近代通史——联省自治的思潮与实践

“联省自治”是20世纪20年代前半期兴盛一时的政治思潮与实践，它发端于湖南，流行于西南，历时数载，喧腾一时，不过除了留下几部未能实行的省宪法和若干理论文字，落得纸面上热热闹闹之外，在实践层面的成果却乏善可陈，基本上是一场不成功的政治运动。

联省自治运动发端于湖南。1920年7月22日，湖南督军谭延闿发表通电称：“民国之实际，纯在民治之实行，民治之实际，尤在各省人民组织地方政府，施行地方自治，而后权分事举，和平进步，治安乃有可期。”他在通电中提出：“采用民选省长及参事制，分别制定暂行条例，公布实行。在湘人力图善后，认为非以湘政公之湘省全体人民，不足迅起疮痍，速复元气。揆之国人共同心理，必当不约而同，望我护法各省，一致争先，实行此举，则一切纠纷可息，永久和平可期。”11月1日，谭又发表通电，“主张联省自治”。此后，先由省自治进而联省自治的主张迅即传扬全国，从理论讨论到实践进行，一时间联省自治似已成“大势所至，人心所同，联邦政体已成天经地义之无所用疑”。

联省自治口号在20世纪20年代的提出及其流行并非偶然。民国以还，军阀混战，民众深受其害，希望有平稳安定的生活，舆论便出而鼓吹废督裁兵，并将地方自治视为裁兵之根本，以“确立联省自治组织，先使各省各自独立，彼此没有打仗的机会”，而使民众得以安居乐业，反映出联省自治运动是有广大平民百姓的和平愿望作为基础的。然而，平民百姓在当时并无对政治的发言权，不能对联省自治运动有实际的贡献。作为得到广泛传播的政治思潮与实际的政治运动，联省自治运动的主要鼓吹者和参与者是民族资产阶级、新式士绅阶层以及他们的代言人自由主义知识分子。

经过第一次世界大战前后中国民族经济的较快发展，民族资产阶级已经形成为一支重要的政治参与力量，他们厌恶民国以来政治的混乱与军阀当道，希望通过参政议政，维护自己的政治、经济利益。因此，他们在联省自治运动中特别强调职业代表制的意义，提出“省议会的立法须经职业的各团体所组织的审议机关审查之。因为立法都是关于人民生计权利的，所以非经各职业团体的审议不可。”在联省自治运动中最为活跃的职业团体，如商会、教育会、银行公会、律师公会等等，实际都是资产阶级利益的代表，并在推动运动由理论走向实践的过程中起到了重要作用。而联省自治运动的深层经济动因，还在于民国以来经济发展所造成的地域间的利益区别，促成了地方主义的抬头，虽然经济动因在运动中常常为政治动因所遮蔽，但却是客观存在；而对于这种不同地方经济利益的维护与强调，也与资产阶级的态度不可分离。

士绅阶层经由清末立宪运动而走上政治舞台，他们一直主张扩大地方权限，实行地方自治，许多当年活跃于清末谘议局中的人物，也是联省自治运动的积极参与者，首倡联省自治的谭延闿就是当年湖南谘议局的议长。士绅阶层的相当一部分在民国年间已经逐步资本主义化，政治经济利益与资产阶级趋向一致。他们与乡野民间的联系较多，常以民间代言人的身份出现，有较强的地方自立倾向，对联省自治表现出特殊的兴趣。他们认为：“各省人民欲整理或保卫其本省，当于其本省自为之，求诸政府无益也。何也，政府今日之能力，仅求自保尚且无暇，安暇代谋他省之人民，故人民所请求者政府而不纳固不必论，即纳矣亦岂其权力所能行。”故他们极力鼓吹联省自治。可以说，联省自治运动在某种程度上也是清末立宪运动在民国年间的合理延伸。

