近代通史——地方权力强势的形成

一、督抚军政权力的扩大和定型

自太平天国起义之后，清朝地方政府的首脑——总督和巡抚以镇压太平天国起义的需要为借口，竭力扩展自己的权力，形成所谓的“战时型督抚”体系，使地方政府的自主权力明显扩大。太平天国起义被镇压以后，这种在战争中扩大起来的督抚权力不仅继续保留下来，而且成为定制，正式形成地方权力的强化态势。这种强化态势主要表现在军事权力和人事权力两个方面。

在军事方面，督、抚不仅仍拥有军权，而且有所扩大。清军攻下太平天国首都南京以后，清廷企图裁撤由督、抚控制的湘、淮军等勇营，以削弱其军权，恢复和加强由中央政府直接控制的绿营兵制，但绿营兵制已经腐败不堪，欲精强而不能，不得不继续依靠而保留勇营。1864年8月17日（同治三年七月十一日）清廷借御使陈廷经的条陈中“安置勇丁”一条，要曾国藩、李鸿章等将勇丁“酌量挑补(绿营)兵额，(其余)遣散归农”。但实际上，因太平军余部尚存，捻军方兴未艾，仍需湘、淮军为之镇压，被遣散者只有清廷疑忌最深、曾国藩自虑最多的曾系湘军，其余则时散时集，特别是淮军则大部保留，并倚为军事主力。1868年捻军刚被消灭，清廷就要求裁撤镇压捻军的淮军，谕令李鸿章立即“将在营兵勇概行移撤大河以南，妥为钤制”，“分别次第凯撤”。但也没有完全实行，淮军保留了一半，接着因支援镇压贵州、陕西民变而有所扩充。1870年（同治九年）天津教案发生后，又调淮军支援京畿防务，并于事后继续保卫京畿。1871年清廷再度发起重建绿营之事，其谕旨说：“军兴以来，舍兵用勇，本系权宜之计。而勇丁遣撤，易滋事端，流弊日甚。若不将绿营及早整饬，致国家费千百万帑项，养之于平日，不能用之于临时。……著各直省督、抚，将所管各营，设法整顿，限奉旨后六个月，将如何汰弱募强，如何分日操练，及各省可得有精锐士卒若干之处，详晰奏闻。……总期实事求是，变疲弱为精强，不得空言粉饰，以至有名无实。”但其结果还是有名无实，兵未见其强，勇亦实无裁撤。十数年后奕等人说：“大乱既平，亟复兵额，以循旧制，而办防则仍请募勇以代兵。就沿海论，敌兵登陆，既非各营汛散碎之兵所能扼防，就内地论，土匪揭竿，亦并非各营汛疲软之兵所能扑灭。兵部按数十万绿营之军籍，而临敌不得一兵之用。”谕旨下达之初，各省督、抚不得不以一奏敷衍塞责，风头一过，依然是以勇代兵，甚至抗旨批评朝廷的重建绿营兵制政策，是“转撤制胜之勇，而复用无用之兵”，或者直接奏请裁减制兵，化兵为勇。

清廷虽然可以强迫督、抚恢复绿营兵制，却不能改变绿营的照旧腐败，也不能阻止督、抚的招募勇营。由于绿营兵不能改变其腐败状况，战斗力低下，加之由朝廷直接统一指挥，不如由督、抚自招自统的勇营状况较好、调用自如，因此，尽管清廷三番五次地下旨裁勇，但勇营既不可能全裁，遇事又不能不随时招募新勇，况且督、抚也喜用勇营，而不喜用绿营。结果使朝廷统管的绿营和督、抚分管的勇营同时存在，在实际上形成两种兵制并存的局面。据樊百川的研究，1882—1883年间，全国约有勇营兵额20万，同时绿营兵额也在40万以上；到1885年（光绪十一年）时，经过中法战争，勇营兵额增至54万上下，大大超过绿营兵额。

