简明正史——秦汉政治制度

前221年，秦统一中国后，确立了以皇帝为核心，三公九卿为辅，地方以郡县制为基础的专制主义中央集权政治体制。此制自秦建立，汉沿袭，其后历代虽有变更，但基本体制不变，绵延二千余年。

皇帝制度至汉代得到进一步充实和完善，表现在名位制度，诸如年号、谥号、庙号及宫殿、陵寝制度的逐步完善。汉武帝建元元年（前140），创纪元之始。谥号西周时已盛行，秦曾废，汉代恢复。皇帝死后在宗庙里祭祀的庙号，按嫡传世系排列，开国皇帝称“祖”，其后则称“宗”。终西汉十三帝，能尊祖称宗者五帝（汉高祖，文帝为太宗，武帝为世宗，宣帝为中宗，元帝为高宗）。在皇位继承方面，确立了嫡长子继承制。汉代外戚干政，始于吕后，中历霍氏、许氏，终于王莽。而宦官专权以成帝时弘恭、石显为代表，具体表现是尚书、中书令地位的提高。

三公九卿，是汉代最高中央行政机构。三公为丞相、太尉和御史大夫，他们分掌政务、军政和监察。丞相为最高行政长官。高祖时设丞相一人，后改称相国。孝惠吕后时设左、右丞相，文帝时又只置一丞相。汉初丞相大多由功臣贵戚担任，位尊权显，总揽行政、考课、选任、监察等权力。武帝即位后，为抑制丞相权重，另选一些大夫、郎官、尚书之类近臣，与丞相抗衡，建立中朝（内朝）制，形成中朝决策、外朝执行的状况，丞相权力逐渐向中朝转移。至成、哀之际，丞相改称大司徒，权移尚书台。

太尉是全国最高军事长官。其职主要是主兵事、参议军务及掌武官之任命黜陟。中央设太尉，郡县有郡尉、县尉。汉代，军令及发兵权均归皇帝，调动军队五十名以上须有天子符节。因此，太尉只有领兵权而无发兵权，其职实为皇帝军事参谋。西汉太尉时置时废，不设太尉时，常由丞相兼掌军事。汉武帝后以大司马代太尉之职，并常加大将军衔，位在三公之上。成帝时太尉改称大司马。

御史大夫为副丞相，其职为监察、执法，兼掌国家重要文书档案，是集行政、秘书、监察于一身的政府高级官员。

九卿是三公以下的中央政府机构。习惯称九卿，其实有十二卿。汉代政府机构与官名一致，如“廷尉”，既是司法机构的名称，也是司法官员的官称。诸卿分掌皇室、国家各类行政事务。

太常为诸卿之首，掌国家宗教祭祀及礼仪、文化教育。其属下有掌星象、占卜、音乐等职的太祝、太史、太卜、太乐、太医以及掌文化教育的博士诸官。

宗正掌管皇族事务。皇帝、诸侯王、外戚的男女姻亲嫡庶关系都制有名籍，藏于宗正府。此职均由刘氏宗室成员担任。

光禄勋、卫尉和执金吾负责掌管宫城内外和京师的禁卫事务。光禄勋，秦及汉初名郎中令，武帝时改称光禄勋，掌宫殿门户守卫，也侍从皇帝左右，传达诏命，顾问应对，地位重要。光禄勋机构庞大，属官有太中大夫、中大夫、谏大夫等大夫官；有议郎、中郎、郎中等郎官和谒者；及期门、羽林等禁卫武士。卫尉掌皇宫宿卫警戒，范围包括南宫、北宫，以及长乐、建章、甘泉等宫，属官有公车司马、各屯卫候司马和卫士等。执金吾，汉初称中尉，武帝时改称执金吾，掌徼循京师和天子出巡的保卫工作，此外还包括追捕盗贼、救水火等。卫尉负责宫中，执金吾负责宫外，他们分掌南、北军。

太仆和将作大匠负责掌管宫廷车马和土木建筑工程。太仆掌管车马，属官有大厩、未央、家马、车府等令丞。将作大匠掌治宫室，包括宗庙、宫殿、园陵、道路等，有时也受诏修治大臣宅第。由于汉代皇帝在世时就开始营作陵墓，工程浩大，经年累月，这是将作大匠的一项经常性工作。属官有石库、东园主章、左右前后中校等令丞。

