通史五卷——军机处



军机处

自秦始皇创立皇帝制度、确立官僚行政体制后，经过一千八百余年的不断发展演变，中国封建君主专制主义至清朝前期达到顶峰。

康熙帝曾对大臣们说：“朕御极五十余年，朝乾夕惕，上念祖宗遗绪之重，下念臣民仰望之殷，乾纲独断，柔远能迩，体恤臣庶，毫无私心。”乾隆帝更表示：“我朝家法相承，乾纲独断。”

清朝皇帝是如何做到“乾纲独断”的呢？

其中有一个很关键的因素，即军机处的设立和长期存在。

军机处的重要职责——承旨出政。雍正年间军机处初设时，仅有几间比较窄的板屋，其西端因靠近隆宗门北侧之墙，光线非常暗，办公条件很差。不久，由于修缮宫殿，办公地点移到广场对面，完工后回迁原地。到了乾隆初年，始改建为瓦屋，才有了现在的模样。

除了皇宫之外，在圆明园左如意门内、西苑门内等地，也有军机处人员的固定办公处所。而当皇帝出巡时，随从的军机处人员，或在各地行宫宫门值房，或在行营蒙古包、帐房内办公。

如果仅从办公条件的简陋情况来看，军机处似乎无足轻重。其实，恰恰相反，军机处在整个国家权力机制中，具有非常重要的地位和作用，其他任何机构都不能与之相比。

按照清朝的规定，以乾清门为界，横街以南为外朝，乾清门以北为内朝。内阁、六部等衙门位于外朝。而军机处则位于乾清门西侧、隆宗门北侧，紧邻内廷。所谓“军机处系机要重地”“军机处系机密之地”“军机处地属机枢”等，足见军机处在朝廷权力结构中的重要程度。

在人员设置上，军机处“大小无专官”，均为兼官，而且没有属吏，其成员仅有军机大臣和军机章京。

军机大臣，俗称“大军机”，由皇帝从满汉大学士、尚书、侍郎、京堂内亲自任命，没有固定名额，少则二三人，多则八九人，其中一人为领班军机，称为“揆首”或“领袖”等。军机大臣有一个十分突出的特点，即都是皇帝欣赏的亲臣、重臣。所以清人吴振棫说：“军机大臣惟用亲信，不问出身。”

军机章京，俗称“小军机”，起初由军机大臣从内阁满汉侍读、中书及各部郎中、员外郎、主事中，选其贤能者充任，无定员；嘉庆年间，改为考试选拔，定满汉各十六人，分为四班，每班以一人领班，满语为“达拉密”，后来又略有增减。

从体制上说，军机大臣间没有等级差别，但因各人资历、年龄、入值时间，特别是受皇帝宠信程度不同，名次各有前后之分。最后一名被戏称为“挑帘子军机”，因为每当觐见时，总是由他来卷帘子，以便领袖军机和其他军机大臣进出。

军机大臣和军机章京之间，也没有隶属关系。但事实上，军机大臣位高、权重、望隆，又身为内阁大学士或部院堂官，军机章京的地位比军机大臣稍低。

而且，在“首崇满洲”的格局下，无论军机大臣，还是军机章京，满洲人都比汉人具有一定优势，虽然不像其他衙门那么明显。

军机处尽管没有衙门，只有值房，但它承担的职责却很不一般。

据清朝官方和私人文献记载，军机大臣总的职责是：“掌书谕旨，综军国之要，以赞上治机务。”具体地说，负责为皇帝撰拟并发布上谕、协助皇帝处理奏折、随时听候皇帝召见以备咨询、参预高级和重要官员的选拔、提供赏赐名单和物品、奉命与有关部门官员商议大政、审理重要案件，以及兼充方略馆总裁、内翻书房管理大臣等。

