辽西夏金元史——政府



元代政府结构的形成发生在忽必烈（世祖，1260—1294年在位）统治期间。尽管有元一代政府组成机构的功能与形成一直在变动之中，但忽必烈时创建的政府官僚机构的基本组成因素一直保持到1368年元朝结束。

在政府的创建中，忽必烈本人提出了许多新的设想。为了创造一个反映各种文化的官僚系统，他注意听取汉人、契丹人、女真人、畏兀儿人、吐蕃佛教徒以及蒙古人的建议。元朝官僚机构所用的正式名称可能会导致这样的结论：忽必烈不过是建立了一个近于纯汉化结构的政府。但实际上，元朝官僚机构是由各种不同的政治与文化因素相混合而组成的。即使是元朝官僚机构中的“纯汉”因素，也能追溯到契丹人的辽朝、女真人的金朝以及汉人的唐、宋各朝政府。

在忽必烈早期朝廷中影响最大的汉人是刘秉忠（1216—1274年）。刘秉忠是禅宗佛教徒，是蒙古皇帝的心腹。在刘秉忠与王鹦（1190—1273年）、姚枢（1201—1278年）、许衡（1209—1281年）等一小批汉人谋士的指导下，在忽必烈朝的最初十年内，建立了政府的中央行政机构。行政、军事与监察机关之间的三足鼎立、权力平衡的中国传统方式并没有改变（至少在表面上是这样），建立了中书省处理行政事务、枢密院负责军事事务、御史台负责政府内的检查监督的机制。在中央与地方政府机构的实际功能方面，我们看到军事与民政的管辖范围有很大的重叠。汉族文士们对这种重叠有很多批评，而重叠的根源则在于蒙古人传统上把军事部门和军队将领倚靠为政府的核心。

尽管蒙古人倾向于将权力赋予军队，但他们在中国还是创立了一个自成体系的文职官僚系统。在忽必烈统治时就形成的元朝文官机构的最上层是中书省。虽然窝阔台（太宗）于1231年首创中书省，但如同元朝政府大多数机构一样，只是在忽必烈统治下，中书省才有了十分明确的权限。中书省是整个文官官僚机构的神经中枢。在元朝的组织结构中，就联系与控制方面而言，其大多数部门都最终对中书省负责。例如，军队将领与监察系统的高级官员以外的人写的所有奏折都要通过中书省送呈皇帝。反过来，中书省也有权荐举官员，草拟诏书，并奏请皇帝批准。除了作为联络中心外，中书省事实上对帝国范围内所有的文职官员的任命都有控制权。但是，军队、监察、宣徽院、宣政院和世袭的投下的职位则通过它们各自的系统来进行。

在元代不同时期，还建立过尚书省，结果被废置。但元朝从来没有运用过唐代存在过的三省制度，即尚书省、中书省和门下省。元朝中央政府没有依靠三省而只是一省，这点与女真人的金朝极为相似，金朝于1156年取消了三省中的两个，而仅留下尚书省，下设六部。

仅依赖一省而不是三省，并不能作为元代政府中央集权的象征。很多其他因素都不利于中央集权。明显的有，军事官僚机构侵犯文官权限范围的趋势；处于政府正常控制之外的那些半自治的投下的存在；以及地区与地方官员无视联络与控制的金字塔结构，而给自己留下了很大的活动空间。

中书省的最高长官是中书令，在忽必烈朝这一职位由皇太子充任。由于有元一代中书令一职经常空缺，中书令以下的两个官员右丞相与左丞相事实上成了帝国职务最高的长官。他们直接控制六部——吏部、户部、礼部、兵部、刑部和工部。

在忽必烈时代正式建立起来的六部之中，吏部也许是最有影响的，因为它有任命全部帝国文官的功能。那些与普通百姓有直接接触的地方文官们定期由吏部进行考评，决定其晋升、降职或迁调。这些被任命的官员，其任期应该是30个月（若在京）或三年（若在行省），但在制度的实际执行中，常出现任期长得多的例子。

户部掌管人口统计、赋税记录、国家财政、钞币以及官府制造业。户部的一个最重要的职责是对元代典章中有关纸钞的详细规定加以实施。由于元政府下定决心在帝国范围流通纸钞，印刷与管理纸钞的程序是相当粗放式的。政府对此深为不安，这可以从伪造纸钞要判处死刑这一事实得到证明。