在勇营的影响下，清廷从1862年起在直隶开设“练军”，即从绿营中抽调一些士兵，聘请外国军官教练洋枪炮，企图改造绿营，增强战斗力，但最终也成为勇营的附庸。在开始的几年，练军的效果甚微，直到1868年9月曾国藩调任直隶总督以后，直隶的练军才有所起色。1870年，曾国藩“比较湘军、淮军旧章，参酌增损”，制定练军章程。其主要内容是：第一，全照勇营制度，由练营主政，将练军同绿营兵制分离。内中规定：“嗣后一兵挑入练军，即将本营额缺裁去，练军增一兵，底营即减一兵。无论底饷、练饷，均归一处支放，或因事斥革，即由练营募补，底营不得干预。”第二，调湘军战将训练和指挥练军，把练军控制在湘军之手。章程规定：“就本营之弁兵”，“调南人之战将”“练北人之新兵”；平日教练、“发饷、挑缺、主持赏罚之人”，即将来“临阵往来指挥号令之人”。第三，以裁勇添练之名，加强对练军的控制，增强勇营的力量。曾国藩提出：部分裁撤旧有练勇，但“以裁勇之银，添作练军之费”。第四，采用武器新旧兼有，“火器现用抬枪、鸟枪，将来或改用洋枪”；“马、步各营，均已(以)半用洋枪，半用长(刀)矛为得力”。曾国藩的这一做法，实质上是把练军湘军化、勇营化，也具有化兵为勇的性质。按《清史稿》的说法，“练军虽在额设制兵内选择，而营哨饷章，悉准湘、淮军制，与防军同”。樊百川则认为：“直隶练军所用之将，皆由曾国藩自南方调来，他们只感曾国藩提拔之恩，而不知有朝廷。于是绿营‘将皆升转’，按一定程序由朝廷铨选、升补的制度，便行作废。练军实际成了直隶总督专有的军队。”

李鸿章在1870年（同治九年）接任直隶总督以后，继承和发展了曾国藩所制定的练军制度。他既把曾国藩所制定的练军章程加以完善和确定，又把练军的武器装备提高到与淮军一样，全用洋枪炮，还把直隶练军的规模扩大为32个营、16190人，年耗军饷约120万两，并改由淮军将官训练和指挥，使直隶练军改变成为淮军的附庸，也使李鸿章的军权进一步扩大。其他各省督抚也参照这种方式，先后办起了练军，但其效果大不如直隶。如就武器装备而言，到19世纪70—80年代，各勇营已经普遍使用洋枪炮，而绿营却仍然用“弓箭刀矛抬鸟枪旧法”。像山西省抽练的绿营练军，直到1883年（光绪九年）时，还“向用土枪，于外洋军火，素未讲习”。又如湖北，“通省绿营，向皆沿用土枪，既觉迟钝，亦难及远，不足以备缓急”。直到1893年（光绪十九年）时，才由张之洞“饬令一律操演前膛洋枪，其实缺、候补各将弁，并于每营酌挑兵勇练习后膛洋枪，甫经陆续发给操练”。对于全国练军的状况，张之洞曾有这样的评论：自直隶创立绿营练兵，“各省仿而行之，然而饷项虽加，习气未改，亲族相承，视同世业。每营人数较多，更易挟制滋事。……将弁不能约束，遑论教练。至于调派出征，则闻风推诿。其不能当大敌、御外侮，固不待言，即土匪、盐枭亦且不能剿捕。惟直隶练军皆系勇营规模，其中多有外省勇丁，固尚可用。此外，各省积弊，大率相同。”

湘军、淮军等勇营的继续存在和练军的出现及其勇营化，不仅使督、抚自镇压太平天国以来所拥有的军权有增无减，而且使之成为洋务新政在军事方面的主要推行者。由督、抚统领的勇营，所以较之绿营有较强的战斗力，除了制度方面的原因之外，还有一个主要的原因是由于它较早、较多地使用了洋枪洋炮。1865年以后，督、抚不仅在其原有的勇营中继续提高使用洋枪洋炮的水平，并扩大到已归他们控制的绿营练军之中。既然要推广和增进洋枪洋炮的使用，就必然要提倡制造或购买洋枪洋炮及弹药装备，就必然要建设和推广军用工业。督抚统领勇营和练军的规模大小和时间早晚，也基本上使他们在洋务新政中有着不同的表现。

在人事方面，督、抚在镇压太平天国战争时获得的任免、奖惩地方各级军政官员的权力在战后继续保留下来。在战前，督、抚虽是数省或一省的军政最高长官，包括藩、臬两司在内的省内各级官员都是属员，但是地方的军队由提督、总兵直接主管，地方的财政、人事、司法则分别由藩、臬两司主管，他们分别为武职一、二品，文职二、三品大员，与督、抚既同为开列缺，由皇帝任免奖惩，又同有专折和密折奏事之权。道、府、县三级官员的任免，也有一套由吏部掌握的制度，督、抚只能依照制度行事。如其中的道员，全国共有93缺，请旨缺就占有65个，由军机处在记名道员中开单请旨任用，督、抚根本无法插手其任命。其他官员虽分归吏部和督抚，但既为各种规定所限制，又须奏报皇帝批准。