军机章京则“分办清字、汉字之事”，如缮写谕旨、记载档案、查核奏议等。

在众多职责中，承旨出政，是军机处最为核心的一项工作，也最能体现出军机处的特殊性。

皇帝的命令分为谕和旨两大类：凡皇帝特别颁布的为谕；因官员奏请而指示，或因奏请而宣示中外的为旨。谕旨的传达又分两种形式：一是由军机大臣承皇帝之命交内阁办理的，称为明降谕旨，其中，在京衙门的朱批原折，要汇缴到军机处保存，需要用驿站传递的，由军机处封交兵部捷报处发出。第二种形式，是皇帝命军机大臣迅速、秘密办理，而不经内阁之手的，称为廷寄，直接由军机处封交兵部捷报处传递。传递速度，根据事情的缓急程度，分为日行三百里的马上飞递，或者日行四百里、五百里、六百里，以及六百里加紧等。

按照惯例，军机大臣承旨后，一般于第二天将所拟谕旨进呈。但自西陲用兵，军报一到，即立刻递进，所拟谕旨也随撰随进。

如果皇帝在巡幸途中，于马上降旨，军机大臣面奉谕旨后，便命军机章京歇马撰拟缮写，然后飞驰到皇帝驻足的行营进呈。不过，行营之间相距七八十里，需要半天工夫才能到达。军机章京为了显示自己的办事效率，常常匆忙将谕旨缮写好，便飞驰到两个行营之间的尖营（满语称之为乌墩）进行复命。这就是所谓的“赶乌墩”。清人赵翼曾评价这一做法，认为有利有弊：利在“敏速集事”；其弊则在于因赶时间，撰拟的谕旨“不能曲尽事理”，皇帝每每需要“御笔改定”。

廷寄格式，凡给经略大将军、钦差大臣、总督、巡抚、学政等封疆大吏的，封函上书“军机大臣字寄”；给盐政、关差、布政使、按察使的，则书“军机大臣传谕”。上面加盖军机处印信。

军机处成立之初，并没有印信。雍正十年（1732年）三月初三，大学士等遵旨议奏，才定为“办理军机印信”，由礼部铸造银质龟钮。乾隆初年，又换铸为“办理军机事务印记”。

军机大印一开始由军机处保管，后为防弊，转归内奏事处收藏，但印的钥匙仍由领班军机大臣随身携带。

另外，军机处还铸有一块金牌，上镌“军机处”三字。平常由值日军机章京佩带，封印后则交给领班章京。

每当用印时，值日章京先到内奏事处将印领出，然后以金牌为凭，向军机大臣请钥匙开启，用完后立即送回内奏事处。

如果平时事情不多，如此办理还不算麻烦，但若一天需用多次，就颇费周折了。军机处为此想出一个变通办法，即每次领出印后，就多盖一些封函，以便随时取用，从而提高了办事效率。

所以，清人赵翼曾感慨道：“机事必颁发而后由部行文，则已传播人口，且驿递迟缓，探事者可雇捷足先驿递而到。自有廷寄之例，始密且速矣。”

不设专署，附载内阁之后。然而，军机处尽管人员精炼、办事效率很高，但成立后很长一段时期，都处于临时性机构的状态，并没被列入朝廷的正式衙门。

在乾隆三十二年（1767年）所修《清朝通典》中，三通馆臣曾这样解释说：“军机为机务地，不设专署，附载内阁之后。”

这一解释不无道理。不过，还有一些因素值得关注。

雍正九年（1731年）二月，雍正帝在一道上谕中说：“于征剿准噶尔之举，悉心密筹于数年之前，一丝一粟，皆用公帑，而民间并不知国家将有军旅之事。”

同年四月，雍正帝又在另一道上谕中强调：四年（1726年）时，为应对厄鲁特蒙古准噶尔部首领策妄阿拉布坦、噶尔丹策凌父子与朝廷的敌对状态，曾定议由怡亲王允祥等办理北路军需、大将军岳钟琪办理西路军需。因事属机密，办理了几年，内外臣民并不知晓国家将有用兵之举。直到雍正七年（1729年）大军将发，因不得不动用民力，秘密筹办之事才浮出水面。

