又资其整理，上海之机器、招商诸局并归其总持，虽自以为长才大略，欲求一一称职固以难矣”，若再专司海军之职，“非惟事有不可，抑亦势有不能”；中法海战之时，李鸿章不遵朝旨，借口“保护畿辅”，不发北洋之舰增援南洋，日后若故伎重演，“则水师者非中国沿海之水师，乃直隶天津之水师；非海军事务衙门之水师，乃李鸿章之水师也。……再阅数年，兵权益盛，恐用以御敌则不足，挟以自重则有余。”黄体芳虽因此奏折而以“妄议更张，迹近乱政”的罪名受到降级处分，但其所指应该说不无先见之明。如对北洋海军，李鸿章可以说是独揽大权。由他主持制定的《北洋海军章程》规定：作为海军最高将领的北洋海军提督，“有统领全军之权，凡北洋兵船，无论远近，均归调度，仍统受北洋大臣节制调遣”，这就是说，一切军事行动均须禀请北洋大臣之命而行，“凡沿海陆路水师文武大员，如无节制北洋海军明文，兵船官概不得听调遣”，军中把总以上各级军官的任用和升迁均由北洋大臣“保举”，总兵、提督的任用亦由北洋大臣提名与海军衙门会商后“请旨简放”。在北洋舰队的组成上，李鸿章采取了调集全国有用之军舰为其所用的手段。这主要是南洋海军的战舰听凭他调用。章程中规定：“每年节过春分以后，凡南洋兵船如‘南琛’、‘南瑞’、‘开济’、‘镜清’、‘寰泰’、‘保民’等类能海战者，应由海军衙门调归北洋合操，即归北洋提督节制，逐日督同操练，视如北洋兵船一律办理，不得稍分畛域”，直至秋分以后方可返回南洋。这虽然有其一定的理由，但无疑是移南洋之力加强北洋，对南洋海军则是一种削弱。在将领的任用上，李鸿章虽有不拘一格选用人才的一面，如他已认识到“人才为水师根本”，新式船舰更需要“文武兼备、素习风涛驾驭轮船操法者”，因而大量任用福建船政学堂所培养的学生，不仅“所需管驾、大副、二副、管理轮机炮位人员，皆借材于闽省”，而且各主要战舰的管带亦几乎均选派福建船政学堂的学生担任。但是，这种因才任用官员只限于技术岗位和舰上的指挥、战斗职位，而对重要的指挥和管理职务官员的任用，则常常“任人唯亲”。如海军提督一职，本来“非阅历多年，深谙西法之水师官不可”，但李鸿章却任用了不懂海军和海战的淮军将领、安徽庐江人丁汝昌。又如负责北洋海军等军火调拨的天津军械局总办则是李鸿章的外甥张士珩，他贪赃枉法，供应军火以次充好，以假乱真。对此，时人评论说：李鸿章创办海军，“用人以私，行政以贿，官中府中相习成风”。这些做法尽管有其一定的理由，但也可以说是李鸿章借机加强自己地盘和派系势力的表现。此外，在军队治理上，李鸿章亦疏于约束。时人有记载说：《北洋海军章程》“赏罚各有条例，而将官多不遵行。”李鸿章阅操，“亦示宽大，谓此武夫，难拘绳墨。陆军将士多昔日偏裨，水师多新进少年，其肯励志图功者不多。”因而军纪废弛，自左右翼总兵以下，公然违反章程有关“总兵以下各官，皆终年住船，不建衙，不建公馆”的规定，争相挈眷陆居；军士亦去船以嬉，每年北洋封冻，海军岁例巡南洋时淫、赌于香港、上海。有些舰只平时不仅不进行操练，还忙于商业运输。“定远”、“镇远”主力舰的士兵常在舰炮上张晒衣裤。当时有外国人评论说：从此类巨舰的纪律可见其海军实不足畏。凡此种种弊端，均成为后来海军建设延误和甲午海战失败的内在原因。

二、北洋海军的正式成立

李鸿章应奕的要求所拟就的《北洋海军章程》草稿，经海军衙门核准后于1888年9月30日呈送慈禧太后。10月3日，慈禧太后批准该章程。12月中旬，北洋海军正式成立，清廷任命淮军将领、北洋水师记名提督、天津镇总兵丁汝昌为北洋海军提督，设提督衙门，“择威海卫地方建衙或建公馆办公，另于威海卫、旅顺口两处，各建全军办公屋一所”；任命记名总兵林泰曾为左翼总兵、总兵衔水师补用副将刘步蟾为右翼总兵。

