晚清变局——清前期财政权力之分配

清初，与清朝统治者在政治上实行中央专制主义高度集中的管理方式相适应，在财政管理制度上也实行高度集权于中央的作法。基层政府，毫无财权可言。每年所得赋税，“一丝一粒，无不陆续解送京师”，省府州县，除规定留用的少数存留外，“无纤毫余剩可以动支”。^[1]但是，并不是说，地方政府没有任何一点财政权力。毕竟，赋税的征收要靠地方政府才能完成。清初、中期，中央和地方关于财政权力的分配主要体现在州县赋税收入的分配问题上，包括田赋、丁银、盐课、关税及杂赋等项目。其中，田赋、丁银属“正赋”，也是税收之大宗。康熙帝实行“摊丁入亩”后，丁银摊入地粮内征收，田赋、丁银完全合一，具体由地方州县官负责征收。盐课、关税则由朝廷直接掌管，其收入也全部归于中央。当时，州县的赋税分为两个部分：一曰起运，一曰存留。凡州县经征钱粮，运解布政使司，候部拨用，叫起运；凡州县经征钱粮，扣留本地，留作经费，叫存留。显然，除了盐课和关税直接归属中央、地方无法分享外，起运和存留的实质就是中央和地方政府在其余财赋上的再分配。起运归中央财政所有，一律运经各省布政使司，由朝廷户部调拨京师，或调往它省它州它县，或拨付边镇充当军饷。存留则属地方财政所有，供地方政府开销支出。对上述起运和存留制度及其所体现出的中央和地方的赋税分配，清廷自然十分重视，不仅对此加以严格的管理，而且为了加强对地方的控制，还往往对地方的赋税存留给予裁扣，最终达到压抑和剥夺地方的赋税支配权益，加强中央财政集权的目的。

不仅地方财政存留数额经常被中央大幅度裁减，康熙朝前后还进一步形成了“悉数解司”和“奏销钱粮”的制度。这两项措施实行之后，致使地方州县无存留钱粮、钱粮全部解为国库，地方以州县为单位的财赋存留制度就被取消。州县正项经费开支，必须随时向布政使司及其所辖的户部积存库领支，而领支又需遵照户部条例执行。这样，地方政府的日常收支就大都被置于中央政府的严格管辖之下，清初以存留名义出现，归地方州县支配的小金库，遂被撤销。中央在财政上对地方的控制进一步加强。

由于清朝中央政府在财政上对地方的过分剥夺，使地方政府的财政相当窘困。为了解决财政上的困境，地方官府不得不欺上瞒下，在征收赋税方面做些手脚，在中央政府规定的赋税数额之外进行“私派”，以补充地方行政开支上的亏空，这就是所谓的“火耗加派”。这种状况自然加重了老百姓的生活负担，使社会上出现了一些不安定的因素。因此雍正时中央政府又采取了耗羡归公和养廉银政策，以冀改变这种不正常的状况。但朝廷通过耗羡归公，把州县对耗羡的非法征收及支用，改为直省督抚等合法的全权支配，显然是加大了督抚等对耗羡之类的支用权，这是为以封建专制主义为特征的中央集权制度所不允许的。因此，乾隆中期以后，中央政府对直省督抚全权支配耗羡的制度，又进行了一些调整，限制了督抚的一些权力。经过此番调整后，朝廷又将各省督抚对耗羡的支配权部分地收回中央了。可以说，中央对地方财政高度剥夺是清初、中期中央和地方在财政权力分配上的主要特征，这种状况一直延续到了太平天国时期地方势力抬头后才逐渐有所改变。

[1] 《清圣祖实录》卷240，康熙四十八年十一月丙子。