张廷玉像

起初，为办理用兵军需事宜，在户部专门设立一临时办事机构“军需房”，以怡亲王允祥、大学士张廷玉、户部尚书蒋廷锡为总管，司官瓮藻负责具体工作。后来，随着形势变化、前线战事吃紧，办公地点移到紫禁城内乾清门西侧，机构名称也改为“办理军机事务处”，简称军机处。

关于军机处设立的具体时间，学术界一直存在不同观点，主要有雍正四年、七年、八年、十年等说法。目前雍正四年、十年两说已被排除，而七年、八年两说仍在争论之中。之所以出现分歧，除因清代官私记载存在差异外，还由于学者们对军需房、军机房、军机处等称谓，以及它们之间的关系看法不一。

一般认为，军机处是由军需房、军机房演变来的。但也有学者持相反意见，如赵志强研究员在《清代中央决策机制研究》一书中认为：“在满文档案中，办理军机事务处、军机处的称谓，从雍正九年一直使用到清末，其间没有任何变化”，“军机处称谓的混乱，其实只是汉语名称的混乱”，“军机处名称‘演变说’是很难成立的”。

尽管军机处成立的具体时间和称谓仍有疑问待解，但这一机构在协助雍正帝处理军机大政方面所发挥的重要作用，则是显然的。

一波三折的身份转型。不过，军机处的发展在雍正帝去世后，却遇到了波折。

雍正十三年（1735年）十月二十九日，刚刚即位不久的乾隆帝宣布裁撤军机处。其理由是：“今西北二路既已无事，而苗疆之事亦少，大小事件既交总理事务王大臣等办理，其军机事务与苗疆事务，亦著交总理事务王大臣等兼理。”

但两年后的乾隆二年（1737年）十一月二十八日，乾隆帝于前一日应总理事务王大臣之请，取消总理事务处后，又下命恢复军机处。他强调说：“目前西北两路军务尚未全竣，且朕日理万机，亦间有特旨交出之事，仍须就近承办。”

乾隆帝之裁而复设，一方面说明他对是否要承继军机处这一机构心存疑虑；另一方面，也显示出他对军机处的功能还是较为重视的。更关键的是，他对军机处的定位，开始由主要承办军务转向办理军国机要。

这一思路，为其子嘉庆帝所承继。嘉庆十年（1805年）五月十九日，御史何元烺曾上奏建议“酌改军机处名目”，但嘉庆帝批驳他说：“军机处名目，自雍正年间创设以来，沿用已久，一切承旨书谕及办理各件，皆关系机要，此与前代所称平章军国重事相仿，非专指运筹决胜而言。”

军机处诞生之初的“神秘性”，在乾隆初年遇到的波折，以及此后很长一段时期对其身份定性的抉择，成为它迟迟不能转变为朝廷正式机构的重要因素。

军机处身份的转型，是在嘉庆年间完成的，而这与嘉庆帝对军机处的大力整顿密切相关。

大体说来，嘉庆帝主要采取了如下一些措施：为防军机大臣专权，严禁内外官员以所奏之事关会军机处，严禁朝臣阿谀逢迎军机大臣，亲王不得入值军机处，军机大臣与御前大臣不得相兼；对于军机章京人选，命军机大臣将各部院保荐者考选后带领引见，定其名额为满汉各十六人，规定军机章京升迁保举之法和回避之例，出差大臣除军机大臣外不得奏请随带军机章京，禁止留京王大臣将奏章交军机章京办理；为防军机处泄密，命都察院派监察御史一人，在隆宗门内北首内务府值房，轮流值班监视。

经过这一系列建章立制，军机处大为改观。所以，嘉庆二十三年（1818年）续辑成的《嘉庆会典》，正式出现了“办理军机处”的名目，军机处从此成为一个名正言顺的中央权力机构。其后，道光帝又于道光三十年（1850年）颁布《军机处章程九条》，军机处的规章制度得到进一步完善。

