近代通史——阿古柏与俄国入侵中国西部边疆及清政府收复新疆

一、阿古柏入侵新疆与俄国强占伊犁

1860—1864年，俄国强迫清政府签订《中俄北京条约》和《中俄勘分西北界约记》，割占中国巴尔喀什湖以东、以南44万平方公里的领土之后，企图进一步鲸吞新疆，进而南下与英国争霸南亚地区。英国则以印度为基地，意欲侵占西藏，插足新疆以阻止俄国的南下。

1864年以后，新疆维、回各族的反清起事日趋扩大，这些起事被一些宗教和上层分子控制，在库车、和田、乌鲁木齐、伊犁、喀什噶尔等地建立若干割据政权。布鲁特头目思的克和回民头目金相印攻占喀什噶尔回城疏附后，为了便于控制该地区，派人去中亚浩罕汗国，迎请流亡该国的前统治者大和卓后裔布素鲁克。浩罕汗国摄政王即派部将阿古柏以护送布素鲁克为由，于1865年1月入侵南疆。阿古柏将布素鲁克扶上“汗”位，自己掌握实权，并驱逐思的克，占据喀什噶尔回城。此后，阿古柏招纳浩罕残兵7000余人，不断扩充自己的势力，先后攻占英吉沙尔、疏勒（喀什噶尔汉城）、沙车、和田、阿克苏、库车、喀拉沙尔（今焉耆）等城。1867年，阿古柏宣布成立“哲德沙尔国”（意即七城国），自称“巴达乌勒特汗”（意为“幸运之主”）。1870年，阿古柏相继侵占吐鲁番和乌鲁木齐，将侵略势力从南疆扩展到北疆的部分地区，对新疆各族人民实行血腥的屠杀和残暴的统治。

与此同时，俄、英争霸中亚的焦点也集中于南疆地区，都力图将阿古柏政权作为侵占新疆、遏制对方的工具。

1865年，俄国开始进攻与南疆接壤的浩罕汗国，占领中亚最大的城市塔什干。次年，又吞并了中亚的布哈拉汗国，并与阿古柏达成协议，对于彼此的行动互不干涉。1867年，俄国政府宣布在塔什干城设立土耳克斯坦总督府，下辖七河省和锡尔河省。七河省管辖的地区主要是俄国通过《中俄勘分西北界约记》所侵占的中国领土。同时，俄国为了达到控制喀什噶尔地区的目的，还要求阿古柏同意“建筑一座横跨纳伦河的桥梁和一条通过天山进入喀什噶尔的军用公路”，企图将喀什噶尔完全置于俄国的控制之下。阿古柏也不甘心听凭俄国的任意摆布，拒绝了这一要求。俄国作好了武力攻占喀什噶尔的准备，只因当时忙于镇压浩罕和布哈拉爆发的抗俄起义，才未能实施。1872年6月，俄国采取威胁利诱的手法，与阿古柏正式签订通商条约，俄国承认阿古柏为“哲德沙尔元首”，阿古柏则同意俄国可以在南疆各地自由通商，在各市镇设立货栈，派驻商业代理人，俄国商品进入南疆只纳2.5%的从价税，并可过境运往其他地方。此后，俄国不断派商队、军人或探险队到南疆活动。

英国也积极开展拉拢阿古柏以将南疆纳入其势力范围的活动。1868年初，英属印度旁遮普省官员接待了阿古柏派来的使者。1869年，英印政府在向伦敦提出的一份备忘录中指出：为了防止英、俄之间发生冲突，最好在两国之间有一些“独立国家”，企图把中国南疆变成一个在英国控制下的“缓冲国”。并派遣驻克什米尔专员沙敖以商人的身份进入新疆，沿途搜集情报，测量地形，到达喀什噶尔后，赠给阿古柏一批步枪；阿古柏亦多次接见沙敖，表示愿为英国女王维多利亚的臣属。沙敖返回印度后，阿古柏派其侄茂沙沙第到印度选购军火，并邀请英印政府派人访问喀什噶尔。1870年，英印政府派曾任旁遮普专员的福西特随同返回南疆的茂沙沙第访问喀什噶尔。适逢阿古柏率兵争夺库车，福西特停留不久即返印度。这次，英方又送给阿古柏一万支洋枪和若干门大炮。