在战时，地方文武各级官员的管辖权几乎都归督、抚所把持。对武职官员，督、抚自募勇营，无钦定之制度规定，各级官员的任免就由其把持。文职官员的任免虽要复杂一点，还要按原定制度办理，但也时常被督、抚以战争为由而突破，唯他们所推荐之人是选。至于人数较多、职务较重的税务、后勤、营务等非国家常设官员，因任免、奖惩无章可循，更由督、抚自行选任。朝廷面对督抚权力的膨胀，在战时的情况下也无可奈何，不得不放权给督抚，只是希望他们认真对待。如1867年（同治六年）任直隶总督的刘长佑曾说：“外省之兵时多时少，外省之饷或省或费，朝廷固有不能尽悉者，亦惟予以便宜，责成各督抚，揆时度势，量力为之。”

战后，督、抚的这种任免和保荐地方各级文武官员的权力继续得到保留。关于武职官员，既然勇营制度继续存在，并被推行到练军之中，那么任免各级官员的权力自然仍操之于督、抚之手。正如樊百川所言：直隶练军，“依照湘、淮营制，由总督大帅拣统领，统领拣营官，依次及于兵丁”。有关文职官员的任用，各督、抚仍有很大的推荐力量。特别是曾国藩和李鸿章，不但对一般文职官员有很大的推荐力，就是对总督、巡抚也有较大的推荐力，他们的原有下属官员中所以有不少人当上了总督和巡抚，与他们的推荐有着重要的关系。慈禧太后不仅对曾国藩、左宗棠等所奏之“一切规画，辄深嘉许，言听计从”，特命曾国藩推荐地方大吏人选，“凡有需材之任，无不以其一言为进退”。“外臣恩遇于节帅特隆，南服之封疆将帅，凡有黜陟，皆与赞画。”

督、抚的这种任免地方官员的权力，还随着地方行政机构的扩展而广泛延伸。战后，地方事务较之战前和战时更为繁多，专设的办事机构也日益增多，其状况是：“于军事则有善后局、善后分局、军需总局、报销总局、筹防总局、防营支应总局、军装置办总局、制造药铅总局、收发军械火药局、防军支应局、查办销算局、军械转运局、练饷局、团防局、支发局、收放局、转运局、采运局、军需局、军械局、军火局、军装局、军器所等项名目。于洋务则有洋务局、机器局、机器制造局、电报局、电线局、轮船支应局、轮船操练局等项名目。于地方则有清查藩库局、营田局、招垦局、官荒局、交代局、清源局、发审局、候审局、清讼局、课厘局、保甲局、收养幼孩局、普济堂、广仁堂、铁钱局、蚕桑局、戒烟局、刊刻刷印书局、采访所、采访忠节局、采访忠义局等项目。其盐务则有各处盐局、运局、督销局；其盐卡除牙厘局外，则有百货厘金局、洋药厘捐局暨两项各处分局，更不胜枚举。”这些新设机构的官员，都由督抚直接任用，或推荐任用。

督、抚的这种选用地方官员的自主权，除了为其在军事和行政两方面保持和扩大势力之外，也使他们在兴办洋务事业时选用合适人才有了便利之处。从同文馆到派幼童留学，从江南机器制造总局到汉阳铁厂，从轮船招商局到兰州织呢局，一系列的洋务事业，都是由相关的督、抚选择推荐比较合适的管理和技术人员而创办和发展起来的。如曾国藩之选用华蘅芳、徐寿、容闳，李鸿章之选用丁日昌、盛宣怀、唐廷枢、徐润、郑观应、经元善、李金镛，左宗棠之选用沈葆桢、周开锡、胡光墉，张之洞之选用蔡锡勇、赖长等。这些人员中，除了丁日昌、沈葆桢曾升任督、抚一级的官员之外，其余在甲午战争之前均为道、府一级的官员或绅商，是洋务事业的主要操办者。

二、财政整顿与地方财权的确立

地方政权的强势化，还表现为督抚支配地方财政权的扩大和确立。督抚的地方财政支配权，在镇压太平天国起义时开始扩大。在太平天国起义之前，盐税、关税全归中央政府所有。地丁、漕粮虽由地方各级官吏办理征收，但必须按朝廷规定的税额和办法征收，且将征收所得的大部分解交户部，或由户部支配；地方存留的税收既数额有限，又必须按规定的制度支用，向朝廷奏请报销。如有额外开支，须奏准朝廷方能动用。太平天国起义后，由于军饷所需，督、抚对地丁、漕粮，千方百计截留或奏请移作军饷；湖南、湖北、四川等省甚至径自改变征收办法，或以新的名目增加税额。至于新开征的厘金税，既无定章制度，更成为督、抚一手包揽的财源。由此，使得中央财权削弱而地方财权扩大，正如曾国藩所说：“自军兴以来，各省丁漕等款，纷纷奏留，供本省军需，于是户部之权日轻，疆臣之权日重。”