然而，随着鸦片战争的爆发，以及西方列强的不断入侵和蚕食，清王朝已是江河日下，处于风雨飘摇之中。在此形势之下，军机处虽然一直存续着，但它所能发挥的作用，已远非此前可比。宣统三年（1911年）四月，随着责任内阁的建立，军机处再度被废除。至此，存在一百八十余年的军机处，退出历史舞台。

军机处所体现的皇权至上。从清王朝的发展轨迹来看，军机处的出现，并不是一个偶然现象，实际上，它与当时的政治权力架构，尤其是皇权的高度强化趋势密不可分。

早在入关之前，努尔哈赤、皇太极两代，即开始着手政治权力建设和行政运作可行性操作。

作为“天命抚育列国英明汗”的后金创始者，努尔哈赤因位高望重，享有至高无上之权，虽以八旗为支柱，但一切“予夺厚薄之权，实操于一己”。然而，关于继承人的问题，让他遇到了难题。当采取设立太子的尝试两次失败后，努尔哈赤于后金天命五年（1620年）九月，推出一项重大举措，即以他的儿孙、侄子为八和硕贝勒，共理国政。这一举措，在后金天命七年（1622年）三月再度被强调。后金权力格局暂时得到平衡。但仅仅过了几年，皇太极继位后，这种平衡便被打破了。根源还是出在诸贝勒对汗位的纷争上。

皇太极先是通过设立总理一切事务的八大臣等，剥夺了诸贝勒直接统兵、理政、断狱的特权，接着又借各种理由对代善、阿敏、莽古尔泰三大贝勒进行打击，从而达到了“南面独坐”的目的，重新确立起君权至上、大权独揽的统治格局。

努尔哈赤、皇太极还通过设立书房和议政王大臣会议制度，进一步加强对权力的掌控。

书房也称文馆，为儒臣入值之所，初设于努尔哈赤时期，皇太极继位后进一步做了规范。

书房的儒臣，一开始称“巴克什”，汉人官员也自称“书房相公”“书房秀才”“书房臣”。后金天聪五年（1631年），皇太极更定为“笔帖式”。清崇德元年（1636年）三月初六，皇太极又将书房改为内三院，即内国史院、内秘书院、内弘文院，设立大学士、学士为三院官员，另设笔帖式等办事人员。

书房的职责，早期不详。后金天聪三年（1629年），皇太极命儒臣分两班入值，一班负责翻译汉字书籍，一班负责记注政事。

后金天聪六年（1632年），书房秀才王文奎在上奏中曾说：“夫今日之书房，虽无名色，而其实，出纳章奏，即南朝之通政司也。民间之利病，上下之血脉，政事之出入，君心之启沃，皆系于此。”可见，“出纳章奏”，也是书房的一项重要职责。既然负责“出纳章奏”，书房的儒臣们自然也就有“参与机务”的使命。

内三院的职责，就是在书房的基础上进一步细化和规范的。

议政王大臣会议制度，草创于努尔哈赤时期，是后金以来适应政权建设，由满族宗室王公和八旗高级官员组成，负责议决军国大政的一种中枢决策形式。其办公地点为议政处。

议政处是一个特殊机构，因为它没有正规编制，而且有官无吏，议政大臣为该机构的主要官员，另设满洲、蒙古、汉巴克什从事具体事务，这些人员皆为兼职。

议政大臣的职责，起初是赞议军国重务、审理重大案件、荐举贤能官员并重，以后随着官制建设的不断成熟和完备，赞议军国重务成为它的主要任务，一般不再承担具体事务。

从人员组成和承担的职责不难看出，议政处是一个秉承君主意志、参与军国大政决策的非常规机构，具有很明显的满洲少数民族特性，主要体现了满洲贵族的利益。

定鼎中原、建立清王朝之后，满洲权贵的统治角色、面临的局面，都有了很大改变。为了应对新的形势，最高统治者一方面吸取借鉴明朝统治模式，进一步完善官僚体系；另一方面也承继了关外时期的一些做法，以确保满洲统治的主体地位。