就政治与经济的权力而言，礼部的权限比吏部、户部窄得多。宫廷仪式、音乐、聚会和祭祀等由礼部各部门负责，此外还有诸如追封庙号、供应御膳、制造玉玺之类事宜。但礼部的权力不仅仅限于宫廷礼仪，它还延伸到制定限制浪费的法令以及婚丧仪式等等这些在一定程度上影响到普通百姓生活的方面。而且，礼部负责支持元代中国所有不同民族实行各自的礼仪的权利，别的民族不必向汉族标准看齐。例如，畏兀儿人被要求按照自己的礼仪行丧；如果他们无视自己的风俗而按汉人风俗行丧，他们的财产就会被没收。礼部还负责管理国家所属的学校和对宗教设置作出规定。

六部之中的兵部最不重要，因为元代真正的军事权力在枢密院。1263年建立的枢密院，是一个独立的最高军事机构，而兵部仅是文职官僚机构中书省的下属部门。《元史·兵志》在叙述元代军事组织机构时甚至不提兵部，仅说“立枢密院以总之”，从这里完全可以反映出兵部的微不足道。一切军事机关，包括宿卫，在军事指挥系统中都是对枢密院负绝对责任的。

兵部的主要职责是管理军屯人口、驿站人事，调拨军事所需牲畜，并监督驿站的供应。但是到了1320年，兵部对驿站的管辖权转给了通政院，通政院是1276年成立的独立于军事系统之外的专门综理驿站事务的机构。总之，兵部的无权反映了蒙古人不愿意将他们的军事建制置于政府的文官机构之下。将权力放在枢密院，元统治者就能够将军事事务与文官系统区别开来，对文官保密。事实上，《元史》对枢密院的描写，一开头就说它“掌天下兵甲机密之务”。

刑部的职责在于起草刑法政令，复审涉及死刑的案例，登记罪犯家属与注册没收物品。与以前的朝代相比，元代刑部的地位更为重要，因为它取代了以往大理寺的案件复审权。大理寺是在北齐和隋朝创建的，是全国最高的司法机关，而元朝却没有大理寺。从1283年至1285年很短的一段时间里大理寺曾仅仅在名义上存在过，实际上是临时代替了都护府。这样，没有大理寺，由刑部来作出与执行司法决定，这些司法决定只有中书省或皇帝本人偶尔修正一下。

元代司法系统中刑部地位很高，但其权力并未延伸到与蒙古人和畏兀儿人有关的案件中。大宗正府审断涉及蒙古人的案件，而有关畏兀儿人与其他色目人的案子则由都护府审断。不同的民族按照各自的法律与风俗来判决。因此，蒙古断事官札鲁忽赤在宗正府内解决蒙古人发生的纠纷。如果涉案人来自不同的民族，就由汉人与蒙古人混合组成一个审判组来裁决。1328年以后，此类案件由宗正府处理。

六部中的第六个是工部。其职责是监管官府作坊，修筑城堡，选调国家工匠，铨选工匠官，征募政府工程所需劳力。

自隋唐以来，六部一直是传统的中国中央政府的一部分。因此元朝六部的存在往往给人造成一种印象，元朝官僚行政机构是汉化了的。但是从这些部的实际功能中，却反映出蒙古人是如何按照其优先考虑与方针而将这些机构进行了改造。例如，兵部的架空以及对刑部管辖权的限制就是蒙古人进行改制的例子。

蒙古人的地方行政管理与标准的中国地方行政管理差别颇大。蒙古人大量运用分支机构，在类似中央机构的名称前加上前辍词“行”字，建立起行中书省或行省以及行枢密院。蒙古人不是内亚民族中第一个依靠行政分支来统治帝国的。三国时期（公元220—264年）的魏首先使用“行台”这一术语，指的是地方军事管理机构，这些机构都是临时设置的。为元朝地方行政机构作出先例的最重要的是金朝的行台尚书省，女真人的金朝在各地建立此机构以监视当地军政两方面的事务。