北洋海军成军之时已拥有相当的实力。北洋海军的舰船，是以其中法战争之前已有的舰船为主，加上以前定购、1887年新到的4艘德国和英国造舰船而组成的，共计有舰船25艘，排水量36708吨。其中各种类型的舰船有：铁甲舰2艘，排水量各为7335吨；快船7艘，排水量为2900吨者2艘、2300吨者3艘、1350吨者2艘；炮船6艘，排水量均为440吨。以上15艘为主要战船，合计排水量32710吨。此外，还有鱼雷艇6艘，排水量均为108吨；练船3艘，排水量为1300吨者2艘、750吨者1艘；运船1艘，排水量为1080吨。与当时的日本海军相比，北洋海军的实力处于较强的地位。如2000吨级以上的主力舰，日本海军只有5艘，总吨位不足1.5万吨；而北洋海军有7艘，总吨位为2.7万吨，是日本的1.8倍。特别是“定远”、“镇远”两艘7000多吨级的铁甲舰，为日本所无。

但是，从成军之日起，北洋海军处于停滞的状态。就北洋海军的本身而言，1888—1894年可以说无一舰一炮之增添，只是通过继续从沿海各地海军调集福建船政局所新造的“平远”、“广乙”、“广丙”3艘巡洋舰和旧有的几艘炮艇，使它的阵容有所扩大。到1894年中日甲午战争爆发之前，北洋海军前后共集中了总排水量为46939吨的35艘舰艇。但是，其中排水量在2100吨以上的主要战舰只有8艘，排水量29470吨；排水量在1000—2100吨的辅助战舰亦只有8艘，排水量9896吨。两者合计为16艘，排水量39366吨。而此时的日本政府为了发动侵华战争，继续增大扩建海军力度，拨皇宫经费制造舰船，在1888—1894年的6年中新添军舰11艘，除1893年无新舰增添、1894年增添新舰1艘外，其余各年均有2艘新舰增添；还以打败北洋海军的“定远”、“镇远”2艘铁甲主力舰为目标，专门设计制造了“桥立”、“松岛”、“严岛”3艘4000吨级的战舰，号称“三景舰”。到1894年先后合计已拥有33艘舰船，少于北洋海军2艘，总排水量63738吨，超过北洋海军35.79%。其中排水量在2100吨以上的主要战舰有12艘，超过北洋海军4艘、50%；排水量41378吨，超过北洋海军11908吨、40.41%。排水量在1000—2100吨的辅助战舰有10艘，超过北洋海军2艘、25%；排水量15083吨，超过北洋海军5187吨、52.42%。两者合计为22艘，超过北洋海军6艘、37.5%；排水量56461吨，超过北洋海军17095吨、43.43%。而且，由于北洋海军的舰船大多造成于1887年之前，只有3艘分别造成于1889、1890、1891年，到1894年时，大多趋于老化，舰上的武器装备也没有任何更新。而日本海军的12艘主要战舰中有6艘造成于1888年之后，航速较快，舰装备较好。因此，北洋海军主辅战舰无论在数量上和装备质量上均被日本海军远远超过，成为甲午海战北洋海军失败的一个重要因素。

北洋海军之所以在成军之后处于停滞的状态，问题出在海军衙门，其首要原因是挪用海军经费为慈禧太后建游乐工程。在筹建北洋海军的同时，奕和李鸿章为讨好慈禧太后，开始为慈禧太后在1894年过60岁生日而大肆操办游乐工程。1885年开建三海（南海、中海、北海）工程，1887年又兴建颐和园。据现有研究，从海军经费中挪用和以海军经费名义征集来，直接被移用于这两大工程的款项，虽不像梁启超等人所说的有二三千万两那样多，也有1200万两至1400万两。如果加上被冻结起来的督抚们报效的海防款项260万两，总共为1400余万两至1600余万两。估算被挪用的海军经费为1300万两。

如此大量挪用海军经费，势必造成海军经费的短缺。为了挪用海军经费，慈禧太后在1887年5月下令各省裁减船只，并规定：“嗣后各省于海防应需购买器械、拨用经费等项，均著先期咨报海军衙门斟酌妥善，再行办理。”朱对海军衙门掌管支配的海军经费，清廷也不能如数拨给，名义上“部拨常年经费虽有四百万之数”，但实际上往往以各种借口少拨，各年“通盘牵算，岁入不过二百九十余万两左右。岁出之项，北洋用款一百二三十万，南洋用款七八十万。”到1888年，“撙节度支，北洋仅拨银九十余万两，南洋仅拨银五十余万两”。即便北洋和南洋海军节约经费，但加上其他养舰、练军费用，海军衙门亦“需款三百二十余万两”，“入不抵出”相当严重。为此，海军衙门奏请朝廷从1888年起，由鸦片厘金项下增拨海军经费100万两，但因户部用款紧张而被拒绝。到1891年6月，清廷又批准户部酌拟筹饷办法，命令“南北洋购买外洋枪炮、船只、机器暂停两年，即将所省价银解充饷”，并要各省为其立筹二三百万两，其中摊派南洋海军等120万两。

