近代通史——第二次直奉战争前的北京政局

曹锟通过贿选当上了他梦寐以求的大总统，但他在就职宣言中称自己“初无政治经验”倒是大实话，就曹锟起家的个人经历而言，他不过是一介武夫，而且还是没有多少政治经验的武夫，在北洋派系中的资历与辈分也不算很高，对于北京政治的复杂关系以及所须解决的种种难题，曹锟并无多少准备，他也没有这样的能力处理这些关系与难题，在这方面，他甚至不如其北洋前辈段祺瑞和徐世昌。因此，当曹锟坐上总统之位后，尚不及体验个人的虚荣，却需要面对种种令其焦头烂额、穷于应付的难题。

以民国年间中国在对外关系中所处之弱势地位，得到列强的承认是历任北京当政者上任前后不能不看重的重要环节，曹锟同样如此。他在到北京上任前，就考虑到外国驻京公使团是否在他就职时前来觐贺的问题，因为此事关系到列强对他的态度，如果列强不予承认，他的总统地位也不会稳固。然而，正是在这个曹锟非常看重的问题上，列强的态度对其颇为不利。因为在曹锟上台前后，正值临城劫车案等涉外案件频发之际，公使团认为：中国“北方之现状及其发生之种种事件，悉皆由于官场漠视对外条约及义务而来。……而曹锟为此漠视对外条约义务辈之首领，故中国种种罪恶之由来，其首先应负责者，即为曹氏。渠虽被选来京，但其在外交上之身价，并不能因此抬高。”据此，领袖公使符礼德告诉曹锟派来接洽觐贺事的使者，以各公使“未奉有本政府训令为词，不予觐见”。列强作出如此姿态，是为了压迫中国在有关对外交涉中让步，首先是解决临城劫车案的善后问题。

临城劫车案解决之后，鉴于其负面影响之大，迫于内外压力，北京政府已经作出了一系列姿态。1923年6月26日，下令将负有直接责任的兖州镇守使兼山东第6混成旅旅长何锋钰免职，听候查办；任用瑞典籍保安队教官曼德中将视察铁路，调查路政，加强护路工作。但是，列强并不以此为满足，他们企图通过临城劫车案攫取更多利益，在善后交涉中提出了一系列后续要求，尤其是纠缠在赔偿、惩罚、护路三个问题上毫不放松。8月10日，公使团提出改组铁路护路警察并由外人监督护路的方案，遭到中国各界的同声反对，认为“辱我国体，丧失主权，且此端一开，祸患将不可底止”。9月24日，中国外交部在答复公使团的照会中，声明“护路一事为中国目前内政要举”，中国将“自动改良护路之计划”，但“对于外交团所拟提议之计划，义难承受”。由于列强间对护路问题的态度不一，加以北京政府就此作出了若干决定，护路问题被暂时搁置。关于赔偿和惩罚，列强不仅要求对临城劫车案损失的直接赔偿，而且要求对相关损失的“附带赔偿”；要求对事发地山东的最高长官——督军田中玉即予免职，而且嗣后不得再任官职。对于前者，北京政府同意对外国人在此案中的直接损失予以赔偿，但拒绝“附带赔偿”，因其“与本案无切近关系”；对于后者，因为牵连到直系大将田中玉，声明“不能允从外交团之要求”，将由中方自行处理。公使团对中方的答复很不满意，9月29日决定以不承认曹锟新政府的举动压迫中国退让。为了获得列强的承认，曹锟被迫再作让步，首先在赔偿问题上松口，同意考虑列强的间接赔偿要求。而在最让他头疼的惩罚问题上，虽然田中玉是曹锟的拜把兄弟，而且为曹锟“报效”了数十万元的贿选经费，但曹锟也不得不将其牺牲，令其自动辞职，以此解决这个让他头疼的问题。