战后，清朝中央政府试图收回被督、抚分割的财政权力，恢复旧有体制，在1864—1874年间进行了一些财政体制整顿和改革。这些整顿和改革，以赋税的整顿、盐税改革、关税开拓、厘金扩展、外债权下移为主要内容；关税和厘金收入有较大增长，财政收入状况也逐渐好转。

就田赋整顿而言，主要力图恢复原有的征收水平。田赋原本是清政府最重要的一项财政收入来源，在前一阶段，受战乱的影响，征收量大幅度地减少。有关记载说：各省丁漕收数，每年“十不得其四五”，甚至“十不及三四”。镇压了太平天国之后，清廷便开始整顿田赋，力图恢复原有的征收数额。其所采取的措施主要有下面两种：

一是清赋。所谓清赋，就是“清户口”、“清地籍”、“清地亩”，在此“三清”的基础上编制《丘领户》或《户领丘》的册籍，作为开征田赋的依据。清赋始于1864年5月，清廷命令两江总督曾国藩、江苏巡抚李鸿章整顿江南田赋，以正赋取代战争期间权宜采取的粮捐、亩捐等，并要求“认真收纳，年清年款”。在此后的三数年间，长江中下游六省普遍开展了清赋。陕西和云南也分别在1866年和1874年于镇压回民起义后而开始清赋。太平天国首义地区的广西，捻军及苗、回等其他少数民族起义地区的山东、山西、河北、广东等省，或在全省或在部分地区开展清赋。到光绪初年，清赋基本告一段落。

二是垦辟和放荒，扩大田赋征收。所谓“垦辟”，主要是对战乱期间撂荒耕地的垦复。还在太平天国起义余波未息前，清廷已谕令各地方官对每一地方收复之后，即“招集流亡，垦辟地亩”。1869年重申前令，切实讲求招垦开征事宜。到同治朝末朝(19世纪70年代中)，江苏、浙江、安徽等省一般都设立了招垦的专门机构，订立章程，查勘荒地，并采取了一些鼓励客民入籍垦荒的措施。这些措施虽然取得了一定的效果，但仍未能完全恢复原有的耕地，特别是云南、贵州、陕西，甘肃等省，绝大部分的撂荒地都尚未垦复。所谓“放荒”，就是继续采取咸丰年间开放和招民开垦口外、关外围场禁荒的措施，在热河、察哈尔、内蒙和东北等地，对围场、旗荒和其他官荒作规模更大的丈放升科。在奉天，于1867年开始对盛京附近已垦荒地50余万亩清丈定则，此后由近及远，对各地垦熟地亩逐一丈量升科，到同治朝末，仅凤凰瑷阳城和汪清门外南北一线，已有升科熟地180余万亩。在吉林，户部于1868年要求吉林将军加强放垦措施，防止吏胥舞弊和流民私垦，并清查私垦和浮多地亩。在黑龙江，也于同治年间开始招民试垦，到1869年，放荒地亩已有20余万垧，但与可垦地面积比较，只占极小比重。

这些政策、措施，使田赋征收有所整顿和增加，但实征所得数量尚未达到战前水平。直到1874年（同治十三年），各省地丁除四川全部得到征收外，大多还只能征得七八成，最少的仅有二三成，平均为六成。

就盐税改革而言，主要是通过改革盐政制度增加盐税收入。其采取的措施有这样两种：

第一，整顿盐法。1864年，清廷面对遭受太平天国起义严重冲击的“盐法”，决定进行整顿，力图恢复旧制，谕令两江总督曾国藩提出方案。曾国藩随即针对两淮场灶久废、盐商星散、运销滞塞等问题，提出“疏销、轻本、保价、杜私”四项措施。为此，在瓜洲设立盐栈，规定盐的出场价格，在泰州和大通设立招商总局，招商领引，缴税运盐；在各省销盐口岸设立督销局，办理督销和抽厘事务。同时恢复道光、咸丰之际推行的运盐票法，并通过提高起票限额淘汰零贩，专招大商，还实行循环票运等措施，重新确认盐商的专利。接着，山东、浙江、福建、广东、四川、云南、河南和陕西等盐场，也参照两淮办法，相继进行了整顿。这些地区各有具体做法，或由招贩试运开始，而后逐渐恢复引商，实行按引捐输和循环转运，如浙江；或由官府凑集资本，改埠商为整纲，以济商力之不足，如广东；或将盐商被参革和无商运盐的地区收归官运，如山东；或由原来的专商运销改为设局督销，如河南、陕西；或将官督商销改为官运商销，如四川；或将就井征税的自由买卖制改为就井官办制，如云南。由此重新加强盐的运销控制。

