西方通史——以改革来适应：1860年代的英国

1860年代大不列颠的改革也关乎内政改革，确切地说是一种投票权的改革。1832年的选举法——第一改革法案，消除了一些特别明显的弊端，使有选举权的人数从大约50万上升到80多万。但新选举法依然保留了对有选举权之男性要有一定收入的限制，此外郡县和小城镇相对于大城市，英格兰和威尔士相对于苏格兰、爱尔兰仍然享有特权。1850年代，自由派和保守派都试图对此现状进行一些谨慎的改革。1864/1865年同时创建了两个组织，它们均要求把选举权扩展到最广泛的阶层：先是全国改革联盟（die National Reform Union）作为反谷物法同盟的后续组织，后是比较激进的改革同盟（Reform League），工会也参与其中，以及约翰·斯图尔特·密尔，他在弗罗伦斯·南丁格尔的支持下为妇女争取选举权。

1855～1865年这十年中，巴麦尊勋爵几乎连续不断地担任着自由派内阁的首脑，人们无法指望这段时间选举法能有什么实质性改变。历史学家沃尔夫冈·J.蒙森（Wolfgang J. Mommsen）将巴麦尊的时代称作“一种贵族统治的秋老虎”。其统治晚期的标志是外交政策方面的失败：美国内战时巴麦尊站在南方一边，普丹战争他又同情丹麦，但这两次他都未能按照自己的心愿左右局势。此时英国内政已越来越多地由一个人来定夺，他不是“土地贵族”出身，而是来自中产阶层：曾经的托利党人威廉·格莱斯顿，1859年加入自由派阵营，在巴麦尊的第二届内阁中任财政大臣。人们可以期待，一旦议会多数赞成，他在选举权问题上敢为天下先。

1865年10月18日，在自由党下议院选举获胜一个季度后和其81岁生日两天前，巴麦尊去世。继任首相职位的是前外交大臣罗素勋爵。格莱斯顿仍任财政大臣，但同时成为“众议院领袖”，也就是自由党在下议院的领导者，从而变成执政党有话语权的政治家。1866年3月，在格莱斯顿的活动下内阁向下议院提出一项法案草案，规定今后成年男性只要在城镇中每年至少纳税7英镑（而不是之前的10英镑），在郡乡中14英镑（而不是之前的50英镑）就将获得选举权。如果此法律生效，每四个成年男性中就有一人拥有选举权。此前每五个人中才有一人有选举权。

然而提案一直是一纸空文，因为不仅保守党，而且以罗伯特·洛（Robert Lowe）和埃尔科勋爵（Lord Elcho）为首的自由党部分议员也怕计划中的选举权革新会阻碍自己当选。约翰·布赖特——理查德·科布登在反谷物法同盟中的长期伙伴，争取平等普选权的开路先锋和自由党下议院议会党团中的一名激进分子——把这40多位“持异议者”比喻为当先知撒母耳将牧羊人之子大卫膏为以色列王时，为了逃避扫罗国王的迫害躲进亚杜兰洞后聚集在他身旁的男人。《旧约·撒母耳记上》第22章第2节中称他们为“受窘迫的、欠债的、心里苦恼的”。与保守党人一起，这些从此被叫作“亚杜兰分子”（Adullamiten）的自由党反对派于4月12日强迫政府暂停辩论，直到政府就有争议的选区重划提交相关法案。这发生在5月7日，其后果是害怕因小选区合并而失去在下议院席位的自由党人数持续增长。1866年6月18日，政府遭受了致命打击：下议院以315∶304票的多数接受了保守的修正提案，通过在城市行政区以租金代替纳税的方式，再次提高了获得选举权的社会门槛。6月26日，罗素勋爵向维多利亚女王递交内阁辞呈。

