帝国财政密码——制度的惯性之重

历史大观园制度构成 2020-06-20 13:51:23 0

公元25年，在王莽中断了汉祚十六年之后，光武帝刘秀登基，成为东汉的开创者。

从各个方面看，光武帝都是个务实的人。他知道皇权的价值，一上台就注意重塑被王莽打乱的权力中心。

为了防止各种势力不听话，在他确立全国统治权不久之后，就想方设法加强中央集权。如同后来的宋太祖赵匡胤那样，他不会滥杀功臣，但战争一结束，他也采取了和宋太祖一样的做法。一方面，他大宴功臣，给他们分封土地和爵位，让他们成为受人尊敬的地方豪族；另一方面，他剥夺了这些人继续参与政权的机会，只有少数的人继续做官，剩下的都只能成为安乐终生的富家翁。

在遣散功臣的同时，光武帝为了加强中央集权，修正了西汉的官僚体系。汉武帝时期，已经逐渐形成了围绕着皇帝的内廷圈子——尚书台，并逐渐剥夺了外廷官员，也就是三公九卿的权力。光武帝更是将这种制度加码，彻底形成了尚书台议事的制度，三公的权力更加虚化了。庞大的官僚系统都成为冗余，一个皇帝更加容易控制的小圈子创建了起来。

光武帝集权的另一个做法是，不再区分皇室财政和国家财政。西汉时期，国家财政由大司农来掌握，而皇室财政由少府掌握。他们各有职责，以避免皇室开支过度侵占公共财政。光武帝为了加强控制，将国家财政和皇室财政合一，不再作区分，统一由司农掌握。

虽然从长期来看这样做会增加财政的不透明度，但是在短期内可以加强皇帝的控制力。然而光武帝费尽心机加强集权，权力却无声地从他的手中熘走了。东汉皇帝始终都无法像西汉皇帝那样，拥有那么大的权力。

王莽的执政已经让人们看到了皇权的虚弱。在西汉时期，历代皇帝经过了多少努力，儒生们经过了多少鼓吹，才创造了“天子”这个神话，使得人们相信皇帝是天命所归。但王莽通过禅让获得了皇帝的名号，却去除了它的神秘性。其后，中央政府的权威更是在一次次失败的政令中逐渐瓦解。

王莽末年的反叛也不仅仅是所谓的“农民起义”，更是充斥着各种势力的角逐。比如，光武帝刘秀和他的哥哥刘伯升都是汉代宗室子弟，他们的叛乱得到了南阳大族的支持。更加草根的赤眉军胜利后，各大族势力担心赤眉军会损害他们的利益，因此全力支持刘秀称帝，并逐渐夺取了全国政权。

即便是夺取全国的战争，刘秀也并不能随心所欲。统一的过程充满了武力之外的权衡和计谋，他通过说服和收编，并采取一种利益平衡的做法获得了天下。

刘秀的功臣之一、伏波将军马援曾经直言不讳：“当今之世，非独君择臣也，臣亦择君矣。”这句话将选择皇帝的权力从天上直接降到了人间。皇帝不再是天命所归，而是大臣选择的结果。

由于光武帝称帝本来就是权衡的产物，所以，他必须做出许多让步，来满足别人的需求。只有这样，才能更理解东汉与西汉的关系：东汉继承了西汉时期的官僚架构，但这个架构已经更多地向地方的豪族倾斜了。

从表面上看，东汉和西汉之间，只是隔着被王莽一不小心打断的二十年。假设一个老农恰好在王莽篡位之前睡着了，三十年后在光武帝时期醒过来，他会发现，除了人的生老病死因素之外，皇帝还是那样的皇帝，制度还是类似的制度，甚至连民间的大家族都没有更迭，穷人还是穷人，富人还是富人。

但其实中央政府已经变得更加孱弱，向另一个集团妥协了。

人们习惯上认为，一个朝代的创建，就意味着制度的重建。但实际上，从秦始皇统一到公元1949年，中国只有三次重建制度的机会。每一次重建后的制度，都经过了许多代人的努力才逐渐完善，而它的解体则更加漫长。

第一次的制度创建，由秦代开始尝试，到汉高祖时，已创建了一种较为稳定的结构，汉武帝时期，在财政上解决了它的存续问题。这一次制度循环越过了东汉，从三国时代开始逐渐解体，却又苟延残喘到南朝才终于落幕，绵延超过八百年。东汉恰好位于这个制度循环周期的中间，光武帝再优秀，也没有能力重新创建制度。