清政府在整顿盐务过程中，除了继续采取盐斤加价办法、提高税额之外，还着力开征和推广盐厘。1864年，左宗棠攻下杭州，便开始在浙江征收盐厘，每斤抽厘8文、10文、12文不等。随后，又在福建推行，以正课1两，加厘9钱；山东、广西也相继举办。已停征盐税百多年的奉天，亦于1867年（同治六年），由将军都兴阿奏准开征盐厘，“计盐600斤为一石，抽收东钱一吊（1000）文”，至1877年（光绪三年）又增至“每盐一石收东钱一吊四百文”。他已征收盐厘的地区，则提高了税率，如江西、湖北两省对行销的淮盐所征厘金，每引分别高达银9两和11两。贵州行销的川盐所征取的厘金，由于沿途设卡繁密，重复征收，更高达每引四五十两不等。

第二，扩征盐厘。清代盐税的收入原本只有“课”，在太平天国起义期间附加以“厘”，到战后“厘”的收数大幅度增加，远远超过“课”，成为盐税收入的最大部分，从而改变了整个盐税的构成。就盐税收入最多的两淮而言，盐厘收入从1865年的1753139两增至1874年的1917149两，增加了9.35%。盐厘在盐税总额中所占的比重，1865年为92.9%，次年为83.8%，此后至1874年都保持在78%—73%之间；从1865年到1874年的9年中（缺1867年数）共征收盐税17896627两，其中盐厘收入为13956832两，占77.99%，而盐课只有3939795两，仅占22.01%，前者是后者的3.54倍，其中比重最高的1865年达到近13倍。与此同时，盐课的年收入也从135005两增至664805两，增加了3.92倍；从而使盐税收入大幅度增加，年收入额从1865年的1888144两增至1874年的2581954两，增加了36.75%。

两淮如此，四川、浙江等地，情况亦皆类似。尽管如此，盐税的收入仍然大大少于太平天国起义之前，当时仅两淮一地就年收盐课345万两，全国为782万两；1874年时，两淮的盐课收入仅为战前的19.27%，加上盐厘的整个盐税收入也仅及战前盐课收入的74.84%。盐课的短绌意味着盐的销量远未恢复旧状，盐厘的增加意味着民间食用定量盐的税负大大增加，使人民生活更加艰苦。

就关税开拓而言，主要是通过求助于外籍总税务司，调整税收结构，增加关税收入。清朝从1859年起正式设立外籍总税务司，由英国人李泰国首任之，其职责是“帮办税务”，“各口外国之外国人，均责成李泰国选募”。1861年（咸丰十一年）在上海设立总税务司署，归总理各国事务衙门管辖。1863年(同治二年)李泰国因代清政府购买船炮时进行讹诈被去职，改由英国人赫德任之。赫德和上海关税务司费士来共同代理总税务司之职。1863年，赫德被正式任命为总税务司。1864年，已经设立的14个通商口岸海关全部归设在上海的总税务司署管辖；赫德还起草了《海关募用外人帮办税务章程》，经总理各国事务衙门略作修改后颁行，由此正式确立了外籍税务司制度，海关管理权完全落入洋人之手。1865年，海关总税务司署迁至北京，与清政府的关系更加密切，也意味着其地位的稳固和提高。此后，赫德利用其所掌握的权力，从确保列强的赔款担保和扩大对清朝财政控制权出发，对海关的管理制度和税收制度进行了一系列的整顿，并迫使清政府采纳。这些整顿，除了在一定程度上提高了海关的管理效力之外，还逐步扩大了关税的征收范围，如把子口税的实际征收地域从原先的上海、镇江、汉口、九江、宁波、福州和厦门7口海关，逐步扩大到所有已开和新开的通商口岸海关；对1858年开征的洋药（鸦片）税加大征收力度；于1861年开征复进口税（亦称“沿海贸易税”、“复进口半税”）；又于1887年开征洋药厘金，同时开征土药（土产鸦片）税和厘金，从而在扩大列强对中国海关和财政控制的同时，也使海关的税收较快增长。包括进出口税、复进口税、子口税、吨税（或称“船钞”）、洋药税、洋药厘金、土药税、土药厘金等其他收入在内的关税收入总额，从1861年的5036371两（库平银，下同），增至1864年的8377014两，增加了66.33%；到1871年突破千万大关，达到10717471两，比1864年增加了27.94%；1886年再增至15263475两，又比1871年增加了42.42%；到开征洋药厘金的1887年则突增至20081682两，一年之间增加了31.57%；1891年时再增至23126136两，达到甲午战争之前的最高额，已是1861年的4.59倍。