在元代，行政机关的分支有长久与临时两种类型。中书省和御史台通过永久性的行中书省和行御史台在地方一级行使其权力。而枢密院仅仅在军情紧急时才设行枢密院，而且紧急情况一旦解除，这些行枢密院也就被撤销。在元朝初期，当军事当局和民事当局集中精力巩固自己权力的时候，一些其他的临时分支机构也曾在地方上建立过。如1263年下令在陕西建置行户部，负责征收当地赋税。 1276年在华北大名府也设置了行户部以印刷纸钞在江南流通，因为中国南方马上就要被占领了。 1274年行工部的建置，负责管辖两千多名曾逃离其主人的驱口。但是这样临时的地区性的部门仅是一些例外，元代史料中没有吏部、礼部、兵部或刑部通过分支机构或地方机构行使权力的记载。

永久性的行中书省（或称行省）总共有11个，是在忽必烈时期正式建立的，为的是进行行政区的管理，抚绥边疆地区，管理漕运，在地区一级全面负责军、政事务。在联络与控制的结构中，行中书省直接听命于中书省。开始，在忽必烈继位之前的几十年中，蒙古人还处在安定华北的过程中，一些兼管军、政的长官被称为行省，但是这些人的实际职责并未以条例固定下来。前忽必烈时期，这些行省的官称有时可以与达鲁花赤及留守互换。尽管在忽必烈时代军民分治得到巩固，但在行省一级军政管辖是合一的。行省对国内戍军的大部分都有统帅权，但在紧急军事情况下要临时设置行枢密院统管军队。

至少在1287年与1309年，行中书省两次在短期内被称为行尚书省，以后又恢复其本来的名称。这种名称的变换在元代制度史上是很典型的。我们可以断定的是，这种机构名称的改换，通常没有伴随着实际功能的变动。

一些历史学家曾强调行中书省对中书省的独立与自主，但元代史料却很少有材料来证实这一观点。在叙述行中书省的职责与机构时，《元史》间接提到它们有权根据需要任命自己的书吏、通事、知印、宣使以及衙门中的其他一些低级人员，但还没有证据说明行省进而对级别较高的或者更重要的行政官员有任命权。

元代文官政府与早先的中国文官政府的不同之处在于京都以下的多层次政府机构以及这些机构中文官官职的冗杂。这样，行省以下依次为：道、路、散府或府、州、县，以及路或府之下被称为录事司的特别区。在行政宝塔层中，并不是在每一层都必有下属机关。换句话说，11个行省中的8个直接管辖府，它们中间没有路一级机构。而甘肃等处行中书省除了管辖7个路以外，还直接管辖两个州。

高丽行省，即征东等处行中书省，其下属政府机构又有所不同，因为在元代高丽国王曾充任中书省左丞相，被授予权力选派自己的下属。在蒙古人第二次东征日本失败的1281年，日本行中书省曾短暂地存在过。不用说，这个短命的行省在日本既无职任又无权力；它的设立仅仅反映了蒙古人对于东征的乐观，以及他们利用高丽作为侵日基地的意图。

统辖蒙古本土的岭北行省的组织亦与其他行省不同。尽管岭北地域广阔，岭北行省下并无特别机构，仅设和宁路这一行政机构而已。

行省以下一级为道。那些由宣慰司管理的道，作为地区一级军政总管是十分重要的。宣慰司本身掌管边疆的军务，监督当地的军队调动及其物资供应。作为政府的一个地区性机关的道，其部分职能与御史台有关。御史台的肃政廉访司设在道一级，其数目由1277年的8个到1299年的22个，逐年增加。行省和宣慰司管理的道的地理范围跟御史台肃政廉访司下的道的地理范围究竟是不是一致，我们还不是很清楚。

道下边的行政级别为路。路依据人口及战略地位分为上、下两等。同样，州、县亦根据人口多寡而分为上、中、下三等，而府并无此区分。《元史》指出府的责任在于促进农业、监督军户或奥鲁，与路的职责相同。

行省以下各级政府机构有一相似特征，即每一级均有任命的达鲁花赤，其级别、俸禄、衙门的大小都跟另一个主管官相同。例如，一县之长县尹与县达鲁花赤领取同样的俸禄，两人有同样大小的衙门，两人的品秩亦相同。虽然这种双官制可能起因于占领者的心理，但忽必烈时期以及后来的文职达鲁花赤并未享受到什么特权。

