五万年简史——平民可提立法建议，法官须经司法考试

前面我们介绍了宋代的政治制度，接下来，我们要讲讲宋朝的法制，领略一下宋朝独有的法制文明。首先我们要来讨论一个问题：古代的法律是如何制定出来的？

现代国家的法律，通常都是立法机关订立出来的。但古代有专门的司法机关，比如廷尉、大理寺，就是没有一个专门的立法机关。为什么呢？有些朋友可能会说，王法就是王的法，皇帝说出来的话，都是王法，哪需要什么立法机构？但是，这种说法只是今人自以为是的想象而已，我们前面几讲中已经说到，宋朝的帝王并不能“出口成敕”，每一道皇帝诏敕的出台，都有着非常严谨的程序。诏敕出台之后，要成为国家的法律，还需要经过立法的程序，并不是皇帝随便说一句话，就可以成为圣旨的。也并不是皇帝随便下一道圣旨，就可以编为国家法律。

古代不设专门的司法机构，原因可能很简单，因为古代的立法频率极低。一个王朝通常只在立国初期，会组织几位大臣，在前朝法律的基础上，修订一部本朝的基本法，比如汉朝在《秦律》的基础上制定了《汉律》；唐朝在隋朝《开皇律》的基础上制定了《唐律疏议》；宋朝在《唐律疏议》的基础上制定了《宋刑统》；明朝也是在《唐律疏议》的基础上制定了《大明律》；清王朝则在《大明律》的基础上制定了《大清律》。一部基本法制定出来之后，这个王朝便不再进行频繁的立法活动。因此，古代王朝没有必要设立一个专门的立法机构。

但我们要说，宋朝是一个例外。

宋王朝在制定了《宋刑统》之后，依然进行了频繁的立法。晚清的梁启超统计过中国历代王朝的成文法编修情况，发现宋朝立法最为积极，几乎每一任皇帝都会编修法典。宋代法典之多，也远远超过其他朝代。由于长年需要立法，宋朝出现了专门的、常设的立法部门，叫作“编修敕令所”或者“详定敕令所”。“编修敕令”的意思，就是将以前颁布出来的敕令加以整理、修订、删定，编订成正式的法律文本。这样的立法活动，宋朝长年都有。如果不设立专门的立法部门，就无法应对这么繁密的立法活动。

宋朝的立法繁密到什么程度？宋朝人自己说，一个聪明人，如果热衷于立法，成天都在寻思哪个领域国家尚未立法，穷尽大半辈子的智慧，突然想出一项新法，自以为新奇，便得意扬扬地跑到衙门，献上立法建议。结果，衙门的人查了大宋法律汇编，告诉他：类似的法条国家早已制定出来了。这位聪明人只好失望地回家，洗洗睡了。

说到这里，可能会有朋友说，你这个例子不靠谱，因为就算宋朝真的立法频繁，但订立一条什么法律，从来都是皇帝和高官说了算，哪里有平民百姓插嘴的份？还跑到衙门献立法建议，这不是自讨无趣吗？

但是，我要告诉你，在宋代，每一个平民百姓确实可以向朝廷提出立法建议。宋朝繁密的法律体系，有一部分条文也是来自民间智者的建议。

宋朝平民如何参与立法呢？主要有三个途径：

第一个是日常的参与。在平日任何时候，任何一名宋朝的臣民，如果认为现行法律存在“不便”或“未尽”之类的问题，都可以在任何时间向所在州政府投状，以书面形式提出修订立法的建议，再由州政府将意见书送达中央政府。当来自各地的立法意见书积累到一定程度时，即可成立修敕所，启动立法程序。凡立法建议被采纳的平民，会给予物质奖励，或者录取进政府部门工作。

我相信，在这样的政策激励下，民间必定会产生一批“立法爱好者”，他们整天琢磨哪些事情需要立法，然后向朝廷提建议。事实上，熙宁变法期间推行的“市易法”——翻译成现在的说法，大概就是“国营企业贸易法”，这一贸易立法便来自草泽布衣魏继宗的上书献策。