1873年，英印政府再次派福西特率领一支300人组成的特派使团，随同的还有6746名伕役和1620匹马，并带有维多利亚女王的亲笔信，于12月4日到达喀什噶尔。阿古柏向该使团表示：“我特别希望获得英国人的友谊，这对我是不可缺少的。”次年2月2日，福西特和阿古柏签订通商条约十二条。英国承认阿古伯为“艾米尔”（统治者），双方可以互派大使及商务专员；英人可以随意进入新疆，自由输入商品，只缴纳2.5%的从价税；可以在新疆境内购买、出售或租用土地、房屋和仓库。福西特使团还详细调查了新疆的历史、地理、气象、经济、政治各方面的情况，回印度后，写成600多页的报告书。在拉拢阿古柏以控制新疆南部的争夺中，英国取得了相对的优势地位。

俄国为了防止阿古柏建立亲英的统治，在与阿古柏正式签订通商条约之前，便于1871年出动大批军队，侵犯伊犁地区。

伊犁地区是由伊犁河上游及其三大支流特克斯河、巩乃斯河（空格斯河）和喀什河（哈什河）流域构成的，是中国西部边疆的战略要地，也是新疆最富庶的地区之一。当新疆发生各族民众的反清起事之时，俄国就计划出兵“对东干地区的两个主要中心——伊犁和乌鲁木齐实行军事占领”。1869年秋，阿古伯攻占库尔勒后，开始进犯北疆。俄国政府唯恐阿古柏攻占伊犁，于1870年8月命令七河省省长科尔帕科夫斯基派兵强占了伊犁通往南疆的咽喉要地穆索尔山口，并修筑通向伊犁的道路，开始集结部队，准备侵占伊犁。

1871年2月，俄国政府在召开的特别会议上决议侵占伊犁。4月，阿拉木图附近一个哈萨克部族的首领塔札别克因不堪俄国的残暴统治起兵反抗，失败后率众逃往伊犁地区，这件事成了俄国侵占伊犁的借口。5月8日，科尔帕科夫斯基向伊犁苏丹政权发出最后通牒，限七天之内交出“逃犯”塔札别克，否则将派俄军入伊犁追捕。15日，俄国土耳克斯坦总督考夫曼下达了进犯伊犁的命令，集结在伊犁西境的俄军分兵两路，一路沿伊犁河以北进攻马札尔，一路向东北进攻伊犁河南的克特缅。伊犁军民奋起抵抗，断绝俄军的粮源和水源，多次击退俄军的进攻。俄军急忙从国内调集部队增援，集中兵力进攻克特缅。伊犁军民顽强抵抗，终因不敌俄军火炮，被迫撤出克特缅。6月下旬，俄军集结步兵、骑兵和炮兵共2000人，在科尔帕科夫斯基的指挥下渡过霍尔果斯河，侵占阿里玛图村，进逼清水河子。伊犁军民进行了顽强抵抗，俄军凭借优势的炮火，于30日攻陷清水河子，7月1日侵占绥定（今霍城县城），7月3日侵占巴彦岱（惠宁），伊犁苏丹艾拉汗投降俄军，7月4日俄军占领伊犁苏丹政权所在地宁远城（今伊宁市）。两个月后，俄国驻华公使才通知清政府，俄军已将伊犁“代为收复”。

俄国侵占伊犁后，对当地人民实行军事殖民统治，将伊犁地区划归七河省管辖，直接指派俄国军官实行统治，并将伊犁将军驻地大城（惠远）西北三城夷为平地，另在宁远城金顶寺建立新城，作为统治伊犁地区的中心。为了防止当地民众的反抗，强行收缴民间武器乃至农具，还把青壮年回民强行集中，供其役使，家属则被作为人质押往俄国；并对伊犁地区人民横征暴敛，使当时的伊犁地区成为了俄国中亚“财政收入最多的部分之一”。伊犁地区的民众不堪俄国的殖民统治，除了在当地进行反抗斗争之外，还纷纷从俄国的殖民统治区逃离出来，要求清政府早日进兵，驱逐俄寇，光复失地。