元代有关携带武器的条例稍许显示了这样的迹象：文官达鲁花赤在这方面比与他地位相等的行政官员要受到些优待。1263年忽必烈即位不久下御旨，特别给予蒙古、畏兀儿、回回、斡脱商人、猎户、弓手与达鲁花赤等携带武器的权利。可是元代儒官王，（1227—1304年）在其慷慨激昂的文章中曾提到对武器的控制，他只提到军户、斡脱商人、弓手、猎户及回回这几种人准许携带弓箭。此外他指出，行省文官三品以下均不准携带武器，在武装起来的强盗面前是无力自卫的。在王恽所列的有权携带武器的几种人中并无达鲁花赤。文官达鲁花赤的最高品秩为正三品（上路），这也证明了王恽的观察：所有副二品以下地方官在携带武器方面都受同样规定的限制。根据元代其他有关武器的条例，只有在没有蒙古武官的情况下，文官达鲁花赤与色目长官才能进入武库进行监督。

达鲁花赤的日常职责与他们的同行一样，主要是对其他官员的工作进行监督指导，并不亲自参与收税一类工作，因为收税要直接与当地百姓打交道。即使根据民族成分来看，达鲁花赤与其他的地方政府主官也不是总能区分开来的。忽必烈曾下谕旨，只许蒙古人充任达鲁花赤，在没有蒙古人的情况下才任用色目人。但在实践中却很难行得通，有时候达鲁花赤这一蒙古人的职位却由汉人充当。

由于人口有限，受过训练有能力担任达鲁花赤地方官的蒙古人供不应求。从元代方志中可以看出达鲁花赤的民族成分与信仰是相当广泛的，有蒙古人、回回、畏兀儿人、也里可温、汉人、女真人、钦察人、康里人、唐兀人等等。达鲁花赤确实是有元一代蒙古人统治中国过程演变的缩影。虽然蒙古人对定居民族进行统治时，不得不对自身的制度有所调整，但是他们仍然用这种或那种形式将这些制度保留到了最后。

在元朝统治下，地方官的人数和权力都增长得很快。由于科举直到1313年才被恢复，所以它在元朝并不是进入仕途的主要途径，很多人不管是否受过专业训练，都是首先当书吏，从无品秩或低品秩干起，直到年资较高时，才可能取得地方官的品秩与薪俸。

这一入仕过程与清朝不同。清代幕友常常已经是秀才或举人，却仍旧留在幕府较长时间，等待清代官僚机关的空缺。元代的吏员不经过科举，他们的升迁是通过周期为30个月或40个月一次的铨选。

举个例子，某人做了30个月的县司吏并且铨选通过，就可以在府或州一级为吏，又过30个月，如果他能继续通过铨选，就可以担任路吏。担任路吏之后还要通过三次铨选，即要当90个月的路吏，才有可能进入官僚机构成为正式的官员。总之，要在地方政府官僚机构中谋求一个小官职（其地位并不比最高的吏高），一个人要花上12年半的时间充当吏员。但30个月期满后是否能够得到晋升仍无保证，吏员往往是在同一级的不同机构之间迁调，如库吏转为狱吏等。当时人对元政府的批评中就提到吏员从地方调至中央，然后又调回地方，根本不考虑他就职的连续性。

即使成为一名县吏也非易事。一个人在十四五岁时最有可能成为贴书，也许干上十年抄抄写写的事而没有任何薪俸。然后到二十四五岁他有可能当上县吏；如果幸运的话，他40岁时可以成为路吏。

汉人学者对元代吏员的指责是十分强烈的。他们敏感地将官僚机构各种各样的失职无能都归咎于此。虽然元代的吏员不是文盲，但他们通常仅有十分有限的儒学修养，往往用法律方面的知识而不是伦理道德来处事。尽管他们受到汉人学者的蔑视，但后者的儒学修养并不能给他们带来官员的地位。元代吏员不同于以往的吏员，他们长于法律的背景无疑使他们更适合主管衙门，他们以精通法律而闻名，而正是这些知识与技能造成使他们对政府的日常行政事务比以往任何时候都有更大的控制权。许多地方长官受到告诫，要对他们的吏员进行控制。

