民国史——新秩序的结构

在紧张的局势未得缓解的形势下，新的政治秩序虽已建立，但上述矛盾并未获得解决，还需付出艰苦的努力。为了弄清以后各主要事件的前后经过，简述1912年新的政治秩序结构是必要的。

根据革命后谈判达成的协议，由袁世凯出任中华民国总统。袁氏宣读了革命领导人1912年在南京起草的《临时约法》和总统誓词，宣誓实行共和体制。但新的《约法》赋予总统相当大的行政权，理论上总统是全国海陆军的统帅；要弹劾总统是不容易的。再者，总统在理论上有广泛任用官吏的权力，同内阁总理和内阁共同承担责任；而内阁总理和内阁，是由总统征得参议院，即国会的同意后任命的。第一任内阁总理，是袁世凯的老同事唐绍仪，在革命以后，却异乎寻常地坚持同情革命。

民国第一届临时参议院由各省代表组成，每省选出代表5人；参议院没有重要的保皇派，但主要革命党同盟会员的席位仍不足1/3。这反映出同盟会对参加革命的各省，仍不能控制半数以上的省份。其他的各主要政党，既不代表先前从同盟会中分离出来的派别，也不代表官吏和士绅的改良主义立宪派。这些官吏和士绅只是在革命中，有的是在革命后，才开始接受共和体制的。第一届参议院的主要成就，是制定两院制议会和新的省议会的法规（各省的省议会，实际上是1913年上半年建立的）；其另外一个成就，是抵制袁世凯关于建立控制各省行政管理的设想。

在大多数的省份里，政治领导集团由两套机构组成：一是军队，主要是清末在各地建立的现代化新军的领导人；二是各省的省议会。虽然革命的爆发经常是从社会下层开始的，但当此清政府已处于土崩瓦解之际，要巩固新政权还是要靠这两个集团中的人。各省最高的军政长官是都督。我们把满洲的几个省和甘肃省排除在外，因为那里的情况不同，难以比较。余下的内地17省中，在1912年仲夏，有12省的都督是军人；这12人中，有6人是日本士官学校的毕业生，有5位都督不是军人，其中2人自清帝退位前没有参加革命。在各省政权中，军队和省议会成员所占比例各有不同。在云南，新军军官牢固地控制都督府；在湖南，掌握省军政大权的都督，改由省议会议长谭延闿担任。在几个省内，革命党人及其支持者成了第三方面势力。在广东，省政权完全由革命党人所控制，胡汉民得以出任都督。在某些情况下，如在湖北和江苏，军队中的许多重要部门不一定包括都督在内；到处是革命党的支持者，或与其持同样激进的观点。而由此产生的政治状况是相当混乱的。值得注意的是，大部分早先参加革命的省份，多数省都能团结一致，防止北京的权势人物插手地方事务。仅在北方三省，即直隶、河南、山东以及满洲，袁世凯才能单方面任命重要官员。

多数省的都督不仅不受北京的控制，而且还能聚集起足够的力量，防止下级行政单位分离出去。在几个省内，巩固省都督的权力是很不容易的过程。扩大革命地区的方式之一，是建立省以下的道一级革命政权，虽隶属于省都督府，但经常不能迅速完成。与革命前的省巡抚权力相比，到1912年底，省的都督在辖区内普遍已具有财政权和人事任免权。这种状况部分是由革命环境造成的，因为革命是采取分权，反对中央集权。出现这种情况，在很大程度上面对僵化的中央集权——被认为这是清朝统治，特别是清朝最后数年统治的特征，各省坚持自治，被认为最符合国家的利益。

在对省自治的阐述中，上海年轻的记者戴季陶1912年曾撰文称：“省之地位，对于地方，则为最高之行政区域；对于中央，则为最大之自治范围。盖欲达共和之目的，非求民权之发达不可；而民权之发达，则非扩充自治之范围不可也。”戴氏指出，中央集权拥护者辩解称：“中国之所以不发达者，一般人士每论为地方之见太深，故此省与彼省隔，此府与彼府隔……”戴氏为驳倒此论点称，中国太大，人口太多，不能行中央集权之制；中央集权之制，常造成帝制时期衰弱与崩溃之局。戴氏断言：“由此言之，中国之所以不发达者，正以中央集权思想过深，地方自治观念甚微。”并认为，省自治与民选省长，为国家政治进步与安定之关键。

这种地方分权的自治情绪，与北京的官僚，包括总统在内，正好相反。戴氏的分析，也意味着制止省以下的道有避开省权力的意图。

各省都督府在省内取得的实际权力，也大不相同。清朝末年，已经开始在县建立自治的谘议局；革命后，这些团体的影响迅速增加。按照清政府的预计，地方代议机构的职能，只能是在中央委派的官员指导下，着手进行地方的改革，特别是教育的改革，并为这些改革筹集资金。革命以后，许多地方的县谘议局就任意扩大权力，竟自行推举县的行政官员，包括县知事。县谘议局的这些做法，与数世纪以来的政治思想流派相吻合；这个政治思想流派，竭力促进地方名流与地方行政长官之间，建立更密切的联系。1912年至1913年间，一个实际的现实问题，不仅违背了北京中央集权者在政治组织上的观点，而且也是对各省都督的蔑视；大体上都是省行政当局得到胜利。但从数年来各省的预算来判断，省当局的胜利常常是部分的；与清代多数省的情况相比，县里截留的税收似乎更加增多了。

同时革命后，军队扩充多了，因之向各省征收的税款也大为增加。尽管在清帝退位以前就裁减一些军队，但参加革命的各省在多数情况下，仍然保留了各种各样的军队。有的是清朝遗留下来的，有的是在革命中招募的。不发清长期拖欠的军饷，遣散军队是办不到的；拖欠的军饷越多，士兵和下级军官留在营里的时间越长，越有可能发生骚乱，或从事抢劫。例如在江苏，据一位日本领事估计，清末该省有4.4万名军人，革命时增至18万人。经过大力裁减和遣散之后，在1912年8月，各军事单位仍有10万人。至于全国性的数字，只不过是一种估计。北京政府同外国银行谈判贷款，以便用贷款的一部分去支付裁减军队所需的遣散费；对于当时全国的军事武装人员，谈判时使用的数字是80万。只要有靠地方财政的供给维持军队，北京政府既得到加强，又削弱了省的实力。各省虽对北京当局也做了防范准备，但也耗尽了省预算的资金。不然，这些资金完全可以用在改革上面，也能够为省自治注入活力。1912年和1913年，北京政府继续裁军。到1913年春，当时的现代化正规的军队，约有50万人。但大多数参加革命的各省中，军费的筹措与军队的指挥仍由各省负责；直到1913年夏，袁世凯向省自治发起武装进攻为止。

拖欠军饷曾多次激起兵变，这也是事实。但军队从来不反对社会制度，也没有对当时的上层集团统治构成威胁。同时，农村的混乱和骚动也很快平息了。有关大股土匪的活动也经常发生，农村偶尔也发生反对苛捐杂税和贪官污吏的动乱，但是经常遭到镇压。在二次革命后，农村的动乱也没有达到值得全国重视的规模。来自下面的威胁，即使是分散和无组织情况，也引起地方社会上和政治当权者的重视。当国家的领导在试行自由主义的政治时，来自下面的威胁也被顺利地控制了。