自由主义知识分子是联省自治运动的主要理论设计者与鼓吹者。他们思想活跃，热情洋溢，许多人曾经留学欧美日本，较多接触到西方自由民主理念、法治观念和政治理论。他们以知识分子阶层特有的敏感与热情，利用各种舆论阵地，如《时事新报》《东方杂志》以及自办的《努力周报》《太平洋》等，为联省自治奔走呼号，为运动本身抹上了浓重的理想主义色彩。在他们中间，人们可以发现梁启超、蔡元培、章太炎、胡适、丁文江等著名学者的名字，而《太平洋》杂志的主编李剑农不仅是联省自治的热心鼓吹者，大力宣传“欲废督必先裁兵，欲裁兵必先统一，欲统一必先确定联邦制”的理论，他还是湖南省宪法起草委员会的主席，实际参加了湖南的自治运动。在联省自治的鼓吹者中，梁启超曾有在袁世凯和段祺瑞时代的两次参政经验，但结果都使他颇为失望，因此他又重提“地方自治”口号，认为“国家之组织，全以地方为基础，故主张中央权限当减到以对外维持统一之必要点为止”；“各省乃至各县市皆由自动的制定根本法而自守之，国家须加以承认”。胡适则认为：中国太大，不适于单一制的政治组织，“用集权形式的政治组织，勉强施行于这最不适于集权政治的中国，是中国今日军阀割据的一个大原因”，而“根据于省自治的联邦制，是今日打倒军阀的一个重要武器”；主张“打倒军阀割据的第一步是建设在省自治上面的联邦的统一国家”，“今日决不能希望中央来裁制军阀；裁制军阀与打倒军阀的一个重要武器在于增加地方权限，在于根据于省自治的联邦制”，并得出结论说“凡反抗这个旗帜的，没有不失败的”。北京大学的丁燮林、王世杰、李四光、李煜瀛等主张“分治的统一”，实行联邦制度，将全国划分为若干区域，组织一个简单的中央会议机关，进行管理；中央的权力应小，地方的权力应大；联治区应扩大到最大限度。一时间，在一些知识分子的笔下，联省自治往往成了包医百病的灵丹妙药。不过，知识分子虽然富于理想主义精神，却往往脱离实际，结果反而不利于联省自治由理论而推向实践。

自联省自治的主张提出后，得到了各方的热烈反响，各种以联省自治为目标的学术或政治团体不断涌现，如北京有13省区代表组成的各省区自治联合会，上海有旅沪各省区自治联合会，天津有6省自治运动联合办事处。在各方力量的推波助澜之下，联省自治开始由政治思潮而成为实际的政治运动，其中最主要的内容是两件事——制定省宪法与民选省长。

在联省自治运动的发源地湖南，自1920年11月谭延闿去职后，由赵恒惕出任湘军总司令。12月21日，赵恒惕发表通电，重申实行自治的决心，主张由西南而全国，逐次实现省自治，最终达成联省自治。为避免重蹈谭延闿时期所谓“官绅制宪”与“公民制宪”的纠葛与纷争，赵恒惕决定走“专家制宪”之路，指令省府订定《湖南制定省自治根本法筹备章程》，成立制宪筹备处，由省议会议长彭兆璜任主任。其制宪程序是，由省府聘请专家学者拟订宪草，再由全省各县推出的绅商代表组成审查委员会审定宪草，通过后交付公民投票表决，最后由省长公布实施。

湖南省省宪起草委员会由13人组成，遴选原则是“首重学识经验，无偏无党，超出政潮之外”。13名委员中，留美者6人，留英者3人，留日者3人，国内大学毕业者1人；任职为大学教授者8人，各级议会议员3人；主席为李剑农。省宪起草委员会委员多为名流学者，对宪政理论多有研究，也都是联省自治的热心鼓吹者。他们从1921年3月20日起，在长沙岳麓书院潜心研讨，历时一月，于4月22日完成了《湖南省宪法草案》《湖南省省议会组织法草案》《湖南省省议会选举法草案》《湖南省省长选举法草案》《湖南省法院编制法草案》《湖南省县议会议员选举法草案》等文件草案。

湖南省宪法审查会由各县绅商代表共150余人组成，湘省名流熊希龄、仇鳌、刘揆一任会长。从1921年4月起，省宪审查会开始审查宪草等文件，但因种种利害关系，各方意见纷纭，始终无法定案。直到湘军出动援鄂战败后，在吴佩孚大军压境的情况下，为求湖南自保，9月9日，省宪审查会通过修改后的宪法草案。12月11日，复经全省公民投票表决通过。1922年1月1日，《湖南省宪法》由省长赵恒惕公布施行。