1893年初，北洋海军本拟将25艘舰船进行大修，需银144万两，分10年筹办。但李鸿章考虑到恰逢慈禧太后60岁庆典，主动提出将大修推迟一年。同年3月，丁汝昌提出在“定远”、“镇远”、“济远”、“经远”、“来远”等战舰上配置克虏伯快炮18门及新式后膛炮3门，共需银61万余两。但李鸿章也以“目下海军衙门、户部同一支绌，若添此购炮巨款，诚恐筹拨为难”为由，奏请“先购镇定二船快炮十二尊，俟有赢余陆续购置”，但直至甲午战争爆发尚未得购置。

由于经费短缺，南洋等其他海军的建设也受到巨大的影响。在中法战争后的10年间，南洋海军虽也耗费了约650万两经费，但除了只在1894年初以40万两订造德国4艘鱼雷艇之外，只是维持了一支仅有6艘旧式巡洋舰和6艘落后炮舰，总排水量只有16173吨的弱小舰队。福建和广东的海军也由于缺乏经费而无力扩建。到1894年时，福建海军只有船舰7艘，总排水量仅为5236吨；广东海军虽经过张之洞的努力，也只是新置炮舰12艘，总排水量6380吨。

尽管有挪用海军经费为慈禧太后修建游乐工程之事，但是中法战争后10年中实际所用的海军经费，就其数量而言应该说还是不少的。就全国的海军经费来说，合北洋、南洋、福建、广东四地海军而计，在这10年中共花经费4158万两，年均415.8万两，比前期1860—1884年间25年所费海军经费3848.8万两、年均153.95万两，总数虽只多出309.2万两，增加8.03%，但年均经费则多出261.85万两，增加17009%，应该说这是一个很大的数额。如果与日本的海军经费相比，中国的海军经费也是不少的。在1875—1894年的20年间，中国为10709万元(即6954万两)，日本为9700万元，中国多于日本1009万元，合比例10.40%；其中1875—1884年的10年间，中国为4305.8万元，日本为3030万元，中国多于日本1275.8万元，比例为41.97%；1885—1894年的10年间，中国为6397.5万元，日本为6670万元，中国少于日本267万元，但日本经费中包含450万元用于制钢所的经费，如扣除之，则中国还多于日本183万元，比例为2.74%。

中国在海军建设经费投入略多于日本的条件下，海军装备与日本相比却从前期的略占优势而转变为后期的明显劣势，其原因显然是经费使用的问题。在1885—1894年的4158万两经费中，北洋海军所支用的经费为2321.5万两，占55.83%。北洋在使用这一大笔经费中，用于购置舰船的费用只有280.1万两，只占其经费12.07%；用于养船的费用多达1121.5万两，占其经费的比重高达48.31%。该两项费用合计占经费的比重为60.38%。而在此前的1875—1884年中，购置舰船的费用为444.4万两，占其经费1299.9万两的34.19%；用于养船的费用则只有258.1万两，占其经费的19.86%。该两项费用合计占经费的比重为54.05%。由此可见，在这一阶段中，北洋海军所以很少购置新舰船，主要是养船经费支出大量增加所致。这虽然是一个客观原因，因为北洋的舰船绝大多数是在其成军之前购置的，其养船费用必然是越来越多，但也与李鸿章的决策和思想观念有关，他没有对旧有舰船进行必要的更新。

说明：本表根据樊百川著《清季的洋务新政》第2卷第1227—1228页的有关数据计算。其中原资料1889年的合计数1814千两，1885—1894年的小计合计数23177千两，1875—1894年的总计合计数36314千两，均统计有误，应各为1854千两、23215千两、36214千两。上表已更正。此外，也有李鸿章进取心不够强的原因。1891年，李鸿章在检阅北洋海军之后颇为自信地上奏说：“综核海军战备，尚能日异月新，目前限于饷力，未能扩充，但就渤海门户而论，已有深固不摇之势。”因此，当朝廷下旨停购舰船两年时，他虽有意见，但还是立即同意“所有应购大宗船械，自宜照议暂停”。

由上可见，对北洋海军在成军之后的每况愈下，李鸿章是有相当责任的。到1894年8月1日，日本发动朝鲜战争，甲午战争即将爆发，尽管李鸿章为修建三海和颐和园工程立下汗马功劳，但慈禧太后也不得不指责李鸿章说：“自光绪十年越南用兵之后，创办海军，已及十载。所有购船、置械、选将、练兵诸事，均李鸿章一手经理。乃日人自上次朝鲜变乱，经我军戡定，该军志挫而归，从此蓄谋报复，加意练兵，此次突犯朝鲜，一切兵备居然可恃。而我之海军，船械不足，训练无实。李鸿章未能远虑及此，预为防范，疏慢之咎，实所难辞。”与其在此时指责李鸿章的失职，不如在当初采纳黄体芳的谏言，不派李鸿章会办海军。