负责办理外交的顾维钧一直在为外国公使觐贺事伤脑筋，“内迫于要人的敦嘱，外迫于使团的催问”。经过反复交涉疏通，公使团表示，只要中国政府承认临案有关要求，他们准于10月15日前往觐贺，同时声明“非全部承认，不必答复”。待曹锟同意列强的要求后，顾维钧又将草拟的复文先行送交公使团征求同意，直到他们满意为止，以免再节外生枝。如时论所谓：“以外交上非常的屈辱交换元首怀仁堂的一握手。可怜轰轰烈烈的青年外交家，为维持中国国际地位而就职的外交总长，竟办成如此屈辱的外交！”在达到逼迫中国让步的目的之后，10月15日，外国驻京公使前往总统府怀仁堂，正式觐贺曹锟当选总统。然而节外生枝，事后公使团又以田中玉为辞职而非免职，同时又被升为上将军，不是惩办而是鼓励为由，向中方提出质问，要求在48小时内撤销升田中玉为上将军的命令，如无满意办法，当另定对华态度。外交总长顾维钧因国家信用尽失，自己又首当其冲，处境尴尬，故提出辞呈，宣布自次日起不再到部办公。为了挽回局面，曹锟最后只得请田中玉自动辞去上将军，总算了结了此案。

有关临城劫车案的对外交涉刚刚了结，金佛郎案之交涉又起（“佛郎”是法国货币法郎当时的译法）。金佛郎案的由来是，1922年7月，中法订立协定，法方允将其应得之庚子赔款未付部分退还中国，用于办理教育事业及清偿中国所欠中法实业银行的股金及款项。法方提出，协定所列各项数额应以金佛郎计算，而当时佛郎纸币的实际价值因为通货膨胀仅及其含金量的1/3，如照法方的提议，中方损失将高达数千万元。因此，中方据理拒绝了法方的提议。但法方对此毫不放松，以扣留其代管的盐余威胁中方接受其要求。同时，中国国内也有人（如王克敏）因与中法实业银行有密切的利益关系，鼓动政府接受法方的要求。1923年2月10日，张绍曾内阁在内外压力之下决定同意法方的要求。消息传出，引起舆论大哗，在习见爱国与卖国的舆论交战之外，金佛郎案也被直系保派用以为倒张阁的重磅炮弹，该案由此一直悬而未决。曹锟当选总统之后，法国以承认金佛郎为退还庚款及参加关税会议的先决条件，对曹步步紧逼。11月王克敏出任财政总长后，在曹锟的默许下，有意接受法国的要求，但被争夺总理无望的吴景濂出于对曹锟的不满而大加攻击。在社会各界及舆论压力下，北京政府最终决定拒绝法国的要求。直到曹锟下台后，段祺瑞担任临时执政期间，1925年4月《中法协定》告成，规定法国退还庚款时以美元汇率折合中国货币计算，但法国先以金佛郎折合为美元，中国实际上还是承认了法国早先提出的要求，损失颇巨。

由临城劫车案和金佛郎案的交涉，不仅反映曹锟当政时期，而且反映出20世纪20年代前半期中国对外关系的某些基本特征，即每遇有对外交涉，可以进行一定程度的抗争，这主要是由于社会各界和舆论的压力以及职业外交家群体的努力所致，但最后的结果仍多让步，反映出当时中国外交之虚弱。由于近代以来中国的弱势地位以及外交、内政、军事、经济、文化等多重因素，牵连到其弱势国际地位的回升、复员乃至重新迈向强势的过程必然是十分缓慢、有限而艰难的。同时，由于军阀割据造成中国政治和政府的分裂，一方面虽然使当时的职业外交家群体有相当程度的活动空间，并可根据国际外交准则和惯例进行一定程度的外交努力；但另一方面，中国政治与政府的分裂，也使对外交涉不易形成一致看法与统一声音，并给予对外交涉以有力的支持，从而使职业外交家的作用打了不少折扣，加以中国自身的实力所限，使他们在挽回中国国家利权方面的贡献只能是有限的。毕竟弱国外交有其施展的空间限度，无法太过超出其自身实力而作为。因此，对于1919年五四运动之后中国国际地位的缓慢回升以及职业外交家在其中所起之作用似不宜估计过高。