二、收复新疆与收回伊犁

当时，因日本侵略台湾，东南海疆也出现危机，在处置边疆危机的问题上，清政府内部产生了所谓的塞防、海防之争。以直隶总督李鸿章为代表的一派认为新疆“即无事时，岁需兵费尚三百余万，徒收数千里之旷地，而增千百年之漏卮，已为不值”，且北邻俄罗斯、西界土耳其等国、南近英属印度，“即勉图恢复，将来断不能久守”；而东南海防比西北塞防更重要，“新疆不复，于肢体之元气无伤；海疆不防，则心腹之患愈棘”。他们主张维持新疆现状，停撤西征清军，“其停撤之饷，即匀作海防之饷”。

以陕甘总督左宗棠为代表的一派则提出“东则海防，西则塞防，二者并重”的主张，既不忽视东南海防，更应重视西北塞防，反对停撤塞防兵饷以充海防之饷。左宗棠认为：根据目前局势，“若此时即拟停兵节饷，自撤藩篱，则我退寸而寇进尺”，“是停兵节饷，于海防未必有益，于边塞则大有所妨”，故“宜以全力注重西征，俄人不能逞其志于西北，各国必不致构衅于东南”。这一派坚决要求出兵新疆，收复失地。

1875年5月，清廷任命左宗棠为钦差大臣，督办新疆军务，乌鲁木齐都统金顺为帮办新疆军务。左宗棠在兰州制定西征计划，筹办粮饷，整编军队，积极为进军新疆做准备。

横亘东西的天山分新疆为南北两部，伊犁位于天山北路西端，进军伊犁必须经过阿古柏侵占的乌鲁木齐，而阿古柏的主力此时集中于南路，北路则由后来归附的陕西回民头目白彦虎驻守。左宗棠按照“先北后南”的战略方针，避实就虚，决定首攻乌鲁木齐，这既可以为收复伊犁扫除障碍，也可作为讨伐阿古柏的突破口。

1876年4月，左宗棠从兰州移驻肃州，设置大本营，督办西征各项事宜，派刘锦棠率西征军主力从肃州出发。7月，刘锦堂与金顺在济木萨会商进军计划。8月，清军先出奇兵攻占战略要地黄田，接着集中兵力攻下乌鲁木齐北面的古牧地，歼灭敌军主力，迅速收复乌鲁木齐。11月，清军攻下围困达两个月之久的玛纳斯南城，胜利结束北路之役。

1877年春，清军分三路向阿古柏主力盘踞的南疆展开攻势。4月，刘锦棠率主力攻克南疆门户达坂城，全歼守敌，然后兵分两路乘胜攻克托克逊和吐鲁番。此役歼灭了阿古柏主力，取得收复南疆的决定性胜利。5月，退守库尔勒的阿古柏兵败援绝，服毒而死，其子伯克胡里自称为“汗”，继续负隅顽抗。清军经休整，于8月下旬再次发动攻势，10月连克库车、阿克苏、乌什。12月，清军冒严寒进克喀什噶尔，陆续收复叶尔羌、英吉沙尔、和田。伯克胡里及白彦虎率残部逃入俄境。清军讨伐阿古柏之役，由进军北路到收复南疆，历时一年半，实际作战8个月，至1878年1月，收复了被阿古柏侵占达13年之久的全部新疆国土，为早日收回伊犁创造了有利条件。

俄国原估计清政府根本无力收复新疆，认为伊犁可以长期占领。还在1872年，清政府即派署伊犁将军荣全与俄方交涉，俄方不仅不谈伊犁交还问题，还提出割让土地、给予通商权益、设领事馆及赔偿军费等无理要求。总理衙门又多次直接与俄国驻华公使倭良嘎哩交涉，倭良嘎哩则声称必须“修改”《勘分西北界约记》所划定的中俄西段边界，交还伊犁的时间也要推迟至清政府收复乌鲁木齐等地、关内外肃清之后。

1876年，清军收复乌鲁木齐后，总理衙门即与俄国新任驻华公使布策交涉，布策又提出“中国须将通商交涉各案先行办结，方可会议交还”。一年后，清军收复南疆，清政府要求俄国派员与左宗棠直接会商交收伊犁问题，布策仍然坚持“必须将边界各案办结，以见中国真心和好，方能咨请本国派员会商”。显然，俄国不仅拒不交还伊犁，还企图获取更大的侵略权益。清政府三番五次与俄方交涉毫无结果，于是决定遣使赴俄京谈判。

