晚清变局——清前期行政权力之配置

清代督抚分寄制中央集权的基本表现有三：第一，总督、巡抚封疆而治。在行政上，总督、巡抚有权节制并指挥一省或数省的布、按二司、道、府、州、县等官员。在财政上，督抚虽不能直接掌管各省财政，但在布政使每年向朝廷奏销过程中，督抚也能复核题奏，予以监督。在司法上，督抚负责按察使所呈报或解送的狱案，有权对徒刑罪犯作出终审判决，而后再上报中央批准。督抚封疆而治，充分体现了督抚分寄制中央集权中的“分寄”方面的主要内容。第二，督抚一概由皇帝所委派，其权力系皇帝所分寄，故直接禀命于皇帝，直接向皇帝负责，一般不受中央各部院指挥。督抚代表朝廷管理地方，安抚百姓，这个特点非常明显。第三，朝廷对督抚实行严格控制。在清初、中期，中央对地方督抚的控制驾驭是卓有成效的。这种控制主要表现在三个方面：（1）分散地方军政官员的权力，大小掣肘相制，从而形成对督抚的有效制衡。清代对明代省级地方行政制度加以损益、改造利用，形成一套行之有效的地方行政制度。各省除了给督抚委以大权外，同时又设布政使、按察使、提督、总兵等分掌民政、财政、司法、军事。督抚有权节制监督藩、臬、提、镇，此为以大治小。同时，藩、臬、提、镇所具体掌管的军政事权又相对分散，并非总督、巡抚所能全部支配。尤其是雍正朝以后藩、臬、提、镇等均有了密折上奏权，故中央对督抚又可以小制大。督抚之权虽重，但两司、提、镇并非私有。承宣布政使隶属于吏部和户部，提刑按察使隶属于刑部，提、镇隶属于兵部，他们惟听命于部臣，其事权独立，不是督、抚所得而干预，惟部臣始有管辖之权，督、抚对于他们，不过居于督率的地位而已。所以督、抚要想专行省的政权，除非先把两司、提、镇降为属官不可，而典制所定，当承平之世，中央权威具在，不是督抚所敢而妄为更置的。另外，总督、巡抚并立或同城，他们之间的争斗牵制也属常见。在这类大小相制中，督抚难以构成独立的地方权力中心，不能为所欲为和自我为政，更易于受朝廷的控制，更易于保持对中央的稳定从属关系。（2）重用旗人，是清廷加强对地方督抚控制的另一种方式。清王朝是以满族为主体的统治政权，任用较多的满人、蒙古人、汉军旗人为督抚，主要是因为皇帝和这些人关系密切，他们自然较汉人更加忠实于朝廷，更能被较好地驾驭。（3）题折密奏也是中央对地方督抚实行长控远驭的方式之一。地方有事，督抚必须奉旨而行。清袭明制，中央和地方之间的公文联系，主要是通过地方高级官员向皇帝的题奏和皇帝下达的谕旨来实现的。总督、巡抚不仅拥有题本奏本的权力，而且雍正朝还实行了密折奏报制度。雍正帝就指示：一切地方之弊，吏治勤惰，上司孰公孰私，属员某优某劣，营伍是否整饬等等均可向他题奏密折，他也可以用朱批的方式对地方督抚进行直接的指示，从而抛开六部，由皇帝对地方督抚进行直接监控。另一方面，雍正以后的历代皇帝又特许藩、臬、提、镇等地方中级官员也拥有向皇帝上奏的权力，要求这些官员充当耳目，密奏督抚的情况，从而收到对地方势力相互牵制，防止督抚欺隐循私的效果。

由于以上三种方式的控制，在清初、中期，督抚在体制上基本没有独立活动的余地，只能完全听命于中央。

钱穆在《中国历代政治得失》一书中认为：“在明代，布政使是最高地方首长。总督、巡抚非常设，有事派出，事完撤销。清代在布政使上面又常设有总督与巡抚，布政使成为其下属，总督、巡抚就变成正式的地方行政首长了。这种制度，还是一种军事统制。如是则地方行政从县到府，而道，而省，已经四级。从知县到知府，到道员，到布政使，上面还有总督、巡抚，就变成为五级。可是真到军事时期，总督、巡抚仍不能作主，还要由中央另派人，如经略大臣、参赞大臣之类，这是皇帝特简的官。总督、巡抚仍不过承转命令。总之，清代不许地方官有真正的权柄。”^[1]这种看法是有一定道理的。

[1] 钱穆：《中国历代政治得失》，三联书店2001年版，第155页。