直系当政期间唯一的外交“亮点”，或可谓“中苏协定”的签订及中苏邦交的恢复。苏俄十月革命成功之初，曾经两次发表对华宣言，表示愿意废除俄中之间原有之不平等条约，放弃前沙俄政府在华所获特权，建立正常的中苏外交经贸关系，实现中苏关系正常化。为此，苏俄先后派出优林、越飞等人来华商谈，但因为北京政府在列强牵制下对此态度并不积极，而且中苏双方在若干具体问题（如中东路归属和外蒙地位）上仍有较大距离，谈判一直未能取得突破。至20世纪20年代初，苏俄已经逐步度过了革命胜利之初的困难局面，布尔什维克政府的内外处境有了较大改观，也有了更主动的地位和更大的余力坚持其国家利益，而中国方面的情况较苏俄政府成立之初却无明显的改观，仍是内政混乱，外交虚弱，就此而言，中国已经在相当程度上失去了当初尚可与苏俄方面讨价还价的地位和条件，中苏双方围绕各自国家利益的外交博弈呈现出复杂不定的格局。

1923年，中苏外交谈判出现了新的情况。3月，北京政府特派前外交总长王正廷督办中俄交涉事宜。王正廷参加过巴黎和会，与南北政府均有关系，算是民国年间较为谙熟国际外交格局与规则的新进外交家群体的成员。6月，苏俄政府特派代理外交人民委员加拉罕为全权驻华代表，负责谈判事宜。加拉罕是苏俄外交高官与谈判老手，曾经在中国哈尔滨生活过5年时间，是苏俄政府两次对华宣言的起草者及发布者。王、加两氏的入局为中苏外交交涉增添了新的动力。9月2日，加拉罕抵京，此后在与王正廷的谈判中，双方争执的焦点仍在外蒙地位与中东路的归属，中方坚持对外蒙和中东路的主权，而苏方在重申履行两次对华宣言的基础上，对外蒙主权和中东路归属强调其本国利益。苏方曾建议两国先复交再谈具体问题，但中方坚持先解决问题再复交，双方立场仍有相当距离。经过反复交涉磋商，双方立场渐有接近，苏方承认中国对外蒙的主权，同意中国赎回中东路。1924年1月，孙宝琦内阁成立。2月，王正廷向加拉罕提交《解决中俄悬案大纲协定草案》及《暂行管理中东铁路草案》，经加拉罕修改后，于3月初提交北京内阁讨论。因为草案牵涉方面甚多，内阁成员意见不一，未能作出签字与否的决定。但急于达成结果的王正廷却与加拉罕在3月14日草签该两项协定，因其中未明确规定废除俄蒙条约及苏俄自外蒙撤兵的期限，且未得内阁授权，顾维钧等内阁成员拒绝承认，且提出查办王正廷的失职行为。加拉罕得知后，认为中方失信，提出中方应在3日内承认该协定有效，否则交涉破裂及失败的责任应由中方负责。王正廷担心“万一因此决裂，则以前议定各项，势将全功尽弃。时机迫切，稍纵即逝”，要求“从速转呈大总统核定办法，免误大计”。17日，北京政府咨复王正廷称：“贵督办亦未奉有政府训令签字，俄代表忽有以协定草案限期承认之来函，不特与彼历次宣言力谋亲善之旨不符，且反足为促进中俄邦交之障碍……倘交涉决裂而发生一切事项，其完全责任自应由俄政府负之，中国政府决不能任其咎。”3月20日，曹锟下令免去王正廷的职务，由外交部负责办理此后谈判事宜。但是加拉罕拒绝与中方重开谈判，指责中国对苏俄的政策“全视列强政策为转移”，提出以中苏复交为重开谈判的先决条件，并放出将南下广东与孙中山大元帅府交涉的风声，以此迫使北京政府让步。中苏交涉再成僵局。