1878年6月，清政府任命署盛京将军崇厚为头等钦差大臣赴俄谈判交还伊犁问题。12月底，崇厚与头等参赞邵友濂等一行30人抵达彼得堡，从1879年1月下旬开始，谈判历时近9个月。俄国按照既定的方针，即交还伊犁的前提条件是给予俄国在中国的通商权益，修改中俄边界和赔偿军费，对崇厚施加压力。1879年10月２日，在克里米亚半岛的里瓦吉亚，崇厚未经清政府同意，与俄国签订了《交收伊犁条约》（即《里瓦吉亚条约》），同时还签订了《瑷珲专条》《兵费及恤款专条》及《陆路通商章程》。11日，崇厚启程回国。

《交收伊犁条约》和《陆路通商章程》包括三方面的内容：（1）边界。俄国交还伊犁九城一带地方，伊犁西境霍尔果斯河以西及南境特克斯河地区一带大片中国领土划归俄属，还规定将喀什噶尔及塔尔巴哈台（塔城）两处的双方边界作有利于俄国的修改。（2）通商。俄国除依旧约在伊犁、塔尔巴哈台、喀什噶尔、库伦设立领事外，可在嘉峪关、科布多、乌里雅苏台、哈密、吐鲁番、乌鲁木齐、古城等七处增设领事，俄商可在新疆和蒙古全境内免税进行贸易、增辟中俄陆路通商新线等。（3）赔款。中国赔偿俄国“代收代守伊犁所需兵费”和“补恤”俄民共500万卢布（合白银280万两）。这一条约使俄国达到了扩大侵华权益的目的，而中国收回的伊犁实际成了一座北、西、南三面都被俄国包围的孤城。

崇厚签约的消息传来，举国震惊，朝野哗然。1880年1月，清廷宣布将崇厚开缺，交吏部严加议处，接着又革职问罪，后来定为“斩监候”。２月，清政府声明拒绝承认崇厚所议条约，并任命曾国藩之子、驻英公使曾纪泽兼任驻俄公使，赴俄重议边界条约。俄国对此极为不满，一面向清政府提出抗议，采取外交上的恫吓，一面在中国西北边境调集军队，派遣舰队驶往中国沿海，实行武力威胁。列强从维护自身的利益出发，对中俄局势采取了不同的态度：英、法不希望中俄之间发生战争，因而压迫清政府对俄妥协；德国则支持俄国发动侵华战争，以便从中获利；日本也乘机在琉球问题的谈判中向中国勒索更多权益。

曾纪泽分析了当时的中外形势，深感赴俄重议条约，无异于“障川流而挽既逝之波，探虎口而索已投之食”。决定谈判的基本原则是力争分界，酌允通商，即“分界既属永定之局，自宜持以定力，百折不回，至于通商各条，惟当即其太甚者酌加更易，余者似宜从权应允”。1880年7月，曾纪泽抵达彼得堡后，与俄方进行了７个月的艰苦谈判，反复折冲，于1881年２月24日重新签订《中俄伊犁条约》（当时称《改订条约》，又称《圣彼得堡条约》）和《改订陆路通商章程》。主要内容有：（1）俄国归还所占的中国伊犁地区，伊犁霍尔果斯河以西地区割让给俄国，原则上规定修改北疆边界，重勘南疆边界。（2）中国赔款900万卢布。（3）俄商可在中国新疆各城贸易，暂不纳税；在中国蒙古地方贸易，照旧免税。（4）中国准许俄国在嘉峪关、吐鲁番两地增设领事。（5）伊犁居民愿迁居俄国入俄籍者，均听其便。据不完全统计，《改定条约》签订之后，迁入俄境的中国居民达10多万人。

《中俄伊犁条约》与“崇约”相比，除赔款增加400万卢布外，中国收回了一些主权。界务方面，中国收回了伊犁河南面特克斯河流域2万多平方公里的领土；商务方面，俄国设领事处由七处改为两处，增辟两条商路改为一条，且到嘉峪关为止，不得延伸至汉口，水路通商也取消了俄轮松花江航行至伯都讷的专条。

1881年5月15日，清政府批准了《中俄伊犁条约》。9月2日，清政府命令伊犁将军金顺督办交收伊犁事宜。1882年3月22日，塔尔巴哈台参赞大臣升泰代表清政府正式接收伊犁，金顺亦随即率兵进驻。