政府专门机构

大司农司、都水监和管理海外贸易、斡脱商人的机构均是文官政府系统以外负责管理财政的机构，这些机构同样重要，而且更加专门。

甚至在创立正式的大司农司之前，忽必烈在他即位当年（1260年）就令全国各地的宣抚使挑选精通农业的人充任劝农官。《元史》称赞忽必烈及时地将注意力转向中国经济的基础，“其睿见英识，与古先帝王无异，岂辽、金所能比哉”。

东部蒙古人决意留居中国不仅仅反映在忽必烈1260年将首都从漠北迁到中原上，而且还表现为1260年以后他们曾数次为中国农业经济的繁荣作出了努力。1261年创建第一个监督农业的管理部门——劝农司，1270年由司农司取而代之，司农司的职责涉及农业、养蚕及水利灌溉等各种事务。农业与水利专家们被派往各地调查并上报官员在劝农方面的成绩与失误。实际上，在官员的铨选中是要考虑这些活动的记录的。

后来，在1270—1271年，司农司又更名为大司农司。尽管以后又有三次更名（农政院、务农司、司农寺），1286年以后还是一直使用大司农司这个名称。

征服南宋十年之后，即1288年，在江南设立行大司农司。成宗铁穆耳汗时期，这些行司于1295年被撤销，但这并不表明忽必烈之后的元朝皇帝就不重视农业了。各地方官，特别是达鲁花赤，继续在当地社会负责推动并保护农业生产。元代的一条史料谈到江南设行大司农司的最初目的是调查那些隐瞒农业资产以偷税漏税的大户。由于这类隐瞒的例子没有发现多少，所以在1295年就将行司撤销了。

毫无疑问，政府介入并监督农业始于忽必烈时期。不但在这期间创建了监管农业的机构，而且司农司还印行了《农桑辑要》这本有关农业的手册，这是一部元朝早期百科全书式的农书，它的印行是为了让天下人都能读到此书的内容，因而掌握农业技能。翰林学士王磐为它作的序承认《农桑辑要》是根据以前的农业手册编纂的；换句话说，此书关于农业技术的知识并不是新的。据王磐讲，此书旨在教育政府管理农业的官员。

除了刊行农书外，元廷在13世纪70年代初即根据以前基层社会组织中早已存在的某种形式建立了农业团体——社，社的头目无薪俸，他们在社中应促进农业生产，维护义仓，监督赋役，培育正确的道德风尚。每社由50户组成。但是，是否13世纪中国农村所有地方都存在这种单位还不能确定。不管怎样，在地方社会建立国家组织这一做法与忽必烈34年中始终为恢复战后的中国经济所作的努力是相一致的。

与大司农司类似，都水监也是一个专门的行政机构，“掌治河渠并堤防水利桥梁闸堰之事”。都水监创于1291年，1292年领河道提举司，这样，有关内河道的所有事物都统管起来了。毫不奇怪，政府又设置了行都水监来处理地方问题和自然灾害。

还有一些与大司农司、都水监相似的机构也同时建立起来，以管理海外贸易，特别是对斡脱商人的活动进行规范化管理。蒙古亡宋之前，这种监督机关并不存在。只是到了忽必烈时期，为了鼓励对外贸易并因此而从海外贸易税中获取利润，元政府才重新设立市舶司。这样做是仿照宋朝的先例。宋朝于1087年在福建沿海重镇泉州设市舶司，1277年元朝也在那里设立了它的第一个市舶司。1293年市舶司的数目增加到7个，因为忽必烈的理财大臣想通过船货和贸易的税收来充实国库。

市舶司的主管部门并不是固定的：有一时期属地方盐政机构管辖，而另一时期又属泉府司这个主要的商业管理部门。元代海外贸易历史是与回回等其他外族商人的活动密切相连的。那些商人与蒙古皇室及政府官员在贸易上的合伙关系被称作斡脱（蒙语ortogh，起源于突厥语ortaq；波斯语ūrtaāq，也源于突厥语ortaq）。1286年忽必烈的大臣卢世荣甚至试图停止所有的私人对外贸易，为的是让政府与斡脱商人垄断海外贸易，但没有成功。

