民国史——袁世凯面临的问题

在晚清的官吏中，没有第二个人能像袁世凯那样，在短暂的时间内取得如此多的改革成就。在慈禧太后的支持下，为实现改革的方案，得到众多招聘幕僚的帮助，袁世凯参与了清末制度改造与革新的各个方面。袁世凯是个实践者，而不是理论家，并没构想出改革方案，也没有为这个改革方案制定出原则；而只是贯彻执行，从实践中证明其可行性。但是，即使考虑到强调袁氏的实践，人们也很难理解，袁世凯在任总统时却转向保守主义。

作为实用主义者和政治家的袁世凯，当革命势力已掌握国家之时，应当承认民国的必然性。在共和制的最初几年，袁氏为避免与革命领导人发生冲突，表现出委曲求全；在其受到威胁时，则采取策略上的退却。但是，袁氏对革命后政治和社会开明景象的不满，不久就变得明显了；认为学生变得无法无天，感到鼓吹妇女平等将破坏家庭，也破坏了社会的伦理纲常。在袁世凯看来，民国初年废除小学生读经，是离经叛道的措施；抱怨在革命后，官场的规矩已荡然无存；各种税收被地方上的权势人物挥霍一空，农村一片混乱。总之，袁世凯深感中国的落后，也经常指出改革是必要的，但操之过急，要求过多，与其主张的收缩整顿是相矛盾的。

在袁世凯任总统的最初两年，最使其感受困扰的是国内问题，即政党和议会的作用以及省与中央关系的问题。

袁世凯在就任总统时，宣誓遵守《约法》、议会的地位；这是1912年革命党人起草《临时约法》中所载明的，也是十多年来政治运动和政治论战所得到的成就。袁氏不去评论《约法》是否必要，也不问代议制是否在中国适合，却讨厌1912年创制的政治体制，并提出越来越多的批评。其不满和抱怨的焦点，集中在政党上面。早在1912年7月，袁氏就警告说：“无论何种政党……若乃怀挟阴私，激成意气，习非胜是，飞短流长，藐法令若弁髦，以国家为孤注，将使灭亡之祸，于共和时代而发生，揆诸经营缔造之初心，其将何以自解？”1912年12月，开始进行国会议员选举时，袁世凯表示，担心获胜者会更关心其一党之影响，而不是公众之福祉。

国民党在选举获胜后，被袁氏视为其主要的敌对者，但对其他政党亦不表尊重。当致力于组织国家政权机构时，袁氏感到“临时约法……即其内容规定，束缚政府，使对于内政外交及紧急事变，几无发展伸缩之余地。本大总统……身受其苦痛，且间接而使四万万同胞无不身受其苦痛者”。袁世凯的这个看法，只是在其摧毁国民党，国会已经破产之后，需要制定更符合袁政府要求的宪法时，才得到公开表露出来。1913年3月袁氏之暗杀宋教仁，并不简单是为了清除政敌，而是表明袁世凯与宋教仁之间，在组成全国政府的观点上有着根本的分歧。

袁世凯所关注的第二个是造成国内分裂的问题，认为只有实行中央集权才是适合于中国的政体。1911年11月，当梁启超公开拒绝由袁世凯提出的清政府授予的官职时，袁氏指出，国家面临的基本问题有二：其一是国体应当是君主制还是共和制，其二是政体的组织应当是联邦制还是中央集权制。前一问题已经为革命解决了，而后一问题尚有待作出回答。民国的第一年，有一种奇怪的现象，一个日益倾向于中央集权的总统，统辖的却是个联邦制政府事实。

与代议制政府和政党作用的问题一样，中央集权制问题也早在十年前就明确提出了。清末，政府所实行的新政改革，即是为了加强中央对国家的控制。在很大的程度上，辛亥革命即是各省对中央扩大权力的反抗。革命以后，那些固守在中央集权下统一的人，对把联邦制度推向极端感到极大的震惊。官员的任免、财政、立法，甚至军事上实行自治，大多数省份都已普遍采用。争论使人们相信，联邦制会削弱民国政府的力量；而中国正处在具有掠夺性的帝国主义世界之中，只应从根本上加强中央政府的权力。强调政党和议会的人，不一定就赞成联邦制。强调自由主义的中央集权论者，如宋教仁，认为同省自治的捍卫者结盟，支持其某些要求，在策略上是有利的。

在就任总统的前数月内，袁世凯不得不默认省的自治，但对此表现出越来越多的厌烦情绪。1912年7月，袁世凯承认各省都督的合法地位，当然这些人不是靠袁氏才当上都督的。袁氏认真地请都督们能与政府合作。同年秋，袁氏试图行使任命各省文职官员的权力，但此举显然是徒劳无功。袁氏的此种作为，被认为是对各省内部事务的干预，并频频受到激烈的抵制。当年11月底，袁世凯要求各省当局任命县知事时，须呈报中央政府批准，称此为《临时约法》赋予总统任免官吏的权力，但对此未得到各省的反应。袁氏关于在各省设置特派员机构的立法建议，亦未获临时参议院的批准。1913年1月，参、众两院正忙于选举，实际处于休会状态，袁世凯利用此时机颁布《划一现行各省地方行政官厅组织令》，于是抗议总统专横跋扈的呼声随之发生。在袁氏出任总统的第一年里，虽敛气以行，经此次抗议后，其重树中央权威亦大为受挫。时政府的国库，亦因各省对税收的截留而大感拮据。

清朝的这位重要的改良主义官员，作为总统不能够，或者是不愿意适应民国的分权和自由主义环境。民国时的社会松弛，对袁世凯中央集权在实践中所施加的限制，使其深感恼怒。国民党1913年在选举取得了胜利，使袁氏面临权力将被进一步限制的前景。宪政、选举和地方自治三者，正在一步步将袁世凯逼向政治绝路；但袁氏并不作退却，而是准备应战。