《湖南省宪法》是联省自治运动中各省制宪的范本。该宪法包括序言及13章141条，分为人民之权利与义务、省之事权、省政府机关之组织及省政府权力之行使、下级地方之组织、本宪法之修改与解释五大部分，主要内容为：湖南为中华民国之自治省，省自治权属于省民全体；省议会采取一院制，议员名额以人口为比例选举，任期3年；选举人有资格限制，实际有资格者大多为士绅阶层；省议会非经县议会过半数同意、省务院全体附署、全省公民投票过半数同意，不得解散；省长由省议会推举4人，交由全省公民直选产生，任期4年，不得连任，职权为公布法律、发布执行法律的命令、统率全省军队、管理全省军政、任免文武官吏、可经省议会同意后宣布戒严；省长在未满任前，工作如有失误和叛变行为，可由省议会提议交全民公决，令其退职；省设省务院，设院长一人（由省务员互选并呈请省长任命）及内务、财政、教育、实业、司法、交涉、军务司，司长（省务员）由省议会推举2人，交省长择一任命；省长和省务院行使省行政权，省长命令须经省务院院长及主管司长副署方可生效；全省常备军为1万人，军费不得超过预算支出的50%；人民自6岁起有接受4年教育的义务，教育经费至少须占预算支出的30%。

《湖南省宪法》体现了西式资本主义宪法的基本特征，确立了以三权分立为中心的西式民主政治制度，省长类似国家元首，省议会仿佛国会，省务院则形同责任内阁，其中以立法权为至高无上，行政权则受到严格限制，省长则接近于虚位元首。这是以资产阶级和士绅阶层为代表的社会各界不满军阀专制、要求独立发展的愿望在政治上的体现，也表现了信奉西式民主制度的自由主义知识分子对民主政治的向往，在当时条件下具有保障民权、遏制专权的进步意义。该省宪法将人民的政治基本权、经济基本权等以法律形式确定，人民有选举、罢免、结社、请愿、居住等项自由权利，非依法律不得限制或剥夺；强调民主的全民参与特质，年满21岁的男女有选举权，年满25岁的男女有被选举权；规定凡重大问题，如省宪的修正与法律的复决、省议会的选举与解散、省长的选举与罢免等等，均采投票制，“准许公民随时各抒怀抱”，享有言论思想自由权、劳动收益权和生存权。值得提及的是，该宪法规定男女平权，体现出起草者尊重女权的民主意识，故在实际政治生活中，“湘中一般富有希望知识之女子，俱乘时而起，作参政之运动，纷向各处联络，以冀当选”。当然，《湖南省宪法》对有产阶级的利益也很重视，如规定严格保护私有财产，不允无偿没收、征用、捐输，职业团体可向省议会提出法律案等，都满足了有产阶级的要求。而在民众的政治参与方面，该宪法规定文盲无选举权，实际剥夺了占人口相当比例的文盲合法的政治参与权；其后在省议会选举中，又对省议员的竞选资格有严格的限定，实际排除了绝大多数平民百姓进入议会的可能，使省议会只能成为有产阶级和知识阶层的政治俱乐部。在当时的环境之下，这或许是可以理解的，但却不利于动员民众的政治参与热情，使所谓联省自治最终只能是无源之水、无本之木，缺乏坚实的政治基础。因此有评论称：《湖南省宪法》规定的“自由权利，只是中产阶级的权利，不是无产阶级的权利。自然只是有产阶级的专利品，无产阶级无福消受了。”宪法条文“看起来都非常漂亮，其实细细一看，便可以知道也只有中产阶级才能享受”。