泉府司并不是元朝所设的第一个控制斡脱商人的机构，最早是1268年设立的斡脱总管府，接着斡脱所或斡脱局也于1269年建立。1280年泉府司取代了总管府，监督皇族对斡脱商人的投资。这些资金贷给商人，资助西域地区的陆地商队和海外贸易。所以，泉府司1286年掌管市舶司这一事实表明斡脱商人在海外贸易中起了比私商重要得多的作用。相比之下，斡脱商人在汉儒心目中留下的却是很不受欢迎的形象。

军事

关于元朝政府与社会的军事化程度，学者们已经争论了很长时间。显然，文、武两个官僚系统是分立的，尽管也有证据表明军队将领并非根本不插手行政事务，而行政官员也并非不介入军队事务。虽然可以说行政官僚机构基本上是汉化的，军队系统基本上是蒙古式的，但是，我们有关蒙古人对行政官僚系统的创新与改造的讨论就说明它们并不是截然分开的。

另一个问题是军事制度是否纯粹蒙古式的。甚至早在征服中国北方的那几十年当中，也就是在忽必烈上台以前的年代里，由于蒙古人人数有限，他们就已经认识到有必要吸收外族军队到自己的队伍中来。当时，色目人，从摇摇欲坠的金朝叛逃过来的女真人，急欲抗金的契丹人，以及征募来的汉人都对灭金做出了贡献。民族区分是蒙古军队组织的一个惯例。所谓汉军由北方汉人、契丹人、女真人、高丽人组成；而蒙古军与探马赤军则由蒙古人组成。南宋被征服后，当地的居民被编入新附军。

忽必烈将成吉思汗的蒙古贵族亲兵怯薛扩编为宿卫，而宿卫的民族成分也不是单一的，其中一半为色目人与蒙古人，一半是汉人卫兵。到14世纪初，宿卫因其具有的吸引力而使自身的民族成分受到了影响。其经济与社会地位的优越引诱了很大一批汉人平民加入怯薛，虽然元廷在尽力使怯薛成为内亚军事力量的基础与核心。

从管理系统上说，宿卫的各卫由独立的最高军事管理机构枢密院管辖，但枢密院不直接管理驻防在大都路以外的各省军队。驻防军从万户府（蒙古语为tüimen）中抽出，万户府对行省负责，而行省是文职官僚系统的地区行政机关。这种在地区一级的军、政权力交叉，其目的显然在于促进文武双方的合作。但是如我们以上提到的，在诸如反政府暴动的紧急情况下，临时性的行枢密院就会建立，直到紧急情况解除时为止。

在管理屯田的过程中，军、政管辖权也是交叉的。其中有些屯田与军户直属枢密院，有一些归大司农司，还有一些直属宣徽院，为宫廷和政府部门提供所需的特殊产品；又一些归中书省；另外一些则由行省管理。

军、政官僚系统合管的还有奥鲁，或称军户。奥鲁户的管理似乎自然应属军事机构，因为招募兵士、征集军需品应属军务。但1268年对这些军户的管理权转给了地方文官，专门管理奥鲁的军事机关撤销了。文官对他们辖区内的奥鲁户不再实行免税。所以枢密院在这场所谓的文武管辖之争中，提出那些辖有奥鲁户的地方文官应属枢密院，甚至还应根据枢密院的文官等级系列来决定他们的升降。

军、政官僚系统的共同点是蒙古人强调世袭官职。在元代，做文官的一条主要途径是荫补，即高级官员有特权提名他们的子孙继承他们的职位。而武官的儿子，主要是蒙古人、色目人的子弟，能够在其父亲去世或退休、甚至晋升时继承他的职位。蒙古人传统上重视忠，将忠作为最基本的美德，而武职的世袭在蒙古统治者的眼中是保证官员可靠性的最理想的途径。当然，这种对忠的强调妨碍了有系统地寻求有能力有才干的人，13、14世纪之交官僚组织呈现蜕化这一事实已证明了这一点。所以，到了13世纪60年代，虽然军、政官僚成员都享有固定的薪俸，传统的蒙古价值观念如忠诚与世袭等还是决定了中国官僚系统的演变。

