历史解析——政治体制

在征服中国以前，清朝已经以明朝为范本，形成一套政府组织，而在1644年入关之后，这套组织几乎可说是很平顺地套用在对中国的统治上。当时的人在概念上将此行政机构分为两部分：在北京的“内官”与在诸省的“外官”。“内官”，或所谓中央行政机构包含了“内阁”。在明太祖废掉丞相这个官职之后，内阁成为正式官僚系统中最接近行政机关的单位。在征服中国之前和紧接着入关之后，逐渐演进的几个较小的机构合在一起实际上已经执行了明代内阁的功能，而1658年这些机构更精确地以明代为模板组织起来，同时也冠上相同的“内阁”之名。

内阁中有数个“大学士”的职位，是清代汉人与非汉人文职官员所能晋升到的最高位置。内阁大学士掌握大权，不全是因为他们的这个职位，而是他们已经掌握权力，内阁大学士的职位只是更明显地将之凸显出来。虽然内阁几乎没有制定政策的权限，但他们掌握沟通的管道，负责收集、签准、转交由中央或地方官员呈上的“题本”。这个行政制度太烦琐，因而在18世纪早期，皇帝自己对此制度非常失望，因而设计几个方法跳过大学士，使整个沟通管道更有效率。

图2 北京天坛

内阁下设有所谓吏、户、礼、兵、刑、工六部。六部与其说是行政机构，还不如说是近似咨询机构。各部下辖许多文书官员，由两位尚书与数名侍郎领导，而此尚书等职位又通常由重要的地方督抚兼摄。六部之中以礼部权力最大，这是因为包含在儒家“礼”概念下的各种活动不仅只是负责宫廷中的皇家祭典、礼仪与外交仪节，同时也包括科举制度、教育，更广泛地说亦包括了绅衿的道德规范。而作为所谓朝贡制度的主持机构，其职务又包括了帝国对外的外交关系往来。在六部之外，另一个继承自前朝的重要中央政府机关是都察院。都察院由50多名通常是年轻且有抱负的官员组成。他们被赋予监督其他中央或地方官员的任务，并在必要时加以举报。

比较晚才得以恢复的机构是较敏感的翰林院。翰林院是由科举中的佼佼者所组成的学院，表面上的工作是编纂历史档案与其他文件，而实际上是优秀学者等待被授予更高职位的人才库。这些雄心勃勃的年轻人心中认为自己若能被委以重任，必然可以做得比现任更好，因而翰林院逐渐成为这些候补者评议时政的地方。由翰林院掀起的政治议论曾迫使晚明朝廷废除这个机构，而自信满满的清廷就在1658年重启翰林院以争取朝廷士人的支持。

“外官”或地方行政官员分为数个层级，不同层级的辖区彼此上下重叠。清廷分派巡抚管理18个左右的省份，另外指派总督在几组相邻的省份或某个特别大的省份行使与巡抚几乎相同的职权。于是，湖北省与湖南省、广东省与广西省，各自有各自的巡抚，而由两省组成的湖广（湖北、湖南）和两广（广东、广西）则各自又有一位总督。人口众多且增长快速的四川省则同时有巡抚与总督。

总督与巡抚在明代就已经出现，在清初经过修正之后成为更具实权的职位。在明代，省级地方行政直接由数个专门的司使执掌，包括负责行政的布政使、监察的按察使与军事的都指挥使。从1430年开始，具有一定地位的中央官员被派送到各省协调各使司的事务，但底下无直接统辖的官员，亦无常驻处所。然而这些“巡抚”在明代为巡回的“大协调官”（grand coordinators），日后逐渐常规化，到清代成为各省的行政首长，即实质上的“省长”（governors）。在同一时期，明代巡回各地而职掌严格限定在军事上的官员，清初几乎全由旗人担任，日后也常规化成为“总督”（governors-general）。