廷尉，掌管刑狱，是政府最高司法机构长官。其属官有廷尉正、监、廷平、掾史等。

大鸿胪，秦名典客，景帝时改名大行令，武帝时又改名大鸿胪，是掌管诸王列侯与边地少数部族封拜、朝聘、宴飨、郊迎的官员，属官有行人、译官、别火。

大司农和少府负责掌管国家和皇室财经事务。大司农掌管国家租税钱谷、财政收支，及粮仓、水利、屯田、盐铁、商业等事务。属官有大农丞、大司农部丞、太仓、均输、平准、都内、籍田等。相对于国家财政机构大司农，少府是皇室私府，专掌皇室钱财、皇家所需物品供应及各项宫廷服务。其收入为全国山海池泽和工商业税收。少府在诸卿中属官庞杂，地位特殊。武帝后，掌收受章奏，出宣诏命的少府属吏尚书，职权渐重。此外，皇帝禁中侍从及顾问侍中、中常侍及符节令、中书谒者令、黄门令等职也属少府，都因中朝制的形成，地位日显。

除上述十一卿外，还有掌宣达太后、皇后旨意与管理后宫事务的大长秋。

汉地方行政制度沿秦制，推行郡县制。只是汉初出于政治上的考虑，刘邦在剪灭异姓诸侯王后，又大封同姓诸侯王，形成一段时间的郡国并行政体。景帝平吴楚七国之乱和武帝相继采取削弱、打击诸侯王措施后，才基本解决诸侯王问题。至此，郡县制得以全面推行。

汉代的郡，按职能及地域远近，分为四类：京师及其附近的三辅郡；设于广大内地的内郡；设于少数民族地区和边地的边郡，以及诸侯王国。郡行政长官为郡守（亦称“二千石”），由中央任命，掌一郡政治、经济、军事和司法等事务。其属有丞、尉、监。对边疆降附、内属少数民族居住地区，汉代还建有属国的行政建置。在中央政府中设典属国，对属国进行统一管理。宣帝时在西域设西域都护，职责和秩俸与内地郡守相同。

诸侯国是与郡并行的地方行政制度，前后变化较大。武帝以后封国区域缩小，权力削弱，王国的官吏主要有傅、相、内史、中尉等，由中央任命，诸侯王不得自置。

郡以下一级行政机关设县，行政长官为县令或县长，秩俸千石至三百石。县令长总管县内所有政事，包括人事、司法、财经、文教等。县令长的佐官为县丞和县尉，也由中央任命。农稼和刑讼是县级行政的主要内容。与县同级的还有国、邑、道。国，是侯国，列侯的封地，是对功臣的赏赐；邑，是皇太后、皇后、公主的封地；少数民族居住地称道。西汉平帝时统计，全国共有郡一〇三，县、国、邑、道一千五百八十七。

县以下的基层单位为乡里组织。乡设三老、有秩、啬夫、游徼，分掌地方教化、民政、诉讼、治安以及赋税征收等。乡下有里，设里正。里下按什伍编制户籍，为最基层单位。县下还设亭，其职责是维持地方治安、逐捕盗贼、传烽报警及邮驿，是具有多种职能的一种地方机构。

西汉的官吏选拔制度，以察举为主，荐举、辟署、征召、任子、纳赀等形式为辅。察举，即察廉举孝，是由地方推举，经考试策问而后任用的一种仕进制度。其科目繁多，有孝廉、茂才、察廉、贤良方正、明经、明法等数十种。皇帝于察举以外，对于某些特殊人才还可以召聘；公卿除遵诏选举以外，自己也可选拔官吏，称为辟举。汉代按“任子令”规定，二千石以上的官员，在职三年以上，可推荐自己的子弟一人为郎。富家子弟还可出钱、牛、羊、谷等财物买取官职，这称为“纳赀”。