御史台

文武两个官僚系统的成员均受御史台的监督，御史台是元廷的第三大机构。元朝跟以往各朝在监察制度方面的不同之点在于其活动范围更广、官员数目更多。这种人员的增加与活动范围的拓宽是与御史台本身组织层次的激增相联系的。御史台只是一面镜子，映射出元代地方政府管辖层次增多以及随之而来的必须增加官员人数来填补更为复杂的机构这一总趋势。

蒙古人在大都的御史台有32个监察御史，江南、陕西两个长期设立的行御史台分别有28个与20个监察御史。另外，还有两个短期的行御史台分别设于河西（13世纪70年代末至1283年）和云南（1290—1297年）。

尽管行御史台受权监督11个行省，但一直是24个监察部门（初名提刑按察司，后名肃政廉访司）在监察着较下层的政府行政机关。

元朝有关照刷与刷卷的规定清楚地表明御史台是参与政府的日常事务的。对于日常文书与案卷中有关日期、签名、印章、计算等内容的检查、订正、核实，这些单调乏味的工作都有监察人员的参与。从中书省到县一级，所有的政府部门的文书案卷都定期受监察人员的审查。能够得以免检的只有那些涉及军事机密的文书案卷，例如，军队及马匹的数目等就属于头等机密。

元朝御史台的职责也包括告诫规劝，这类活动传统上是监察系统之外的专门机关的特权。从元代开始，御史台以及后来的监察部门既监督又规劝，二者同时进行。

元朝御史台在政治上很活跃，因此对宫廷复杂的派系斗争不能不卷入。例如，一位监察御史出于政治目的弹劾并因而导致了很有权势的右丞相脱脱于1354年年底被削职。历史学家们一般认为脱脱的倒台是元朝走向厄运的转折点。

在京御史台的大多数高级官员都是蒙古人与色目人，只有少数是例外，但品位较低的正七品监察御史对汉人是开放的。事实上，1268年京城监察御史的前12名均为汉人。虽然1282年蒙古御史的人数超过汉人，但值得注意的是有两个南人于1285年被任命为御史。1286年江南行御史台新设14名监察御史的名额定为蒙古人，仅有四个汉人名额，可是有几个汉人学者也成为监察御史，他们之中有的是1315年后的进士，有的以前做过国学祭酒，这一事实说明御史台的职位远不是仅仅限于蒙古人与色目人才能担任。

皇家机构

在军、政、监察系统以外还有一些部门，其职责范围是服务于皇帝本人与皇族其他成员。实际上元朝户籍分类中有些户就是直属这些皇家机构管辖的，如负责匠户、打捕户、鹰房户的各院司。

在保证皇室福利的部门中最重要的是宣徽院。元代宣徽院相当大，它沿袭了唐、宋、辽、金的先例，是一个汉式机构。在忽必烈时期，宣徽院于1278年设立，掌供玉食等皇家事务。这类事务在忽必烈以前则由宿卫军怯薛执掌。但怯薛并没有完全由汉化的宣徽院所替代，因为宿卫的成员实际上还是在隶属于侍正府的下属部门服务。

蒙汉成分的混合一直是元朝官僚机构的一个特征。我们也能够找出没有汉人的纯蒙古人机构的例子，如宣徽院下属的阑遗监。阑遗监的职责是管理那些遗失无主的物品、牲畜、人口（主要是奴隶），为其寻找主人；如果找不到主人的话，就将他（它）们转给皇家。阑遗监的职能显然反映了蒙古人对财产所有权以及什么属于皇家财产等观念；另一方面，毫不奇怪，这一机构理所当然归纯汉式的宣徽院所辖。

除了众多负责皇家物质福利的机关以外，皇帝在礼仪和知识方面的活动则由翰林兼国史院、蒙古翰林院等其他一些机构负责安排。

将翰林院与国史院合一的改革是1261年忽必烈听从年长的老翰林承旨王鹦的建议而实行的。显然是王鹦试图说服忽必烈有必要开始编修辽、金史以及忽必烈之前蒙古统治者的历史。1264年，随着迁都大都（今北京），翰林兼国史院正式设立，因此而奠定了撰修辽、金史的基础。