三、俄国侵占帕米尔地区

《中俄伊犁条约》签订后，双方根据该约中修改南、北疆边界的原则规定，于1882—1884年订立了中俄《伊犁界约》《喀什噶尔界约》《科塔界约》《塔尔巴哈台西南界约》和《续勘喀什噶尔界约》等5个子约，分段重新勘定了中俄西段边界。俄国通过《中俄伊犁条约》及上述这些勘界议定书，共割占了中国西部7万多平方公里的领土。俄国并不以此为满足，又开始违约侵占中国的帕米尔地区。

帕米尔古称“葱岭”，位于我国新疆西部，是中国西部边疆的天然屏障，又是沟通费尔干盆地和印度平原的捷径，具有重要的战略地位。清政府在帕米尔地区设有大小卡伦20余处，实行定期的巡边制度。1878年清政府消灭阿古柏之后，又在这里增设卡伦7处。

俄国通过1884年签订的中俄《续勘喀什噶尔界约》(以下简称“喀约”)，将边界向南推进到乌孜别里山口。喀约还规定从乌孜别里山口起，“俄国界线转向西南，中国界线一直往南”，把中国帕米尔地区分为三个部分：“一直往南”走向线以东的部分仍属中国，“转向西南”走向线的西北部分被划入俄国版图；两条走向线之间的三角形地带则成了“待议地区”。然而，俄国并不遵守这个它强加给中国的不平等条约，仍然不断派遣武装“探险队”，侵入中国的帕米尔地区。

1889年，清政府在帕米尔加强了防卫，护理新疆巡抚魏光焘派旗官张鸿畴率兵“巡查内外卡伦”，并在伊西洱库尔湖北面的苏满塔什设立卡伦。乾隆二十四年（1759年），清王朝平定大小和卓叛乱以后，在帕米尔西部的伊西洱库尔湖北岸建立一座“平定回部勒铭伊西洱库尔淖尔碑”，用满、汉、维三种文字记述平叛经过，碑文为乾隆皇帝所写。从此，当地居民称这个地方为“苏满塔什”（意为“写着文字的石头”）。1891年7月，俄国的一支武装部队侵入帕米尔，劫走了苏满塔什的乾隆纪功碑，企图销毁“中国在阿尔楚尔享有主权的确切证据”。是年12月，魏光焘又在苏满地方刊石重立了纪功碑。

1892年2月，俄国外交大臣格尔斯以“地界不清”为由，要求清政府撤退驻守苏满的军队，否则将以武力解决。在俄国的压力下，清政府撤回了驻防苏满的军队。俄国得寸进尺，决定出兵占领整个帕米尔。6月，俄国派遣一支由约诺夫上校率领的1500多人的“帕米尔支队”侵入帕米尔，强行占领苏满塔什、阿克塔什等地，又在中国六尔阿乌卡伦附近建立“帕米尔哨所”（后改称“木尔加布哨所”），作为俄国控制帕米尔地区的军政中心。中国驻俄公使许景澄多次奉命向俄国政府提出照会，要求俄国撤走军队。俄国反而增派军队，公然违反喀约的规定，强占萨雷阔勒岭以西2万多平方公里的中国领土，以先占后议的惯用手法，强迫中国承认既成事实。

1892年11月15日，俄国驻华公使喀西尼奉命提出谈判帕米尔划界问题，主张中俄边界走向自乌孜别里山口起“转东而南”，即以俄国的军事占领线——萨雷阔勒岭为中俄边界线。许景澄奉命与俄国交涉，指出俄国要求的“先往东再往南”，违背界约规定，表示“中国不能允许”，坚决要求以喀约规定的走向为原则，“然后将中间余地商量勘分”。所谓“中间余地”，即喀约规定的“一直往南”与“转向西南”两条走向线之间的三角形地带。许景澄还当面指斥俄国外交总办亚洲司司长格毕尼斯：“大概于俄有益者，贵国即以条约为凭；无益者，即不以为凭，未免有欠公道。”俄方则一直采取蛮横诡辩的态度，最后拒绝与许景澄谈判。翌年，清政府又派驻法参赞庆常与俄外交大臣格尔斯交涉。庆常坚持按喀约划界，俄方提不出反驳的理由，只有采取拖延甚至武力威胁的手法，谈判仍然没有结果。