说明：（1）1887年的洋药厘金数为3—12月数。（2）“土药税厘”包括土药（即土产鸦片）的税和厘金两项。（3）“总计”数额中未包括原统计资料中的“其他”（即漏税罚款及俄商陆路税等）一项。

从表11可见，在关税收入增加中，新税种的开征和推广占有很重要的地位。在1861—1894年间，关税收入数额增加的状况是：总收入增加了3.53倍，其中进出口税收增加了1.98倍，而其他各新税种收入总额（为了便于计算，含表中未列的为数很少的其他收入）增加了13.30倍。各新税种收入的大幅度增加，虽然与其底数较少有关，但其增加的绝对数额和所占的比重也是很大的。如关税收入总额从5036371两增至22797364两，增加了17760993两，其中进出口税收，从4347408两增至12948489两，增加了8601081两，占总收入增加额的48.43%；各新税种收入的总数从688963两，增至9848875两，增加了9159912两，占总收入增加额的51.57%；新税种收入在海关总收入中所占的比重，也从13.68%提高到43.20%。当然，新税种收入的增加，主要来自洋药厘金的开征，其收入在1887年开征的当年就高达4252746两，是该年其他新税种收入总数4184120两的近101.64%，占新税种总收入8436866两的50.41%；第二年又迅速上升到6566282两，达到其他新税种收入总数4579419两的143.39%，占新税种总收入11145701两的58.91%；即使到了1894年，其收入下降至5219816两，仍是其他新税种收入总数4629059两的112.76%，占新税种总收入9848875两的53.00%。这一增收的洋药厘金，当然意味着大量的鸦片输入，对中国的人民和社会来说是一种祸害；但是鸦片的大量输入在洋药厘金开征时已经存在，从洋药厘金和洋药税的收入变动状况来看，开征这一税种并没有引起鸦片输入的大量增加。

对于海关开征新税种而增加的收入，有两点需要指出。一是这些新增税收中的子口税和洋药厘金，实质上是由原归地方政府收入的厘金转化而来。子口税的开征，其本意是为了使外商在运输进出口货物时避开厘金的苛繁，转运的货物在一次性缴纳子口税后便可免除运输途中的厘卡稽征，故有厘金的“抵代税”之称。与厘金相比，子口税具有便于商旅和税负相对较少的优点，因而不仅使外商大多认缴子口税，就是华商也多有假托外商之名缴纳子口税而避纳厘金者，从而使大量厘金流变为子口税。如征收厘金最早、最多的江苏省，就因此从同治中后期起收入“逐年减少，有江河日下之势”。洋药厘金和土药税厘的开征，则更是直接将原由地方征收的洋药厘金和土药税厘夺归为海关征收。二是关税收入的增加，并非全是开征新税种所致，更主要的原因还在于中外贸易的发展，进出口总值从1864年的9486.5万海关两增至1876年的15112.1万海关两、1888年的21718.4万海关两、1894年的29020.8万海关两，从头至尾增加了2.06倍。

海关关税收入的不断增加，对清政府的财政收入产生不少影响，财政收入结构发生了重大变化，关税在清政府财政总收入中的比重不断提高。在1864年之前，海关关税在清政府财政收入中所占的比重是很少的，如1786年（乾隆五十一年）时只占2.10%，1812年（嘉庆十七年）时也仅为2.30%，1849年（道光二十九年）时略提高为5.30%，到1861年（咸丰十一年）才提高到9.50%。进入1864年，海关关税占财政收入的比重便提高到了两位数，即12.89%。此后继续不断提高，1886年增至18.55%，1887年再增至23.41%，1889年达到最高数25.44%。关于这一时期海关税收占财政岁入比重的历年情况，目前尚无系统的统计，现取刘岳云的光绪会计表和上述的海关税收统计资料，对1861—1894年的历年状况作了系统的统计。

在海关税收增加的同时，清朝中央政府的财政收入也有了较大的增加。1861年的财政收入为库平银53000000两，到1864年已有较大增加，达65000000两，3年间增加了22.6%。此后至1894年除少数年份外逐年递增，到1888年增至93598031两；1891年达到甲午之前的最高水平95393557两；1894年略回落至93263762两，比1861年增加了76.0%，比1864男增加了43.5%。