继任者并没有如许多人所预期的，是由保守党和亚杜兰分子组成的联合政府，而是一个纯粹的保守内阁——德比勋爵（Lord Derby）挂帅，本杰明·迪斯雷利任财政大臣。迪斯雷利在几天前曾于幕后纵横捭阖，成为罗素政府下台的主要推手。然而，由于搞分裂的自由党人既不愿在他的领导下，也不愿在德比勋爵领导下参政，或是与保守党合并成一个党，组建一个保守的少数派政府就成了走出危机之唯一可行的方式。新内阁刚上台，遇到的第一个挑战是来自议会之外的：1866年7月底爆发持续数日的骚乱，成千上万愤怒的工人和其他“小人物”在伦敦的海德公园示威，要求获得平等的选举权。

人们很长时间一直以为，迪斯雷利是在骚乱后才认识到选举改革的必要性的。事实上，这位保守党实际上的领导人在“海德公园骚乱”之前，大概是7月21日，就决定为新选举法铺平道路。与后来一种普遍流传的观点相反，迪斯雷利的意图也不是通过慷慨地扩大投票权来为保守党赢得工人们的支持，从而让自己以第一位“托利党中的民主人士”的身份出现。迪斯雷利的首要目的是面对自由的城市选区保护保守的乡村选区，并通过给予税率等级较高的选民附加选票的方式来抵消选民人数的增加。显得“民主”的只有“按户”选举权原则，但保守党又对其进行了以下限制：按照1867年2月11日的提案规定，只有那些亲自缴纳济贫税，而不是由房东代收的（这种代收程序被称作“compounding”）男户主将获得投票权。1867年5月17日，改革同盟在海德公园再次进行大规模示威11天后，当迪斯雷利同意了自由党议员格罗夫纳·霍金森（Grosvenor Hodgkinson）的申请，删除了“代收”除外条款后这种限制才不复存在。此前保守党就已经放弃了多票选举权的想法，因为实践证明它缺乏可行性。

在1867年8月15日法案生效之前，还有一系列其他建议遭到拒绝：比如格莱斯顿的提案——以最低纳税5英镑为获得选举权的前提条件，1867年4月13日下议院通过势均力敌的表决以21票的微弱多数否决了改革提案。短时间担任自由党国会议员的约翰·斯图尔特·密尔申请引入妇女选举权的提案，以196票对73票遭到否决。从一开始迪斯雷利的策略就是，深化自由党内部的分化并持续削弱格莱斯顿在党内的领导权。他达到了第一个目的，却未能达到第二个。“他在1867年所做到的，”其传记作者罗伯特·布莱克（Robert Blake）写道，“足以让他以天才政治家、无与伦比的即兴演说家和技艺娴熟的议员身份被载入史册，然而却不是具有远见卓识的政治家、托利党民主人士或是其政党的教育者。”

选区的重组法案（Redistribution Act）草案，德比政府在正式通过选举权改革法案——《人民代表法令》（Representation of the People Act）之前就提出了，它降低了小市镇的议会权重，并增加了各大城市的代表人数，但并未取消农村地区的特权。选举法改革本身（它只适用于英格兰和威尔士，但通过相应的适用于苏格兰和爱尔兰的法律得到了补充），将联合王国有选举权的人数从约136万提高到约248万，或者说增长了82.5%。现在许多城市工人也拥有了选举权，但几乎不包括农业工人。被排除在选举权之外的还有居无定所的“社会渣滓”——城市贫民，以及年纳税不到10英镑的农村人口。1867年的选举权改革使大不列颠比以前更民主。但当上一次选举权改革35年之后，为了适应不断发展的工业化进程再次让自己的政治体系适应社会变迁时，这个议会民主的发源地离平等的普选权还有相当一段距离。