1894年4月，俄国利用日本即将发动侵华战争的形势，逼迫清政府让步。俄外交部照会许景澄：“由于俄国和中国间关于帕米尔问题的意见分歧并很难立刻达成一个谅解，帝国政府认为，维持过去已形成的和目前存在的状况乃是目前避免误会或可能纠纷的最好办法。双方保持各自的位置，并将命令主管机关不得超越上述位置。目前事实上所形成的状况在未得到最终解决之前似可继续维持。……如果发生分歧或举行新的谈判，谈判将在北京举行。”许景澄复照俄方，表示同意“在中国和俄国间的帕米尔问题未得到最终解决以前，双方分别给予两国主管机关命令以便使其保持并不超越各自的位置”。清政府在复照中明确作了如下两点重要保留：一、在采取上述措施时，并不意味着放弃中国对于目前由中国军队所占领以外的帕米尔领土的权利。它认为应保持此项以一八八四年界约为根据的权利，直到达成一个满意的谅解为止。二、采取上述措施也并不表明终止目前的谈判。接着，中俄相互照会对方，声明已经命令各自的主管机关不得超越目前所占据的位置，直到中俄关于帕米尔划界问题得到最终解决为止。中俄换文是当时双方暂时维持双方现状的文件，而不是划界的文件，对于这一点就连俄方也是承认的，俄外交大臣格尔斯即对庆常说：上述换文，只是“两不进兵”之议，今后帕米尔边界尚须“徐俟界议定局”。清政府则明确声明中国保留以《续勘喀什噶尔界约》为根据的权利。此后，有关帕米尔划界的谈判一直未再进行，中国政府也从来没有承认过俄国对萨雷阔勒岭以西大片领土的占领。

1895年3月11日，俄、英两国趁中国在中日甲午战争中战败之机，达成瓜分萨雷阔勒岭以西的中国帕米尔领土的协议，划分了各自势力范围的分界线。对此，清政府提出抗议，严正指出：“英俄不顾中国允认与否，遽行定界，迹行强占。”并电告驻俄公使许景澄“此后日必重申前说”，明确表示了中国政府不承认俄、英瓜分帕米尔协议的立场。

四、新疆建省

伊犁收回之后，新疆建立行省的重要性和迫切性便更加凸显出来。

清政府于1762年（乾隆二十七年）设立伊犁将军，作为新疆的地方军事长官，管理军政。民政事务仍由各地民族头目自理。在蒙古部和哈密、吐鲁番等地保存札萨克制，设王公管理；在南疆的维吾尔族地区实行伯克制；在汉、回族聚居的东部地区则推行州、县制，设镇迪道，虽由乌鲁木齐都统兼管，但隶属甘肃省。这种以军府制为主体的多元制的行政建制，职能偏重于军事和戍边，各地王公、伯克自行其是，政令难以统一，削弱了清政府在新疆的统治，当外来势力入侵之时，就易出现分裂割据的严重局势。

龚自珍在《西域置行省议》中最早提出了新疆置州县、设行省的主张。魏源在《圣武记》中也提出过新疆应“追天顺时，列亭障，置郡县”的问题。正是在龚、魏的影响下，左宗棠自1875年督办新疆军务后，即十分关注新疆建省的问题。1877年在讨伐阿古柏，收复南疆之际，他首次向朝廷正式提出在新疆“设行省、改郡县”，以“画久安长治之策，纾朝廷西顾之忧”。1878年初，清军收复阿古柏侵占的新疆全部领土后，左宗棠进一步筹划建省的各项事宜。11月，他再次上奏朝廷，陈述新疆的形势和建省的重要意义，指出收复新疆之后，安集流亡，民户激增，百废肇兴，已有端绪，故“南北开设行省，天时人事，均有可乘之机”；原有的军府制，特别是伯克制弊害丛生，唯有设县建省，民有可治之官，“则纲目具而事易举，头目人等之权杀，官司之令行，民之情易知，政事之修废易见，长治久安之效，实基于此”。清廷虽然表示赞同左宗棠的建议，但以伊犁尚未收回，“一切建置尚难遽定”，乃谕令左宗棠“悉心筹画，次第兴办”，“俟诸事办有眉目，然后设官分职，改设郡县，自可收一劳永逸之效”。1880年5月，左宗棠进一步提出新疆建省的具体方案：总督驻乌鲁木齐，巡抚驻阿克苏，伊犁将军驻伊犁，塔尔巴哈台改设都统，以下再设伊犁、镇迪、吐鲁番、阿克苏、喀什噶尔等5道，迪化、温宿、库车、疏勒、莎车等15府，镇西、广安、焉耆、于田、尉头、依耐等6州，以及迪化等21县。全省设总督、巡抚、知府、同知、知县和将军、都统、兵备道等军政官员。“从此边地腹地，纲举目张”，“治外则军府立，而安攘有藉，疆圉奠焉；治内则吏事修，而政教相承，民行兴焉。上无鄙夷其民之心，下有比户可封之俗。长治久安之效，实基于此。”清政府仍以伊犁尚未收复，将左宗棠新疆设省之议搁置下来。此后，左宗棠虽然调任两江总督，但仍然关心着新疆的建省问题。