说明：（1）海关税收资料采用各年关册统计数据，按1海关两=1.0169库平两换算。（2）岁入总额采用刘岳云光绪会计表中的岁入总额，加上该表洋税收入与上述海关关册统计数之差额。（3）“非关税岁入”和“指数”栏系笔者按有关数据计算所得。

就厘金的扩展而言，主要是将它从临时税收改成为正税。厘金在开办之初，原本出于筹措军饷的“权宜之计”，一旦镇压太平天国成功“即行停止”。1864年8月，清军刚刚攻陷太平天国都城南京不久，就有副都御史全庆奏请裁撤厘金局、卡。但此议遭到了以湖广总督官文、两广总督郭嵩焘为首的不少地方疆吏的坚决反对，认为厘金已是各省筹集军费、归还积欠和办理善后事务的主要经费来源，“只宜严禁重科，万不可骤议裁撤”；且进而主张将厘金改为经常税制，提议各抽厘省份须将厘金收入的一部分拨解京师，以充裕部库。清廷采用了地方大吏的这一提议，随即将厘金确定为一种新的正式税制。

清政府在确定厘金为正式税制后，虽迫于舆论压力，在表面上有裁撤多设厘卡的明文宣布，但实际上只是作了一番调整，并不能对地方政府自行征收厘金的行为起到抑制作用，甚至有增无减，征厘的关卡和货品名目不断增加，以致一货多征、税负陡增、厘卡官吏和巡丁的抑勒苛索一仍其旧。1874年时有人揭露其弊说：“从前商人从汉口向上海运货，只有武昌、九江、芜湖、江宁、镇江、上海六处税关，或此征而彼免，或仅纳船课之税”，而今“厘卡之多犹不止倍于税关之数，其司事巡丁之可畏，亦不止倍于税关之吏役。”

尽管自海关实行子口税制度之后，分去了厘金的一大块税源，但在横征暴敛之下，厘金收入仍在逐渐增长。就全国而言，厘金的年均收入，在1866—1869年间为白银1200万两上下，到1870—1874年间增至在1300万—1500万两。其中百货厘金占绝大部分，如1874年的收入构成为：百货厘金占93.29%，鸦片（即洋药）和土药厘金分别占3.17%和0.34%，茶厘占2.26%，盐厘占0.34%。原来厘金收数较少省份的增幅更大，如山东省，从1864年前的年均收入3.6万两，增至此后的10余万两；陕西、四川等省的情况基本类似。

就举借外债的情况而言，地方自行举借外债者明显增多，外债权下移渐成定势。在镇压太平天国之时，某些地方当局为保障军需，已在清廷默许的情况下举借外债济急。如1861年，清军淞沪防军因军饷急需，由上海道台吴煦经手，以江海关出票担保，向洋商借款30万两。1862年，吴煦又为江苏防军向洋商借款254055两；同时，福建巡抚瑞瑸和徐宗干向洋商借款3次，共计504880两。太平天国被镇压以后，无论是清朝的地方当局还是中央政府，举借的外债开始明显增加，而且债期增长。

据现有研究，在1865—1894年间，清朝地方当局和中央政府共计举借外债31笔，除了少数几笔为朝廷直接借款之外，其余大多数为地方当局经朝廷许可而举借。1865年，清中央政府向英国借款1431664英镑，债期20年；同年，闽浙总督左宗棠奉命镇压陕甘回民起义，福建法籍税务司布浪闻讯，即以“助饷”为名，兜揽贷款。左宗棠随即奏陈清廷，欲借洋债以筹军需。清廷交军机大臣就此“详细筹商”，“相机办理”。从此，地方大吏经朝廷认可以举借外债筹集经费的做法，可以说已成为一种定策。1866年冬，左宗棠率军从福建前往陕甘，援引“由关督出印票，督抚加印，向洋商借银充饷成案”，奏准举借外债。嗣后，清廷屡以“陕甘需饷孔殷，各省协解，恐不能如期，停兵待饷，于剿贼机宜未免延缓”，一再授权左宗棠举借外债；左宗棠则责成设在上海的采办转运局委员胡光墉办理，向外商行号筹措借款，习称“西征借款”。这个名义下的借款从1867年（同治六年）起到1881年（光绪七年）共举借6次，总计达库平银1595万两。

继左宗棠经朝廷同意借外债筹军费之后，办理台湾等处海防大臣沈葆桢于1874年，以对付日本侵犯筹办台湾防务为由，经奏准朝廷，一次向英商汇丰银行举借白银200万两，为期10年，名为“福建台防借款”。双方还商定：“续有借款，再行另议。”此外，各地督、抚在创办洋务企业过程中亦经朝廷许可而自行举借了不少外债。