光武帝做出的妥协如下。

由于初期财政困难，他精简官吏、合并财政的同时，却过多地精简了财政官员。在汉武帝之后，汉代财政由大司农、少府和水衡都尉三驾马车共同执掌。大司农主管政府财政，包括农业税、盐铁专卖等。少府负责皇室财政，主管山泽陂池的收入，这些收入叫禁钱，供皇室开销。水衡都尉虽然名义上属于少府，但他单独掌管上林苑的楼堂馆所、没收的土地财务以及铸币事务。

到了光武帝时期，将山泽陂池的收入从少府的管辖权中剥离出去，交给了司农。少府成为一个专管皇帝起居、服装和器物的机构，权力大大下降。而三驾马车之一的水衡都尉干脆被彻底裁掉了，权力合并到少府。由于光武帝时期楼堂馆所的规模比西汉武帝时期少得多，水衡都尉的权力本身已经不大。水衡都尉被撤销后，它下属的二十多个属官也一并被勾销。

另一个重要的变化是，原来大司农掌管盐铁专卖事务，由于战争时期，盐铁专卖制度已经崩溃，于是，光武帝将盐铁事务从司农治下剥离出来，下放到了各个地方政府。

当盐铁管理下放到地方政府之后，政府垄断和专卖就逐渐消失了，变成由地方政府征收盐铁税，民间负责经营。只是这时的盐铁工业由于地方官僚的染指，已经变得非常不健康了。

盐铁大都被地方豪族垄断，他们从中获得了巨大的利益。所以，东汉的盐铁资源如同现代山西的小煤窑一样，是一种不上不下的状态。它由少数与权力有合谋的人控制，而民间得不到好处。但是政府如果想将权力收归中央，又会受到地方势力的抵抗。汉章帝想重新实行中央政府专卖，但在地方势力的抵制中，大败而归。

在地方治理上，光武帝也显得软弱无力。

他将功臣们都遣送回家，看上去是一种聪明的策略，但代价也非常明显：他必须默许这些功臣在当地成为豪族，逍遥于中央政府的法律之外，同时，又拥有着极大的经济特权。他们向东汉的皇室输送大臣和皇亲，几乎垄断了中央政府的上层结构，让东汉比西汉更接近于分层社会。

在社会的最上端，只是数个大家族而已，他们与皇室一起，控制了两百年的朝政。在这些大家族中，最鼎盛的有两个派别，分别是曾与光武帝一起参加反王莽战争的南阳派，以及军阀出身的西北派，其中西北派的典型代表是马援和窦融，他们是光武帝统一战争中归顺的大将，也是光武帝必须容忍的对象。

汉代有外戚干政的传统，一个女人当了皇后，他的家人必定封爵当官。在西汉时期，还屡屡有平民皇后出现。东汉光武帝之后，皇室默认皇后只能出自几个大家族，这是权力机构圈子化的最明显特征。

光武帝的皇后阴丽华出自南阳派，阴皇后长相秀美，是当年刘秀暗恋的对象，他们俩可以说是东汉皇族中少有的靠感情结合的婚姻。之后的明帝娶了马氏的皇后，章帝娶了窦氏的皇后，这两位皇后都是西北派的。

和帝娶了南阳阴氏和邓氏的皇后。安帝皇后阎氏依附于南阳邓氏，所以成了皇后。顺帝皇后梁氏原本依附于西北窦氏，梁氏一族也曾经作为贵人生过和帝。桓帝有过三个皇后，分别出自梁氏、邓氏和窦氏。只有灵帝皇后何氏的背景差一些，但何氏外戚同样把持了朝政。

由于光武帝对中央权力系统进行了改造，利用尚书台将权力圈子化了，尚书台又控制在几个外戚大族手中，于是，中央政府慢慢地变成了几个大族的战利品。

在最大的豪族控制中央时，地方权力则被地方级别的豪族垄断。东汉的社会阶层板结了。在一个阶层板结的社会中，一个人的一生在他出生时就已经注定，不管他怎么努力都很难获得改变。特别在地方官吏这一个级别上，由于举荐官员的权力被地方豪族把持，加之官商勾结行为的合法化，不管皇帝如何想打破这种制度，都没有办法。

皇帝在和地方势力的斗争中逐渐落于下风。而同时，西汉武帝引起的官僚结构失衡问题经过东汉光武帝的加强，终于引发了巨大的问题，导致统一的帝国逐渐解体。