即使是明智的观察者在当时也不愿正视势不可当的民主发展趋势，就在1867年，国民经济学家、政论作家瓦尔特·白芝浩（Walter Bagehot）在其名著《英国宪政》（The English Constitution）中对此有过清晰描述。在书中，他把英国归入“崇尚恭敬的国家”之列，其中众多不那么明智的人愿意让少数更明智的人来管理他们。在这样的国家中，大多数人为了有益于精英而放弃了自己的权利并同意服从任何精英所信任的人。“在一个崇尚恭敬的共同体中，最底层的阶级缺乏才智，它更适合内阁政府统治而不是成为任何形式的民主国家，因为后者要求更加自觉的政治追求……一些人过的是劳力的生活，没接受过完整的教育，从事单调的工作，从小用手多而使用判断力少，另一些人过的是劳心的生活，享受闲暇和古老的文化，见多识广，判断力得到不断的磨炼而持续提高，两者相较，前者不可能像后者那样产生许多活跃的思想和合用的才智。一个国家有懂得恭敬的穷人，一个国家没有，前者也许不如后者幸福，但它比后者更适合最好的政体。”

一个人民大众无知的恭敬社会，按照白芝浩的观点，处于不稳定的平衡状态。如果在这种社会中让无知的群众掌权，那人们同样也可以彻底与恭敬说再见。“其煽动者会向他们（无知的群众，作者注）灌输，其报纸会一再讲述，现在朝代的统治——人民的统治，比被推翻的王朝——贵族的统治好……没有人会告诉他们，被他们废黜的有教养的少数，比他们自己统治得好，或更明智。一种民主将永远不会交出它一度所拥有的，除非在发生了一次可怕的灾难之后。因为如果它这么做，就无异于承认自己的自卑，这是它从来不能确信的，除非出现了几乎无法忍受的不幸。”

比白芝浩早六年，激进自由党人约翰·斯图尔特·密尔在其1861年发表的《论代议制政府》中指出“集体平庸”的发展趋势，这是代议制政府和现代文明在所难免的，而每一次选举权的扩大都会加剧这种趋势，“因为这些措施的目的就是把国家权力越来越多地交到那些受教育程度远远低于社会理想标准的阶级手中”。然而“从长远看没有任何选举权”能够“令人满意，如果它把任何人或阶级草率地排除在外，不向所有应享有选举权者提供该权利”。密尔只愿意将文盲和根本没有纳税，甚至没有间接纳税的人除外。为了加强受过教育的少数人的道德影响力——这些人是唯一能够对民主的多数人的社会需要进行补充和校正的——密尔呼吁为自由职业者和受过大学教育的人设立多票选举权。对于女性他也持保留态度，他同意让她们获得普选权，但只是一种分级选举权。

密尔确信，防备群众专政的措施已经体现在代议制原则自身中，他称赞英国人民在这方面极具天赋。“因为……在一个比小城镇大的共同体中，不可能每个人都亲自参政，所以代议制政府就顺理成章地成为完美政体的理想类型……一种代议制政体意味着，人民作为整体，或至少在相当大程度上，由定期选出的代表行使在任何宪政制度中都必不可少的最高监督权。这种至高无上的权力必须完整地掌握在人民手中，它必须能够 随意监督政府的每个行为。代表大会的真正任务不是自己决定政府事务，而是要保证让最合适的人来裁决。”一个代议制政府必须时刻意识到，它不仅仅是在代表着人民的多数，而且同样代表着全体人民。“合理代表少数人的利益是民主的本质要求。如果它得不到满足，那就不是真正的民主，而只能是对民主的歪曲。”

在多数人面前捍卫少数人：这是密尔的自由主义情怀，无论是1859年（那一年他的长期通信好友托克维尔去世）他发表著名论文《论自由》时，还是在1867年作为选举权改革者，他都坚定不移地坚持这一点。光预防当局的暴政是不够的，他在书中写道。“还必须有对流行观点与主流感受之暴政的预防，要防止一种社会的倾向，即对其他人偏离自己的想法和做法的行为给予民事处罚……”文明社会中，对任何成员可违背其意志行使的合法权力只能有一个唯一目的——防止对他人造成伤害。这些政治格言的背后是一种洞察，“人类不可能不犯错，他们的真理多半只是些半真理，一种统一的意见是不可取的，除非它是经过对多种互相矛盾的意见进行了最全面、最自由的比较后得出的。意见分歧不是坏事，而是好事，只要人类还未能在比今天更高的水准上认识到真理的方方面面”。