虽然湖南省宪法的起草者满怀实现民主政治的理想，但军阀拥兵黩武、专权统治的现实，决定了湖南省宪法只是纸上谈兵，不可能真正实现。自军阀割据成为民国政治的现实之后，控制中央的大军阀想的是“统一”，割据地方的小军阀想的则是自保，联省自治就是地方军阀自保的政治遮羞布和贞节牌坊，他们以此为自己的拥兵割据抹上“合理”的油彩，因此，联省自治主张的流行与地方军阀的私利有直接的关系。但是，地方军阀心目中的联省自治与其鼓吹者之设计并不搭界，说到底，地方军阀只求自治之名，而从不要民主之实，因此，无论湖南省宪规定的程序如何严密，条文如何细致，都不可能改变文人面对武力的软弱无能，更不必提广大民众的政治参与度远远不能达到省宪制定者的企望。说到底，湖南省宪法不过是赵恒惕对付外界舆论和北洋系干涉的政治工具而已。如省宪明文规定，人民有自由表达权及自由结社和集会权，但省宪公布不过两周，1922年1月17日，赵恒惕便“假倡无政府”罪名，封禁湖南劳工会，查禁《劳工周刊》，逮捕并杀害劳工会主任黄爱和干事庞人铨，造成流血惨案。至于所谓选举，也为“城乡劣绅、政治掮客所掌握。其进行交易的票价高达一、二元”，贿选买票等层出不穷。湖南省宪法的其他条文，也多不过是一纸空文，即如省议会与省长的关系，从来都是省长独大，而不必理会省议会的清谈。因此，湖南省宪法的象征意义远远大于其实际意义，时人论之为，军队“干涉行政官事，自征地方钱粮，实为实行省宪之最大障碍”。尽管如此，赵恒惕还是觉得省宪有碍其统治，在1924年11月下令对省宪进行修改，大大扩展了省长的权力，规定省长可以连任，并兼省务院院长，可任免各司长、县长及法官，取消司长副署的规定，议员由直接选举改为间接选举。修改后的湖南省宪法较前大为退步，亦可为在军阀统治下民主政治难产之例证。即便是赵恒惕本人亦承认“省宪殊无成绩可言”。

湖南是联省自治运动中唯一一个公布宪法并实行的省份，这与其所处的独特环境有关。湖南位处南北之间，一直是北洋系与西南系和孙中山革命党争夺的重点地区，在北军南进和南军北伐的压力之下，处于夹缝中的湖南提出联省自治主张，除了军阀自保的需要之外，也有省内各界抵御并缓解外来压力的客观要求。但湖南办理自治的成效远不及倡导者的预期，至于其他各省实行联省自治的情形，则更远不如湖南，除了轰轰烈烈的纸面文章之外，基本未能进入实践层面。

湖南率先提出自治主张后，西南各省纷起响应，以此与北洋系的“武力统一”相抗衡。1920年12月10日，四川刘湘等在重庆联名发出通电，声称“当政府未能实行统一办法以前而实行川人自治”。1921年1月8日，刘湘等又联名通电，重申四川完全自治。接着，贵州的卢焘于1921年1月28日宣布“自治”，并组织省宪会议。此后，云南、广西及东南诸省亦纷纷通电响应自治倡议，一时联省自治成为一股颇为强劲的政治潮流。1921年“援鄂”战争前后，赵恒惕还想以武汉为据点，召开各省联席会议，成立联治政府。8月中旬又通电全国，提议召开国民会议，讨论联省自治，只因援鄂的失败而未能进行。

浙江也是联省自治运动中的积极角色。浙督卢永祥是直皖战后皖系仅存的实力派大将。1921年6月4日，卢永祥发表通电，要求“先以省宪定自治之基础，继以国宪保统一之旧观”，“由各省区军政长官，选派全权代表，择定适当地点，先筹妥善办法，再付国民公决”。卢永祥还通电西南各省，请“即日派遣代表来杭，组织联省会议，研究讨论，以期制定适当办法，早日推行”。他提出的联省办法为：（1）联省制系依法则之结合，造成真正统一，不受第三者之牵制。关于中央政令，亦由联省商榷进行；（2）联省手续依省宪法案办理之，凡属非法之事，概行拒绝，彼此有互相协商义务及应得各项权利；（3）联省法则与规约，以简单易于明了而与约法不相违背为宗旨，免使规定后受人指责。因为卢永祥出身北洋系，如今却与西南各省同倡自治，引起了舆论的较大反响。卢电发后，不少省区表示赞同，一时“南北各省赓续而起，捷如桴鼓相应”。福建李厚基电称：“敝处决与兄一致行动。”广东陈炯明电称：“此后救国方法在分权各省，俾自定省宪，力行自治。”四川刘湘、贵州卢焘、江西陈光远等均表示赞同卢之主张。北京政府大总统徐世昌和总理靳云鹏则分别派出何宗莲和鲍贵卿先后赴浙，向卢氏疏通，以北洋系之情义感化卢永祥，望其言行不为太过。卢请何宗莲转呈他给徐世昌的密信，坦白表示：“浙江地处南方”，“空气较他省不同”，自己的主张不过是“俾顺多数民意”。6月27日，卢永祥再发通电，解释前电之苦心，谓“省治为统一基础，而与中央各项选政即无妨碍，又于行政方面更无障碍”；“中国幅员宽广，宜与联省自治而便和衷共济，一致拥护中央”。