入关之初，沿设内三院，顺治十五年（1658年）废除，改设内阁。顺治十八年（1661年），辅政四大臣执政，以顺治帝遗诏为名，罢内阁，恢复内三院。康熙帝亲政后，于康熙九年（1670年）八月，再度将内三院改为内阁，始成定制。

这一反复，既体现出清廷最高权力层内部对采取何种统治方式的分歧和犹豫，也表现出满洲权贵民族优越感心理的狭隘性。

康熙帝确立内阁后，依照顺治十五年成例，定大学士加殿阁衔，品级为正五品。这比正二品的六部尚书明显低了很多。雍正八年（1730年），雍正帝做出调整，定大学士为正一品，尚书为从一品。至此，内阁高居其他部院之上，大学士成为位极人臣的要职。但直到乾隆十三年（1748年）底，大学士员数和三殿三阁兼衔、出缺开列，才最终形成定制。

作为内阁的最高官员，大学士的职责是：“掌议天下之政，宣布丝纶，厘治宪典，总钧衡之任，以赞上理庶务。”

不过，鉴于明朝内阁首辅权重的教训，清代皇帝对大学士是严格控制或防范的，方法是：不设首辅，令学士、侍读参与票拟；军国大政仍主要由议政大臣商议，利用奏折制度直接下达谕旨等。总之，内阁是秉承皇帝意旨办事的。

尽管如此，皇帝对内阁仍不满意。一是由于内阁位于外廷，容易泄露秘密事宜；二是内阁办事效率不是很高，特命满汉大学士、尚书、左都御史而成立的稽查钦奉上谕事件处，就是为解决这一问题而设的。

不仅内阁不能令皇帝满意，延续下来的议政王大臣会议制度，同样存在问题。

中国社会科学院历史研究所研究员 杨珍

议政王大臣会议是清代颇具特色的一种制度，他们议决的内容除了军国要务外，还有制定法规等，入关之后，议政王大臣会议仍然有很大的权力。

入关之初，由于政局尚不稳定，议政大臣在制定军国大政方面，确实发挥了积极的作用。但由此也形成一个隐患，即权力过大。谈迁曾说：“清朝大事，诸王大臣佥议既定，虽至尊无如之何。”这种局面，显然不利于皇权的行使。

议政大臣虽然人员较多，但大多素质较差，且不谙政务。另外，议政大臣“会议之事，俱系国家重大机密事务”，“议政所关，殊为机密重要”，但因队伍庞杂，泄密时常发生。如此情形，议政大臣又怎能发挥应有的作用呢？

顺治至乾隆诸帝也曾想方设法解决这一难题，但收效并不大。

军机处诞生后，议政大臣越来越边缘化，渐渐成为满洲大学士、尚书所兼的虚衔。到了乾隆五十八年（1793年）十月，乾隆帝宣布废除议政虚衔。他说：“自雍正年间设立军机处之后，皆系军机大臣每日召对，承旨遵办。而满洲大学士、尚书，向例俱兼议政虚衔，无应办之事，殊属有名无实。朕向来办事只崇实政，所以议政空衔，著不必兼充。”议政王大臣会议制度就此退出政治权力舞台。

书房尽管经内三院而最终发展成内阁制度，但起初的影子仍有所保留，并呈现出新的形式。

顺治十七年（1660年）六月，顺治帝曾颁谕，命翰林院选翰林官轮班入值，以备自己随时召见，咨询顾问；并令在景运门内建造值房。这项举措，与当年努尔哈赤创建书房时颇为相像。但仅仅运行了一年半，这项举措就因顺治帝的去世而取消了。

康熙帝亲政后，又推出一项措施，于十六年（1677年）十月，谕令从翰林官内选择博学、善书者，入值内廷。经大学士等讨论后，十一月十八日，张英、高士奇首批入选。十二月十七日，他们在南书房正式侍从康熙帝。