第二个途径是国家立法时期的参与。朝廷成立修敕所、启动立法程序之后，按照惯例，宋政府要在天下各个州县衙门与热闹的地方贴出公告，宣布国家现在进入立法期，诸色人等如有立法建议，请赶快到州政府投书。比如，政和元年(1111)二月，宋徽宗任命宰相何执中提举修敕所，开始新一轮立法。何执中领导的修敕所很快给诸路监司发出公文，要求诸路各个州县都贴出公告，“晓谕官吏、诸色人”，有任何立法建议，都可以在两个月内前往所在州政府密封投状。州政府收到辖下官民的立法建议书后，以“急脚递”(相当于现在的快递)送至京师。

宋朝平民参与立法的第三个途径，是在新修订法律的试行时间。一部新法典制定出来后，通常还要在小范围试行一段时间，而不是立即在全国范围推行。在试行时间内，如果民众发现其中的缺陷，也可以向朝廷奏陈立法得失，并建议修订。比如宋仁宗天圣七年(1029)，新的编敕完成，提交皇帝批准。仁宗皇帝下诏说：“新编修的敕令暂时不要雕印，先抄写副本，发至各路试行一年。一年内发现有问题，如实汇报朝廷，再做修订，修订后才雕版印刷，颁行天下。”

现在，如果我说，宋代的每一个平民都有机会向政府提出立法建议，大家应该会相信了。我们不能不承认，宋王朝的立法机制是相当了不起的，用现在的眼光来看，我们会发现，宋人的立法程序其实存在着一定程度的“立法民主”，而这一制度化的“立法民主”，在中国历史上是独一无二的，我们从其他王朝中找不到类似的制度。

那么，宋王朝为什么要这么频繁地立法呢？我总结一下，原因主要有三个：一、《宋刑统》抄自《唐律疏议》，许多条款都是与宋代社会现实脱节，无法适用的，需要用新的敕令来代替；二、社会是不断向前发展的，旧的敕令也总有滞后的时候，需要不断修订新的敕令；三、宋朝是一个非常重视法制的朝代，南宋的思想家陈亮与叶适总结说：“汉，任人者也；唐，人法并行者也；本朝，任法者也。”“吾祖宗之治天下也，事无大小，一听于法。”所谓“任法”“一听于法”，套用现代的术语，就是“以法治国”的意思。

可以说，宋朝立法频繁，正是国家重视法制的表现。宋朝对法制的重视，还有另一个表现，就是要求官员熟读法律，接受法学训练，太宗曾下诏，今后官员必须“习读法令”。宋朝的科举考试设有法学专科，叫作“明法科”；新科进士授官之前，要接受吏部考试，叫作“铨试”，铨试主要考法律题。所以，宋代的士大夫，多多少少都具备一定的法律知识。

特别是司法官，不是什么人都可以胜任的，必须具备相对专业的法学素养。宋政府要求，司法官必须先通过司法资格考试，当时叫作“试法官”。

宋朝的中央政府与地方政府都设有专职的司法机关，这些司法机关都要配备专业的司法官，他们一般来自“明法科”及第进士、“铨试”合格进士。此外，还有一部分司法官是从官僚队伍中转任过来的，他们申请转任司法官之时，需要先通过司法资格考试，考试由刑部与大理寺共同主持，御史台负责监督。

宋朝的“试法官”会考什么题目呢？我们以神宗朝熙宁二年(1069)的“试法官”为例加以说明。这年的“试法官”考六场，一天考一场：前五场都是考案例判决，要求每场案例包含10~15件刑名；第六场考法理题五道。所有的案例试判都需要写明令人信服的法理依据、应当援引的法律条文。如果发现案情有疑，可以在试卷上标明。所以，我们不要以为今天才有司法考试，宋朝也有。

可惜的是，宋代之后，元明清三朝均不设专门的法律考试，“明法科”与“试法官”考试都被取消，铨选也不复重视官员的法学修养。