官吏任职期间，政府对他们要进行考核，实行课计制度。汉地方官吏年终要向中央汇报自己的治绩，称上计。上计的范围包括租税、境内治安、狱讼、选举、农桑、灾害、户口等。郡国守相要接受中央的考核，也要对县令长进行考核。中央九卿要接受皇帝、二府对他们的考核，九卿也要对其属吏考核。总之，汉代已初步形成了一套从中央到地方各级官吏的考核制度。在考课的基础上，中央对各级官吏进行迁降赏罚。对有治绩的官吏的提升，叫“迁”、“超迁”等，相应的有增秩、赐金、封爵；对不称职或犯罪的官员，进行黜贬，有罢官、降职、削爵、贬秩等处罚。考核中的用词，优秀的称“最”，不称职的称“殿”。

中央常备军和郡县地方兵是汉代兵制的主要组成部分。中央常备军直接由皇帝控制。皇帝近身的侍卫部队由郎官组成，归郎中令统领；皇帝的禁卫部队由卫士组成，归卫尉指挥。卫士驻守未央、长乐两宫，负责保卫两宫，警卫政府机构，因其居住地点位于京师城南，故称为南军。南军编制二万人，均为各郡选调进京服役的正卒。另一支京城警卫部队由执金吾统御，担负除宫城以外整个京师地区的警卫任务，因其驻扎在京城北，故称为北军。北军兵员由三辅地区正卒充任，一年轮换一次。

武帝时为加强京师驻军力量，在南北军以外，创置屯骑、步兵、越骑、长水、射声、虎贲、胡骑等七校尉，常驻京师及其附近。七校尉兵都由中垒校尉统领，故又称八校尉。八校尉属北军系统，每校兵力约数百人至数千人。武帝时为加强宫廷警卫，又设期门、羽林两军，选陇西、天水等六郡“良家子”充当，归郎中令掌管。

汉代兵员来源和徭役制结合在一起。汉制规定：男子自傅籍之年（汉初十五岁，景帝时二十岁，武昭后二十三岁）起，至五十六岁期间内，服兵役两年，称为正卒。正卒一年在本郡为材官（步兵）、楼船（水军）或骑士，一年在京师屯戍，称为卫士。他们还须在边郡屯戍一年，称为戍卒。此外，每年还须服徭役一月，称为更卒。除正常的郡县征兵外，战时还有多种临时补充兵员的方法。汉代重要的一种强行征兵制是谪发制度，即征发罪犯和社会地位低下的人服役当兵，“七科谪”就是其中之一。

在《秦律》基础上，汉律进一步健全和周密。终汉一代，其法律形式已基本定为律、令、科、比四种：

律，是一种比较稳定的法律形式。汉律除汉初制订的《九章律》和惠帝时制订的《傍章》十八篇外，武帝时张汤制定有关宫廷警卫的专门法律《越宫律》二十七篇；由赵禹制订有关朝贺制度的专门法律《朝律》六篇。此外还有有关财政制度的法规《金布律》；维护乡闾社会秩序、管理农业、征收田赋的《田律》；关于货币管理的《钱律》；关于宗庙酎金的《酎金律》；关于官吏考课的《上计律》等等，同时还有与律具有相同性质的相坐法、沉命法、吏见知故纵法、监临部主之法等等，皆属“律”的范围。

令，是由皇帝发布的诏令，以及根据律或诏令由地方官发布的在局部地区具有法律效力的文告。汉代令的数目很多，自高祖定律令，到武帝时已达三百五十九章，到成帝时律令已“百有余万言”。这样多的令按其发布先后编为“令甲”、“令乙”、“令丙”等。这些“令”的内容广泛，几乎包括政治、经济、军事、文化、社会生活各个方面。

科，原意为依律断罪，是规定犯罪与刑罚的一种法律形式。汉皇朝为了扩大某些法律条文的适用范围，或改变原来规定的刑罚，常在一些法律条文下增加若干科条，此即为“科”。

比，即决事比，是以典型案例作为判决的标准。武帝时定为典型案例的“死罪决事比”，有“万三千四百七十二事”，可见其数量之惊人。

汉代的刑罚主要有死刑、耐刑。死刑分为斩首、弃市、腰斩。汉初承秦制，肉刑的宫、劓、黥、刖尚有遗留。文帝除肉刑，代以髡发和戴铁颈钳、脚或笞刑。较死刑为轻的为徒刑，也称耐刑，其中又分髡钳城旦、完城旦、鬼薪、白粲、隶臣、司寇等。此外还有徙边、禁锢、罚金、赎刑等。