平心而论，苏俄在此次中苏交涉过程中的态度与立场较前并无明显变化，外蒙及中东路问题事关其国家利益，其不愿让步是可以想见的，不过苏俄还是希望与中方达成协议，故在协议字句上承认外蒙为中国的一部分并允诺中国赎回中东路，在当时情况下，这已经是中国可以得到的较理想结果。因为外蒙自中国分离及苏俄在外蒙有驻军已成事实，中国又没有抓住外蒙在苏俄革命后一度可能回归的机会，中东路的修筑及其附属于苏俄的成因更为久远和复杂，以中苏交涉当时中国所处之内外环境及自身实力，企望完全收回外蒙和中东路实有难度。王正廷正是考虑到这些因素，才主张与苏方成立协议，解决中苏悬案，对中国基本上仍可谓利大于弊。而撇开其他因素（如派系斗争等）不论，对中苏协议的不满与批评也是出于对中国国家利益的关注，自有其理由，亦无可指责。但是，外交毕竟还是实力的较量与反映，弱势一方的过高诉求可能并不利于实际利益的获取，如何在理智与情感间寻求合理的平衡，确乎是近代中国对外关系，尤其是近代民族主义兴起之后中国对外关系所须解决的问题。衡诸外交部和顾维钧接手中苏谈判之后的最终结局，可知中方最初的反对意见或可谓情胜于理，并无助于实际问题的解决。

由于中苏双方仍愿达成协议，经过顾维钧与加拉罕的艰难交涉，1924年5月31日，中苏两国正式签署《中俄解决悬案大纲协定》（以下简称《大纲》）、《中俄关于暂行管理中东铁路协定》（简称《中东路协定》）及有关文件。中苏协定的主要内容是：中国与帝俄所订之条约、协定等概行废止；帝俄与第三国所订之条约、协定等有妨碍中国主权者概为无效；苏俄承认并尊重中国在外蒙的主权和领土权利；中东铁路纯系商业性质，所有关系中国国家主权及地方主权之各项事务概由中国办理，允许中国赎回中东路；归还帝俄在中国的租界；放弃帝俄的庚子赔款；取消帝俄的治外法权及领事裁判权；平等协商关税。《大纲》文字基本维持了当初王正廷、加拉罕所签协议的原状，关于苏俄自外蒙撤军问题，规定经中苏双方会议商定后，苏俄即将军队由外蒙尽数撤退；关于废除俄蒙条约问题，苏俄仍未作明确承诺，仅由中方声明，对于帝俄政府以来凡与第三者所订之条约、协定等，有妨碍中国主权及利益者，无论将来或现在，均不承认为有效。《中东路协定》则对该路的行政、人事、监督、管理等问题作了若干具体规定。中苏协定签订后，中苏两国关系实现正常化，邦交恢复，并升格为大使级。7月31日，苏联首任驻华大使加拉罕向曹锟递交国书，这也是近代以来外国派驻中国的首位大使。

中苏协定的签订，是民国北京政府时期中国外交取得的重要成果。尽管中苏协定在实际上对中国国家利益仍有维护不及之处，如基本默认了苏俄对外蒙和中东路的实际占有。但应该注意到，中苏协定毕竟是中苏双方经过谈判而签订的平等协定，苏方因此而稳定了其在远东的地位，中方因此而得到实际的利益，中苏两国作为近邻，都得益于此协定，因此，协定的签订可谓中苏互利而双赢。对中国而言更具意义的是，中苏协定是中国与其他大国达成的完全平等的条约，虽然此前在1921年5月20日签订的《中德协约》也是中外之间订立的平等条约，但因为中国是第一次世界大战的战胜国，而德国是战败国，《中德协约》的签订有其特殊性。中苏协定则是两个主权国家完全出于自主自愿原则而订立的平等条约，对中国与外国的关系更具示范意义，是中国在近代以来列强强加的不平等条约体系中打开的又一重要缺口，也是五四以后中国国家主权地位缓慢回升过程中的重要环节。

外交交涉困难重重，内政问题同样使曹锟疲于应付。曹锟上任后，对拥戴他上台的亲信论功行赏、封官晋爵自不可免。曹锟曾经自嘲说：“至北京后，一事未作，只终日下命令，某也将军，某也将军耳。”但这必然牵涉到派系利益的调整和重新洗牌，直系各派及其支持与反对者为此你争我夺，一时闹得不可开交。