由于卢永祥的提倡，浙江的自治运动迅速发展。1921年6月，浙江省议会组成省宪起草委员会，由曾参加湖南省宪起草的王正廷担任委员长。7月省宪起草完成，经宪法会议讨论修改通过，9月9日公布，俗称“九九宪草”。其后，又将省民自行提出的各种宪草案，连同九九宪草，于11月间交由宪草审查会审查，最后议定三种宪草，分别以红、黄、白三色作为识别，俗称“三色宪法草案”。浙江省宪的条文规章与湖南省宪大体相同，但也有若干相异之处，如省议员不得兼任国会议员或其他地方议员；省长由全省选民分区组织选举会选举，省长的职权则未作具体规定；行政机构为省政院（修正后为省务院），省长兼任省政院院长（修正后省务院院长由省长提名并由省议院通过）。但是，卢永祥提出联省自治，不过是在直系压力下企图以此自保，对碍手碍脚的省宪从未有意付诸实行。如时人所论，“卢是安福俱乐部主要的残存者，他绝非一定赞成自治者，是把自治作为对抗直系控制下之中央政府的一个衬托”。宪草本定于12月1日交付全省公民投票复决，但卢永祥“再三延宕，不肯交付公民票决，致成流产”。浙江照旧是“省治其名，兵治其实”。至于其他制定宪法的省份，如广东、四川与福建，则多以湘宪或浙宪为蓝本，也都未能通过或付诸实行。

1922年直系在第一次直奉战争中获胜后，吴佩孚志得意满，一手策划“恢复法统”，一手准备“武力统一”。对吴佩孚的武力统一图谋，西南方面自然非常敏感，唐继尧的幕僚周钟岳于6月5日向唐提交意见书，提议召开各省代表会议，采用联省自治精神制宪，说明此时欲谋和平统一，恢复国会及总统复位不过是治标之策，治本则在制定联治宪法。。8日，唐继尧即发出通电，赞成恢复国会，拥护黎元洪复职，主张“速集南北各省代表，开一联席会议，解决以前纠纷，筹议建国大计”。29日，唐继尧再发通电，认为：“以吾人经验所得，及国民心理所向，集权主义，既不适于国情，民治潮流，复遍输于宇内。此时仍惟有实行联省自治，为救国不二法门。果能由自治而联合各省，即由联省而组织政府，使地方自治，有自由发展之机，而统一国家，亦得免分崩之患，则所以消弭兵祸者在此，即所以建立国基者亦在此也。惟是联省自治，关系国家大计，既非闭关以自守畛域，亦非强人就我范围，诚宜结合同心，共筹办法。如何使制度依法产生，如何使主义免除障碍，不能不望各省之互相提挈，切实进行。”

唐电既发，已经实行自治的湖南率先响应，赵恒惕于7月1日发出通电，认为：“观察现时之潮流，与人心之趋向，非实行联省自治主义，不足以解纠纷而维国是，并宜本此主义以制国宪。至于湘省，无论环境如何变化，势必抱此宗旨，积极厉行，决不为外界人所摇动。”同日陈炯明发出通电，认为：“中国领土广大，民俗各异，仍应仿照美国，建立联省制度。中央集权，适足以肇乱。”他提议组织中华民国联省，以实行统一；各省组织政府，处理本省事务，省宪法自定，但不得与国宪抵触；实行军民分治，政事完全还之各省人民，而军事则超然于各省之外，由中央执掌。此后，联省自治呼声再度高涨，形成继1920年湖南初倡之后联省自治运动的又一高潮。

在直奉战后的政治环境下，地方军阀接过联省自治的口号，以图对抗直系的武力统一，而社会舆论和团体对联省自治的热捧，则出于对军阀相争混战的不满。这实际上也是联省自治运动自始至终所表现的两种不同趋向，一种趋向是地方军阀的分离主义色彩，这已经为各省自治的实践所证明；另一种趋向则是以名流、专家、学者为代表的自由主义知识分子的鼓吹，代表了希望稳定发展的有产阶级利益，也反映了希望生活安定的民众意愿。地方军阀需要借重舆论的鼓吹，有产阶级幻想得到实力派的支持，政治上本为南辕北辙的两股力量却因各有所需而暂时形成了颇为奇特的结合，使直奉战后的舆论界与政界显得颇为热闹。