南书房位于乾清门内、乾清宫的西南隅，又称南斋、大内南书房，原为康熙帝读书之所。

康熙像

南书房翰林大多为汉人，没有固定名额，主要职责就是侍从皇帝讲经论史、诗文唱和，以及编校图书等。

虽然康熙帝告诫入值南书房者不得干预外事，但有时也让他们参与特颁诏旨的草拟、书写工作。所以，宗室昭梿在《啸亭续录》中说：“本朝自仁庙建立南书房于乾清门右阶下，拣择词臣才品兼优者充之，康熙中谕旨，皆其拟进。”南书房翰林的重要性由此可见一斑。

几经调适和抉择，清王朝的权力架构越来越成熟。清人管世铭曾说：“国家初制，章疏票拟主之内阁，军国机要主之议政处，其特颁诏旨，由南书房、翰林院视草。自雍正初年设军机处，领以亲重大臣，复选庶官之敏慎者为满汉章京襄其事，机要章奏皆下焉”，“而政本悉出机庭，兼议政、视草而一之”。

南书房

这一中枢权力演变轨迹，也正是清代皇权不断强化的过程。

从大的趋势来看，军机处的产生，既是皇权不断强化的结果，又反过来进一步为皇权高度强化提供了强有力的支持。因为，无论形制，还是职责，军机处可以说集内阁、议政处、南书房之大成，非常有利于皇帝集中权力，统一意志，能够快速、有效地推行政令；同时，也在很大程度上预防、排除了来自宗室、八旗权贵和朝中重臣等的干扰、掣肘，较好地处理了长期以来皇权与相权、臣权等的矛盾。

而从雍正帝的角度来看，当年摄政王多尔衮的目空一切、辅政大臣鳌拜的飞扬跋扈、康熙帝的两立两废太子、诸皇子谋求储位的明争暗斗，以及各种势力对清廷的敌视、少数民族政权欲与清廷分庭抗礼等血与火的事实，历历在目，这迫使他不得不建立强有力的权力运行机制，以化解各种明显或潜在的危机。西北准噶尔部的动荡和挑战，恰好为雍正帝创设军机处提供了一个难得的契机。后来军机处的发展表明，这一制度更新，具有不可小觑的重要意义。

军机处尽管被赋予了很大权力，但有一个事实不容忽视，那就是它始终是在皇帝的掌控下行使职责的。

清人赵翼评价军机处说：“雍正以来，本章归内阁，机务及用兵皆军机大臣承旨。天子无日不与大臣相见，无论宦寺不得参，即承旨诸大臣，亦只供传述缮撰，而不能稍有赞画于其间也。”而经嘉庆帝大力整顿后，军机处的权限更受到了严格控制，不仅难以与过去的相权相比拟，甚至连雍正、乾隆时期的情形也不如了。

乾隆帝曾一再强调：“我朝家法相承，乾纲独断”；“我朝自定鼎以来，综理政务，乾纲独揽”。“乾纲独断”也好，“乾纲独揽”也罢，表达的是同一个意思，即皇权至上。

既然皇权至上，军机处也就只能成为皇帝意旨的传达机构了。

南开大学教授冯尔康先生在《清朝简史?序》中曾强调：中国历史上皇权和相权的分配，从秦汉的丞相制，到唐代的三省制，再到明朝的内阁制、清代的军机处制，是相权越来越缩小，君权越来越加大。相权根本无法与皇权抗衡，从而也难以对专制皇权的弊病起到补救与调整的作用。清朝皇帝置宰相于幕僚地位，大权独揽到无以复加的地步，使皇权发展到高峰。但是像任何事物一样，当其到达顶点时，也就是走下坡路的开始。而清代皇权变化较快，由于外国的侵略和内部的演变，清代后期皇权在事实上衰落了，后来不得不宣布预备立宪，预示着典型的封建君主专制行将结束。

历经岁月洗刷，军机处已变得不再神秘。但当人们零距离接触它时，仍不免会产生无限遐想。

军机处留给世人的，并非一排看上去不起眼的房子，而是“一面镜子”：不打破权力怪圈，国家就不能在本质上走向正常发展的轨道。