白芝浩拒绝民主（他眼前浮现的尤其是美利坚合众国式的民主），密尔却和托克维尔相似，得出以下结论：社会发展的结果是民主。因为如此，就要消除这种国家形式中的潜在危险。除了受过高等教育的男女享有附加投票权外，他认为预防底层占优势的适宜手段是构建一个远离大众阶级利益和偏见的下议院。按照1860年代大不列颠的社会状况来考量，提出这样的建议在政治理解上是一种完全向后看的做法。但密尔指出直接民主属于幻想范畴并让多数人不要越轨时，他是脚踏实地的。正是盎格鲁-撒克逊国家搞“代议制政府”的经验，让密尔和其他坚定的自由党人认识到，1867年的选举权改革不外乎是传统政体的进一步发展，以逐步适应工业化带来的社会变革。

尽管迪斯雷利和他自己党内的一些政治家让格莱斯顿在选举权问题上遭受了失败，但他对事情的看法与密尔基本相同。大众——借助国家在1867年的改革——迈向民主方向的步伐对作为自由党领袖的他有利，而不是对保守党的迪斯雷利有利，后者在1868年德比勋爵辞职后接任了首相一职。1868年的下议院选举中自由党以超过100个席位击败了保守党胜出，帮助格莱斯顿党取得这次胜利的主要是刚刚获得选举权的新选民。

作为首相格莱斯顿立即着手解决悬而未决的爱尔兰问题，秘密组织芬尼兄弟会为解救俘虏而进行的两次血腥行动让这个问题再次提上议事日程。1869年下议院通过了政府提交的一项圣公会在爱尔兰的非国有化法案（政教分离），此前是强迫爱尔兰的天主教徒为国教买单的。随后，1870年颁布了《爱尔兰土地法案》（Irish Land Act），该法案让地主们无法再像以前那样，不给任何补偿就将佃户从他们经营的土地上驱逐，但前者对后者在其他方面的剥削则没有很大改变。直到1881年格莱斯顿政府通过的另一个土地法案，才令爱尔兰佃农成为自由的土地所有者，保护他们免遭高利贷的盘剥。

威廉·格莱斯顿第一次执政期的改革并不仅限于爱尔兰。1870年教育法生效，引进了义务教育并建立了许多新的非教会学校。（此前只有约一半适龄儿童能够在学校接受基础教育，学校大多由圣公会创立并得到国家资助。）1872年《大学测试法》（University Test Act）要求牛津大学和剑桥大学在授予学位时不得考虑应考学生的宗教信仰，从而为平等对待不信奉英国国教者、天主教徒和犹太人做出了重要贡献。1872年，在选举中引进了无记名投票法，这在英格兰的影响肯定要比在爱尔兰小，此后爱尔兰的地主无法再对佃农进行政治控制。随后在1873年又制定了《司法制度（改造）法》（Judikaturgesetz），对习惯法、衡平法、不成文的公平法各体系进行了比较，并创立了最高法院作为最高审判机关。

在军队方面，格莱斯顿政府也大刀阔斧地进行了迫在眉睫的改革。1871年由陆军大臣爱德华·卡德威尔（Edward Cardwell）提交的军队改革方案是一种亡羊补牢式的措施，旨在克服英国军队在克里米亚战争中暴露出来的弱点：买官位被取消，这让穷人也有了升迁的机会；雇佣兵服役期被缩短，后备军力量得到加强。但仍旧没有引进义务兵役制和设立总参谋部；军队的领导仍然与王室密切相关，这属于王室的特权，维多利亚女王与其先人一样不放权，自由党人对此也予以尊重。当1874年下议院选举后，迪斯雷利的保守党再次上台时，他们也没有想要叫停格莱斯顿政府的改革。相反，他们试图呈现给公众的形象是：该党同样对外追求大不列颠世界权力的扩张，对内继续推进联合王国的内政改革。