民国史——北京政府

在1916—1928年的大部分时间内，是根据1912年的《临时约法》成立的北京政府在运作。虽然《临时约法》设计者有意把主要权力归于内阁，但因其措辞含混，导致大总统与国务院和国会之间接连不断地发生争执与冲突。

总统由国会选举产生，任期五年，仅具有象征性职责，并享有国家元首的声望；其本人的品格和党派的背景，决定其能否将象征性职责变成实际的权力。内阁为“辅佐”总统，管理各部总长，副署总统颁布的命令和法规，接受国会的质询。内阁通常由各派系分得职务的人员所组成，实际上很少起到决策机构的作用。尽管宪法对国务总理的权力未作特别规定，但有时国务总理能通过组阁及促使国会批准内阁起些作用；并通过同党派成员控制一些要害部门，如陆军、财政、内务等部的总长来控制政府。国会是由参议院和众议院所组成，议员任期分别为三年和六年。国会不仅选举总统、副总统，批准内阁，还有权批准预算，批准条约，宣战，以及质询和弹劾的权力。由于经常性的派系倾轧，使之中国政府对这些操作不能够熟悉运用；国会除了默认或阻挠外，几乎起不了什么作用。表37列出了民国初年的国会及国家其他立法机构的情况。

根据《中华民国临时约法》，国会的主要任务是起草永久性宪法。在若干年内，数届立法机构都在从事这一工作，又回到清末的宪政辩论上面；袁世凯当政时提出的问题——中央集权与地方自治，立法权与行政权，广泛的政治参与和有限的政治参与（见本书第四章）。在1913年至1914年的会期中，为准备宪法草案花费了大量时间；1916年至1917年会议期中，准备草案又继续进行。1917年，同时成立了两个政府，一个在北京，另一个在广州，都声称要执行《临时约法》，并且都制定宪法草案。原国会（或称旧国会）于1922年再度召开，产生了1923年10月10日的“曹锟宪法”（因由曹锟总统颁布而得名）。1924年的北京政变将曹锟赶下台后，一个临时性文件《中华民国临时政府条例》代替了宪法。同时，宪法起草委员会召开会议，再次尝试制定宪法。1927—1928年，张作霖政权为自己制定了一份替代宪法的文件，即《中华民国军政府组织令》。

直至行将垮台时，北京政府宣称其为正统；即使在越来越受到混战军阀的控制，正统性也使其占有重要的地位。直到1923年，如果不是更晚的话，许多舆论界的代表人物，在慨叹军阀混战和政治腐败的同时，依旧希望能最终实现宪政制度。每个大军阀都在国会、内阁和政治报刊中扶持派系盟友或追随者；可能的话，还在总理与总统间建立良好的关系，目的在于取得正式委任（如一省的省长），使之其在地方的统治取得合法地位。

表37　民国初期国家级的立法组织

资料来源：刘寿林：《辛亥以后十七年职官年表》，第486—487页；内森：《北京1918—1923年的政治斗争》，第183页。

北京政府之所以重要的第二个原因，是外国的承认。面对中国分裂的现实，列强仍坚持只有一个中国。在1928年以前，北京一直是中国的首都。即使有的问题实质上是地方性的，但列强普遍要求通过中央政府外交部来正式解决各种问题。即使在军阀控制的地区里，许多铁路上有利可图职位的任免，条约口岸办事机构的设立等，因为这些常涉及外国的利益，所以需要北京政府的认可。最后，外国使馆的存在，为北京提供了实实在在的保护。1901年《辛丑条约》规定，如果北京遭受军阀侵犯，北京—天津铁路被其占领，就可能招致列强的干预；但列强并未行使这个特权。

北京重要性的第三个原因，与财政收入有关。在北京政府的财政中，税收所占比重很少；海外汇款额，在袁世凯去世前就开始下降，以后更大量缩减。外国的承认对中国财政的重大影响，就是借款能力问题。中国政府以自然资源为抵押向外国贷款，如1917—1918年1.4亿日元的“西原借款”。政府也在国内借款——从1913年到1926年，政府共发行27种公债，筹款6.31亿，部分借款以盐税和关税作担保。而盐税和关税的征收，均有列强的参加，因之得以避免军阀的干预（列强对于征收关税的参与比对盐税更为全面）。除了主要的外国贷款和发行国内公债以外，还有国库券（分长期和短期），银行贷款，政府各部认购的证券，拖欠薪饷及其他债务，其总额从未计算过。政府筹款变得日益艰难，没有长久期待的大笔外国贷款，没有以关税和盐税作为抵押的国内公债（总是抱有希望，虽然常常总是失望），是否能在国内借到一小笔钱，是令人怀疑的。

借来的钱用于政治活动（付给国会议员和新闻记者的“荣誉金”），给与北京政府当权者结盟的军阀军队发放军饷和急需资金的政府部门。而政府公职人员却迟迟拿不到薪金，于是教师、警察、公务人员不断罢工示威。为了维持生计，只有接受贿赂，以其作为第二职业。在这种情况下，能完成任何一件有益的行政管理工作，都是不平常的。但也确有迹象表明，在这段时间里，一些部的工作却取得相当成效。

在教育部的集中领导下，初等、中等、高等教育机构的标准水平有了提高，入学人数也增多了。司法部之下的法院系统一直不完善，并未充分发挥作用，但享有正直的声誉；在法典编纂和监狱管理方面也取得了进展。内务部领导下的北京新式警察，保持了很高的事业水准，在1928年，北京曾被描述为“世界上治安最好的城市之一”。尽管军阀企图干预，交通部属下的铁路、电报和邮政业务仍能赢利，又十分可靠。为理解这些表面现象，需要对官僚政治进行仔细研究。在这种险恶的政治环境中，中国固有的官僚传统工作，如何同西方的技术和事业规范相结合，而幸存下来。

北京政府各部中最有效的——又是遭受同时代人和后代人最猛烈的抨击的，也许是外交部。在军事和经济都无力保护自己的国家里，享有世界盛名的外交家——像顾维钧和颜惠庆等人，为了国家的利益，顽强推行收复权利的工作。中国1917年对德国及奥匈帝国宣战，废除了该两国的治外法权，终止了向其支付庚子赔款，还赢得暂停向协约国支付庚子赔款五年的期限。尽管中国的宣战纯粹是名义上的，但战后还是以战胜国身份参加1919年的巴黎和会。《凡尔赛和约》将德国在山东的权利交给了日本，使中国大感失望，但中国外交家在国际舆论法庭上赢得了赞誉。在1921—1922年的华盛顿会议上，日本只得被迫撤出山东。此外，英国同意归还中国的威海卫；九国宣布尊重中国的主权，提高关税至5％，还订立了最终中国关税自主和废除治外法权的条款。在1924年，中国与苏俄签订协定，苏俄放弃了在华治外法权、庚子赔款及其在天津和汉口的俄租界。即使在北京政府濒于崩溃时，外交部还说服各国派代表出席修订关税的会议；会议虽未取得实际结果，但详述中国立场的文件，成为南京政府1928年成功宣布收回关税自主权的基础。所有这些成就背后的艰难谈判，尚有待研究。但1924年中俄协定的谈判却是例外。研究这次事件的专家结论，是因为外交部“超出大多数人的想像，具有相当大的权力和独立性，较高的人员素质，十分积极的政策和更为强烈的民族主义动机”。