内阁总理是直系各派争夺的焦点。自黎元洪离职后，北京政府一直以“摄政内阁”的名义行事，总理始终空缺，如今总统选出，摄政内阁自然终止，但由谁出任总理却成了曹锟的难题。国会众院议长吴景濂“自恢复法统后，即以包办曹锟大选为己任……日与直系要人蝇营狗苟，以徼私利。”他瞄准的是总理职位。而曹锟也曾表示：“如大选成功，余必借重阁下，秉政中枢。”以致吴对总理职位势在必得，踌躇满志。但摄政内阁自成立后一直由内务总长高凌霨主持院务，他自认对曹锟当选及处理国务有功，理应出任阁揆。直系中的津、保两派本在总统选举问题上一致对外，但总统选出后，为了各自的派系利益，津派支持吴景濂，保派支持高凌霨，两派互不相让，一时使曹锟难以取舍。而吴佩孚等则极力主张由职业外交家颜惠庆组阁，以解决诸多外交难题。曹锟于无奈中只能采取回避矛盾、维持现状的办法，在1923年10月12日令高凌霨暂代总理，作为新阁成立前的过渡。

吴景濂对未能出任总理颇为不满，遂利用自己控制的国会左右开弓，一方面散布如提名颜惠庆组阁国会决不通过的舆论，另一方面又利用金佛郎案等猛力攻击高凌霨。吴的做法引来高凌霨的反弹，他在保派支持下，拉拢国会中的反吴议员成立宪政党，并以金钱诱惑，“主要目的，则在推倒吴景濂，使并议长而不可得，丧失国会之地盘”。两派争斗愈演愈烈，令曹锟实在为难，最后只能决定摒弃吴、高而不用，改请技术官僚、曾在袁世凯时代担任过总理的孙宝琦出任阁揆，并于10月30日将孙宝琦组阁案提交国会，津、保两派争斗的战场又因此而转到国会。11月5日，众议院开会讨论孙宝琦组阁案，但反吴议员却提出吴景濂议长任期已满，要求先行改选议长。双方言辞激烈，直至演出全武行，致会议无法正常进行。此后，众议院多次开会讨论孙宝琦组阁案，但皆以拥吴与反吴议员的激烈对峙而流会。12月18日，在众议院会议议场，拥吴议员借金佛郎案猛攻高凌霨并提议通过孙宝琦组阁案，而反吴议员则认为吴景濂已失议长资格，要求他退出主席位置，双方最后大打出手，吴景濂被所掷墨盒致伤，反吴议员多人被院警拘禁并殴打。随后，反吴议员向京师地方检察厅起诉吴景濂，并要求高凌霨保护议员安全。19日，高凌霨下令撤换原派院警，另行派员接替。吴景濂及其同党认为，如此则己方无法控制院局，遂于21日离京到津，并通电声明：此后众院任何行动皆属非法无效。经过此番争斗，本已因贿选而声名狼藉的国会，其名声更是江河日下，而吴景濂与高凌霨双方互相攻击，大揭老底，也可谓两败俱伤。形象与做派较为“超然”的孙宝琦得到多数认可，1924年1月9日其组阁案在众议院被通过，阁揆争夺在曹锟上任并历经3个月的激烈政潮之后总算暂告一段落。

孙宝琦上台后，发表其政见为：（1）以宪法统一中国，着手内政之清明；（2）增加二五关税，以从事内债之整理；（3）收回领事裁判权，以增加国际之地位。但孙宝琦发起召开的“和平会议”，未得孙中山、张作霖、卢永祥等反对派领袖的回应，所谓“宪法统一”自无可能；增加关税与收回领事裁判权均需列强点头，诚非短时可办。3月12日驻京公使团开会讨论中国财政问题，决议要求中国速行整理无担保及担保不确实之外债，迅速偿还逾期外债本息，在中国未整理外债以前不给予财政援助。这对财政困难的北京政府更是雪上加霜。因此，孙宝琦提出的三项政见实成空文。