1882年8月，督办新疆军务钦差大臣刘锦棠在赞同左宗棠建省主张的基础上，提出了比较符合新疆实际的建省方案。他认为建省设官，必须“量其地之民力物力”，“视其形势之冲僻繁简”，“故新疆添置郡县，设官未可过多”。其方案较之左宗棠的方案，所设州县及官员均有所减少。具体为：设巡抚1员，驻乌鲁木齐，伊犁仍设将军，下设镇迪道，除原甘肃镇迪道所辖各州县外，将原属甘肃省安肃道的哈密亦划归镇迪道管辖；阿克苏道，辖南疆东四城；喀什噶尔道，辖南疆西四城。道以下各设府、厅、州、县等官30余员。同时，刘锦棠不同意将新疆与甘肃截然分开，认为“新疆之与甘肃，形同唇齿。前左宗棠以陕甘总督，督办新疆军务，凡筹兵筹饷以及制办转运诸务，皆以关内为根本”，“若将关内外划为两省，以三十余州县孤悬绝域，其势难以自存。且后路转饷制械诸务，必与甘肃分门别户，以清眉目，所需经费，比目前必更浩繁，其将何以为继。故新疆、甘肃势难分为两省。”他建议添设甘肃巡抚一员，驻扎乌鲁木齐，管辖哈密以西南北两路各道、厅、州、县，并赏加兵部尚书衔，以统辖全疆官兵，督办边防。设甘肃关外等处布政使一员，随巡抚驻扎。旧有镇迪道加按察使衔，兼管全疆刑名驿传事务。伊犁将军亦无须总统全疆，“免致政出多门，巡抚事权不一”。“总之，新疆不复旧制，便当概照行省办法”。次年7月，刘锦棠与新任陕甘总督谭钟麟联衔上奏朝廷，拟在南疆陆续设立道、厅、州、县，“分委道员、同知、直隶州知州、通判、知县各官前往署理，暂刊木质关防钤记，给令启用，俾昭信守”。其余如设书办及应兴应革事宜，亦次第进行。新疆建省的条件日渐成熟。

1884年11月17日（光绪十年九月三十日），清廷正式发布新疆建省的上谕：新疆底定有年，绥军辑民，事关重大，允宜统筹全局，更定新章。……前经左宗棠创议设立行省，分设郡县，业据刘锦棠详晰陈奏，由部奏准，先设道、厅、府、县等官。现在更定官制，将南北两路办事大臣等缺裁撤，自应另设地方大员，以资统辖。着照所议，添设甘肃新疆巡抚、布政使各一员。清政府任命刘锦棠为甘肃新疆巡抚，仍以钦差大臣督办新疆事宜，调魏光焘为甘肃新疆布政使。1885年，刘、魏先后到达乌鲁木齐汉城（迪化城），建立巡抚及布政使衙门，巡抚以下主要官员建制亦粗具规模。同时，刘锦棠开始着手裁撤伯克，至1887年，清政府批准将伯克全部裁汰，促进了郡县制的确立。此后，又经历任巡抚的调整添设，至1902年，新疆全省有镇迪、伊塔、阿苏里、喀什噶尔4道，下辖6府、10厅、3州、23县。新疆建省促进了新疆社会经济的发展，扩大了新疆与内地的联系，加强了清政府对新疆的管理，有利于国家的统一和民族的团结，从而也增强了抵御外来侵略的力量。