翰林兼国史院以外，还有一个蒙古翰林院，它负责起草蒙文谕旨，将官方文书从蒙文译成汉文或其他文字并作为副本。每一份文书都用八思巴文和畏兀儿字蒙古文写出。八思巴文据藏文字母创制，竖写；而畏兀儿字蒙古文是1204年采用畏兀儿字母书写的蒙古文。畏兀儿字与新创的八思巴文同时使用，虽然1269年3月曾下旨令此后用八思巴文撰写政府所发文书。有资格上疏的官员要用蒙古文上疏，所以蒙古翰林院在上传下达、与皇帝沟通方面起着关键作用，因为是蒙古语而不是汉语才是元代中国的官方语言。

蒙古翰林院还负责蒙古国子监与蒙古国子学，教育蒙汉权贵子弟。1269年在各路所设的蒙古字学接收一批官员的子弟侄孙入学。对他们的民族成分并不考虑。1315年蒙古国子学有50%为蒙古人，可惜我们没有蒙古字学学生成分的资料。但据说，那些有心在元朝做官的汉人是有机会学习蒙古文的。

与蒙古国子监和蒙古国子学相当的汉人机构属集贤院管辖。国子监招收七品及其以上朝官的子孙，可以是汉人、蒙古人或其他民族的人，三品及其以上的朝廷官员可以推荐有特殊才干的平民作为国子监的免费旁听生。1285年集贤院由翰林院分出来，并附加了一项职责：由国家任命的道教管理人员兼管全国道观道教事务。

在管理道观等道教事务方面，元代中国的集贤院的作用与宣政院并无什么根本的不同，后者直接管理全国的佛教徒，并在名义上管辖吐蕃地区。还可以找出另外一个相对应的现象：集贤院靠任命各道观的道长来监督道教，这样的做法也类似于元廷对儒学书院的规定。儒学教授与书院山长均由政府指派或者是要经过政府批准。

如果说元廷曾有意通过归并而将宗教与教育建置罗致到其官僚机构系统中去，那么最多可以说这个成功是拼合而成的。宣政院很多高级官员是僧侣或佛教信徒，这也许能解释为什么宣政院对佛教徒（其实也包括道士、回回和其他信仰者）宽容地实行免税。这种免税在宣政院与地方官员之间引起很大摩擦。元末30年间书院数目骤增的现象也可以用同样的现由来解释。把土地捐献给书院的人可以免除强征的差役，而元末的徭役负担不但相当繁重，而且还在不断增加。

另外，还有一些为皇室服务的专门机构，从它们的名称就可以知道它们的功能，例如太史院、司天监、回回司天监、太医院等。有些机构负责管理皇太子、皇后属下的匠户，其中一部分工匠及其家属划分为民匠，另一部分为怯怜口（蒙语口语get-ink’e’ü，书面语ger-iin k?begüd），意为“家中儿郎”，即童仆或奴隶工匠。元朝王室、贵族都有分封得到的世袭占有的匠户，这是蒙古早期遗留下来的习俗。由于经常在各居住地之间迁徙，需要带着整批有技能的工匠和奴隶来修建住所。

除了分配工匠，蒙古统治者还将土地尤其是中国北方的土地（连同土地上的人口）分封给蒙古诸王、贵族和勋臣。对这种分封所用的术语不一，主要的是“投下”，意为封地，或分地（分配的领地）。经皇帝批准得到封地的领主，可以任命自己领地的达鲁花赤和扎鲁忽赤（断事官），通过政府通常的渠道来任命的官员是少数。有元一代，朝廷与诸王之间为了取得对领地经济、政治上的控制权而斗争不断，并经常导致政府最高层的动荡。

《元史》有一卷专门讲岁赐，在北方，赏赐的是银与丝，在南方，则是纸钞。领取岁赐的大多是皇室或蒙古贵族成员，而岁赐的来源是分地里的汉族人口。分地的这些汉户一般在交税给领主的同时，还要向大都的元廷交税。我们应指出，《元史》中的岁赐卷在各史均无前例。以往的断代史没有这样一卷，因为这种制度是纯粹内亚式的，起源于蒙古人早期将征服的人口和部落作为分子（战利品）分给统治家族的成员这样一种习俗。与此类似，很多元廷的制度与做法是以汉化的官方术语来称呼，但这不过是外表，同它们的内亚实质相距甚远。