清朝中央政府虽然在上述财政制度变革过程中收回了部分财政控制权，但是，中央政府对督抚们已经获得的支配地方财政权力已不可能全部收回，不得不采取妥协的办法，使督抚们仍然保留了对地方财政的较大控制权，而且由战时的临时举措而成为定制。这主要有以下表现：

第一，采取中央专项经费制度。所谓专项经费，则是因中央政府必须举办某一重要事项，并规定一笔专用经费，然后分摊到各省税关，在形式上仍然采取旧有的指拨方式。这是在承认地方财政利益的前提下，用以确保中央财政需要的一种变通措施。这种专项经费，是根据户部已掌握的各省税关的“的款”（确有款项）来进行指拨的，至于指拨后余款的使用，则不予过问。这说明中央政府已经承认地方督抚对当地关税的控制权，中央政府只是在需要的时候才向地方调用部分已收税款。在同治、光绪年间所发生的中央专项经费主要有：（1）京饷。该项经费系专供驻京八旗兵饷和在京官吏俸饷之用，始于1725年（雍正三年），由清廷每年指拨各省的地丁、盐课、关税和杂项收入中的一定数目报解京师，年额400万两。到同、光时期继续保留，并增加额度，如1860年（咸丰十年）为500万两、1861年为700万两，1867年（同治六年）时已增至每年800万两。（2）抵闽京饷与加放俸饷。始于1876年（光绪二年），用于归还台湾海防借款，年额20万两；1886年改为“加放俸饷”，用于恢复在京王公百官、旗绿各营及太监在镇压太平天国时减发的俸饷。（3）船政经费。始于1866年，用于福建船政局开支，定额60万两，从闽海关六成洋税项下指拨。（4）海防经费。始于1875年，用于筹办南北洋海防，规定年额400万两（实际上缺额甚多），从江、浙、闽、粤、津五海关的四成洋税及浙江等省的厘金项下指拨。（5）东北边防经费。始于1880年，用于对付俄国的边防经费，年额200万两，从各省的田赋、厘金和关税项下指拨。（6）筹备饷需。始于1885年，原为“近畿防饷”，1886年改为“筹边军饷”，1892年改为“筹备饷需”，年额200万两。（7）出使经费。始于1876年，每年解100余万两，最多达190余万两，由海关六成洋税项下指拨。（8）固本京饷。始于1863年，用于保卫京师的直隶练军和神机营的军饷，年额65万两。（9）备荒经费。始于1883年，定额12万两。（10）京师旗营加饷。始于1885年，用于加练京师旗兵经费，总额133万两。（11）铁路经费。始于1889年，用于筹筑芦汉铁路，年额200万两，1891年移用于关东铁路。

第二，实行税收分成制度。所谓税收分成，就是中央政府与地方政府就某一税收按一定比例分割，这一办法当时仅采用于海关税。税收分成起源于第二次鸦片战争结束后对英、法的战争赔款，根据《北京条约》规定，清政府需向英、法两国各赔款800万两，各在通商口岸海关税收中扣二成按期交付，合计四成，即史称的“四成洋税”。由此，清朝中央政府从已被地方截留的海关税中间收回了四成税收的支配权，到1866年（同治五年）赔款清偿以后，这四成海关税就由中央政府直接控制。到1873年，清廷作出明文规定，每年将这四成海关税“解交部库，另款存储”，作为“的款”，“一概不准擅动”，“专备总理衙门及海防统帅大员会商拨用”。《但地方督抚们不甘心失去这四成税收，仍想方设法截留。如江苏巡抚李鸿章奏准朝廷，自1867年起酌留二成，其中一成作为江南制造总局的造船经费。福州船政局因原有的闽海关六成洋税不敷使用，从1876年起再从闽海关四成洋税中每月拨用2万两。正是由于这种情况，中央政府只得通过增加上述专项经费的指拨，以扩大对海关四成洋税的支配份额。

第三，隐匿厘金收入。地方政府还采用隐匿厘金实收数额的手法与中央政府争夺利益，如1880年户部在奏报整顿厘金办法时抱怨说：“近年以来，核计抽收数目递形短绌，虽子口税单不无侵占，而此项款目本无定额，承办官员恃无考成，隐匿挪移，在所不免。”光绪时期不断有人指出：“度支告匮……外省入款，报部者十只五六，其余外销之款，未闻数十年间二十二行省将军督抚，有一和盘托出者。”