在帝国晚期政府中，地区与省级的行政长官有实际的决策权。通常政策方向不是来自皇上，而是来自他们。理论上天子有绝对的权力，但实际上这些权力的行使受到多方局限，包括遵奉先祖之礼法常规、个人精力与其对皇帝这项工作的兴趣等限制（晚明皇帝权力的实效即因此严重受限），尤其在沟通管道上的局限。皇权的行使可与操作电话总机相比拟：皇帝在得知某地方官员在其管辖现地行使之政策奏效时，他会进行评断，把这些明智的措施传达给其他地方官员，令其实施，并认为这些方法也能在各自的辖区见效。大部分的省级官员都会尽职地将分内事禀报皇上，并尽可能奉旨遵行。然而那些无法传达到他面前的事，无论是什么原因，皇帝也就管不到了。

在省级之下有由知府管理的府，再底下是知县管理的县或厅。一般来说每个府有5—6个县、每个省大致有7—13个府，而全国18个左右的省共有将近2000个县。在大部分的时间与地方，县是最低层的正式行政单位，也是由中央指派科考合格官员任事的单位中最小的。然而，人口众多的县很容易达到百万人，而该知县必须负责县境内发生的所有事情，处理各种事务，诸如地方防御与警卫、维持公共建设、人民生计、教育和地方文化，以及为知县带来最大压力的民事诉讼。这是个不可能的任务，而当时的人也了解这种状况。在《妇人王氏之死》（The Deathof Woman Wang）一书中，史景迁叙述了清初山东一个偏远县份的知县审查犯罪与排解纠纷之案例。在每个案例中，即使知县再勤奋、明辨、公正、聪敏地努力为受害者争取正义，但几乎总是犯错的人得利而无辜的一方受苦。在帝国晚期低廉的治理体制中，饱受挫折的知县基本上没有资源去做其儒家道德教诲要他们做的事。

除了清代地方行政的网络之外，在省级与县级也都有专门的功能性官员，如省级有负责财政的布政使与司法的按察使（各自继承自明代，但职能地位有所不同）以及负责教育的提督学政，他们各自向北京六部中相关的部门报告，而不是向所在政区的督抚负责。另外在省与府之间亦有“道”的设置，道台的正式职责是监督道这个单位。唯此单位在王朝中逐渐虚级化，道台一职不是成为闲差，就是被赋予如治水等其他专业任务，或像与外国人接触频繁的上海，当地的道台则负责涉外事件的地方管理。此外，尚有与整个地方行政相平行的军事武官网络。

因此，清代的地方行政是一种精巧的制衡系统，其设计让中央能有效地控制地方官员。总督与巡抚的职责相当，且监督彼此是否遵从中央指示，而功能性的专门官员亦如此，军事体系的武官与其相应的行政官员亦有互相监督的功能。另外上级每年针对下属的表现呈递报告，而在北京都察院的都察御史则各有分区，随时监察所有地方官员。

对控制地方尤其重要的一项制度是所谓的回避制度。清朝对官员的指派有一套沿袭前朝的施行做法，但予以衍生发展，并严格执行。回避制度最重要的原则是将现任官员与其派任所在地区分离开来（亦即地缘性的切割）。官员本身几乎都是富裕的地主或宗族领袖，但他们的经济与社会势力主要集中在其遥远的出身地，而非承皇恩派定的赴任地。一个地方官员绝对不被允许在自己的出身县份乃至省份服务，而在制衡系统底下，他也不能与其亲戚，乃至是同省乡亲，同时在相辅或相近的位置上任职。一个注籍为汉族的官员最可能与满人或蒙古官员搭档，反之亦然。为了防止官员在其所任职的地方根深蒂固，依例须奉命轮调，乃至于省级官员任期通常不超过三年，而地方级官员的任职时间更只有省级的一半。这是个巧妙的制度，大清年间大抵能达到其目标。然而大家都知道，皇帝是以中央控制之名牺牲掉官员的独立性。皇帝总是怒责渎职怠惰、汲营官禄与趋炎附势的地方官员，但是这些失能的行为乃是建筑在清代统治制度的基础之上，此制度容忍或甚至鼓励官员这么做。