孙宝琦内阁面临的最大问题还是财政困难。北京政府的财政从来就是一笔糊涂账，无时不在困窘中度日，而直系当政时期的财政困难尤甚，借债无方，加税无术，只能靠临时借支和滥发钞票维持一时。孙阁上任时恰逢年关，官吏欠薪“无术支配发放”；军警饷项“现已积欠六个整月之久”。“他如各军来京索饷代表，仍困居旅馆，因川资告罄，均有不能出京之势也。猪仔两院议员岁费，经秘书厅及行政委员会推出索薪之代表，向中央屡次交涉，均归无着。”为此，孙阁财政总长王克敏不惜饮鸩止渴，企图以解决“德发债票案”缓解财政危机，并得到了曹锟的首肯。

“德发债票”是德国持有的湖广铁路、津浦铁路、续津浦铁路和善后大借款债票的总称，作为第一次世界大战的参战国，战败国德国拟将湖广、津浦、续津浦债票共1500多万元赔偿战胜国中国，但又准备扣下其中的600万元作为对英、法、意、比等战胜国的赔偿。王克敏企图通过承认德国的条件而得到这笔款项，以缓解财政困难，但被国会议员以牺牲太大为由表示反对，并于5月16日通过决议，要求非依法交国会核议，政府不得与德国缔结关于德发债票的任何协议。但王克敏自恃有曹锟作后台，不向孙宝琦通报有关情况，绕过国会，私下与德方交涉达成妥协。6月7日，外交总长顾维钧与德国公使博邺秘密签订《解决中德战争赔偿及债务问题换文》（即“德发债票案”），经七折八扣，中国实际仅能收回900余万元，遭受重大损失。

王克敏以解决德发债票案提供财政经费见好于曹锟，却使孙宝琦以内阁总理名义承受国会议员的责难，两人关系因此而极度恶化，无法共事，先后提出辞呈，致政潮再起。在调停孙、王关系未成的情况下，7月2日，曹锟免去孙宝琦国务总理职，任命顾维钧兼代总理。对继任总理人选，曹锟属意颜惠庆，因为颜是职业外交家，与直系各派均有良好的关系，而且曾二次组阁，具有行政经验。但国会中的反对派议员却借顾维钧代总理事发难，提出顾为孙阁成员，孙既被免职，顾即没有代总理的资格，并声称非收回顾代总理令，不议颜阁同意案，结果形成政治僵局。直到第二次直奉战争前夕，经过各方疏通，国会才作出让步，于9月12日通过颜惠庆组阁案。这也是自认为可以摆布阁员、在组阁问题上屡屡翻云覆雨的国会议员们最后的政治表演，不久之后，这个在民众眼中失去政治信用、在军阀眼中失去利用价值的国会就成了历史的过客与陈迹。

曹锟任大总统之后，内外纠葛不断，基本无所作为，而在种种内外矛盾之中，对直系当政前途最具影响和杀伤力的还是直系内部的矛盾。在直系内部，津、保、洛三派各据地盘，在政治上互争短长，以派系利益为至上，大大削弱了直系的力量。直系最主要的军事领袖吴佩孚在曹锟出任总统后继任其直鲁豫巡阅使职，开府洛阳，主张武力统一，干涉北京政治，颇为人所侧目。直系其他各派，如以王承斌为代表的津派、高凌霨为代表的保派、地方的苏皖赣巡阅使齐燮元、两湖巡阅使萧耀南等，对吴均有戒心，他们或极力发展自己的派系力量，或令人在曹锟身边说吴的坏话，离间曹、吴关系，使吴在直系内部时处孤立之境。吴佩孚本人心高气傲，对本派内部关系的处理不甚注意，尤其是夺去河南督军冯玉祥的兵权，将其放到北京担任有名无实的陆军检阅使，使冯对吴衔恨甚深，实为吴的一大失策，也种下了冯玉祥在第二次直奉战争中背直联奉、致直系失败下台的远因。总而言之，第一次直奉战争之后，直系力量发展到其巅峰时期，独占北京政府，然而其后直系的种种作为，不仅不能一统天下，反使其声望大跌，尤其是总统贿选丑闻，更成为直系发展由盛而衰的转折点，再加其内部矛盾纷繁复杂，各派争斗不已，又大大削弱了直系的力量。不等第二次直奉战争的爆发，直系已是外强中干，其独霸北京政治的地位已然动摇。