帝国财政密码——制度之变与王朝崩溃

中平五年（公元188年），汉灵帝做了一次大胆的改革。这次改革涉及的对象是地方政府，却最终彻底葬送了东汉皇朝。

由于黄巾起义造成了地方混乱，中央政府意识到必须做出有效的调整，提高各地资源调拨的效率，才能防止下一次起义的爆发。

在镇压起义的过程中，人们发现这个政府不仅无能，而且很庞大。军事官员、财政官员、行政官员、司法官员，层层叠叠，每一个官员都想着如何守住地盘，防止别人侵犯自己的领域。从政府调拨来的经费成了各个官员口中的肥肉，你争我夺，却忘了敌人就在眼前。

比如，后来作为改革样板的四川地区，本来就地处偏远，管理不易，官员的责任重叠尤其严重，对于权力你争我夺，有了财政钱粮，谁也不想放手，所以，问题更加突出。

皇帝和大臣都意识到，如果要节省开支，提高效率，必须进行一定的改革。他们认为，应该将所有的财政、军政权力统一授予一个官员，由他来整合调拨。在皇帝过问地方事务时，只需拿这个官员是问，再由他确定其他官员的责任；而投入到该地的财政资源，也由这个官员统一分配。

这个统一负责的官员就是州牧。

州牧并非是一种新型的官职，其雏形叫刺史。汉武帝时期，皇帝为了加强中央集权，监督地方官吏，将天下分为十三部，派遣刺史去刺探各部的官僚。这时的刺史只是一个监察官员。在西汉时期，刺史还不是常驻官员，必须每年回京师向皇帝汇报。

到了东汉初年，为了加强刺史的监察效果，规定刺史不必每年都回京师，可以派下属回京师汇报。于是，刺史就逐渐演变成了地方的常驻官员。由于他有监察郡县官员的权力，地位反而超乎郡之上，成了郡守的上司。

刺史本来是为了帮助皇帝集权而设的，但碰到掌控力不强的皇帝，刺史反而可以扩张权力，使得地方官制更加复杂，不便管理。不过此时的刺史仍然不管财政，只针对官员进行纠察。

随着东汉社会的逐渐解体，皇帝对于刺史的依赖反而更强。皇帝发现，为了镇压叛乱，就要将资源都集中起来形成合力。而集中资源最简单的办法，就是将刺史的权力扩大，不仅让他掌管官政，还要掌管财政和军政，也就是将这个地方所有的资源都交给他去管理。

这个办法是由太常刘焉提出来的，他认为，现有的刺史由于权力不够，而且普遍素质不高，徒增暴乱。所以，应该从有好名声的重臣中选取一些官员，把刺史改为州牧，由这些重臣来担任。

朝廷采纳了刘焉的建议，而刘焉本人也当上了益州州牧。益州州牧在刘焉手中控制了六年，之后传给了他的儿子刘璋。汉献帝建安十六年（公元211年），刘璋为了对抗曹操，引入刘备作为帮手。三年后，刘备取得了益州的控制权，以此为基础创建了蜀汉政权。

与刘焉同时担任州牧的还有太仆黄琬，任豫州州牧；宗正刘虞，任幽州州牧。

灵帝的改革很像后来唐玄宗的改革。灵帝创造了州牧这个军阀集团，玄宗则创造了节度使。他们的目的都是一样的，因为行政效率低下、财政开支分散（或者不足），无法满足军事需要，所以，必须在地方上安排一个掌管一切的官员，统一管理财政，形成合力。

但是，官员虽然可以提高行政效率，却由于缺乏监督，很快就独揽大权。这时候，就算是皇帝也拿他们没有办法了。

在州牧这个职位设立一年后，公元189年，汉灵帝去世，大将军何进联合袁绍，欲除去宦官势力，但在争斗中被宦官所杀。何进死前曾经邀请在北方带兵的董卓前来洛阳，帮助他对付宦官势力。何进死后，董卓仍然以这个名义进入洛阳，挟持了年幼的天子，剪除了宦官势力。

之后，董卓另立汉献帝，这就是汉代最后一个皇帝。

当董卓擅权时，汉灵帝创造的州牧显出了巨大的活力：他们掌握着一个地方的全部资源，可以迅速调动资源用于战争。袁绍（冀州）、袁术（扬州）、曹操（兖州、冀州）、刘备（徐州、豫州、益州）、刘表（荆州）等，都从地方起家，他们或者亲自担任，或者派心腹代理，但最终的目的都是控制一个地方的所有资源，以用于战争。东汉政权终于在这巨大的离心力之下走向崩溃。