1922年7月，“八团体联合会”（议会、商、教、农、工、银行、律师、报界联合会）在上海合开“国是会议”，主张由各省先制省宪，然后联合各省再制国宪。7月26日，他们召开国宪起草委员会，议定由张君劢拟订国宪草案。8月15日，张拟订的“国是会议宪法草案”完成公布，其要点重在削减军人干政的可能：（1）定中华民国为联省共和国；（2）列举联省政府与省政府之权限；（3）国防军不超过20万人，岁费不超过联省政府岁出的20%；（3）各省军队改为国防军；（5）限定联省政府收入种类，余为省收入；（6）军人解职未满3年者，于政府不得担任官职；（7）现役军人不得以文字向公众发表政治意见。同期北京有修正宪法草案请愿团，主张修订宪法，划分中央与各省的权限，建立联邦制国家。当年8月，梁启超在湖南省议会以《湖南省宪之实施》为题发表演讲，阐述联邦制之来历及其在中国之发展，认为“民国成立以来，中央统一与联邦自治主义，彼此都在研究，两方面均有理由。但已经过去之十年均系中央集权，成绩如何？昭昭在人耳目。至于现在，即主张统一集权之人，亦皆转而主张联省自治，可谓全国一致。”章太炎的意见更为激进，他提议：“今宜先由各省自制宪法，次定联省宪法……自此以后，乃设联省参议院，而现式国会可永断……拟废去大总统一职，以委员制行之。”他认为民国以来的约法偏于集权，国会倾于势力，总统等于帝王，所以主张弃此“三蠹”，以制定省宪与联省宪法，成立联省参议院，以委员制代而行之。

联省自治潮流的兴起，姑无论其实质如何，但至少对北京政府的中央集权是不利的。虽然当时的北京中央政府处于弱势地位，但控制政府的大军阀总是企图有朝一日统一全国，当然反对地方小军阀的自治之举。直奉战后，直系对联省自治的态度同样如此，吴佩孚甚而干脆指责联省自治是“豪强割据，部落称尊，又附会分权之说以自饰其乱”。黎元洪对联省自治的态度却有不同。直系虽一手策划了黎的复职，但其拥曹锟出任总统的态势亦很明显，故黎元洪为了在总统位置上多留时日，企望借南方而自重，对以南方各省为主体的联省自治运动态度宽容。7月1日，黎元洪发布总统令，表示尊重地方自治，并称：“国会将来制定宪法，所有中央与各省权限，必能审中外之情形，救偏畸之弊害。一候宪典告成，政府定能遵守，切实施行。”在国会内部，也有不少议员对联省自治主张颇感兴趣。8月26日，国会宪法审议会通过制宪原则：“各省于不抵触国宪范围内得自制省宪，地方制度章内应规定关于省宪各原则。”可是，他们的主张却遭到曹锟、吴佩孚的强烈反对，曹、吴对联省自治明确表示“不予赞同”，由直系“统一”全国才是他们追求的基本目标。因此，7月5日和11日吴佩孚两次致电赵恒惕（后电与曹锟联名）称：“研究联省自治制，与单一国家制相抵触。所谓省区为国之固有版图，若强拟于邦州之列，不免有削足适履之嫌。”“我国本属单一国家，数千年因袭已久”；“酌情度势要在扩充自治精神，不宜采取联邦之形式”。7月7日，吴佩孚又致电唐继尧说：“愚意但求自治之实，不必更骛联省之名……今若另开联省会议，非徒有蔑视国会之嫌，正恐横生枝节，纠纷益集，且亦非护法诸公所宜出也。”在曹锟、吴佩孚的直接控制下，黎元洪对政治的主张不敢越轨，他对联省自治的支持也只能停留于一些口头表示。

孙中山对联省自治的态度视环境不同和他个人思想认识的发展而有变化。对于中国如何实现民主政治，孙中山一向主张实行地方自治。1916年7月17日，孙中山在上海张园茶话会发表演说，强调：“地方自治者，国之础石也。础不坚，则国不固。观五年来之象，可以知之。今后当注全力于地方自治。”1920年3月，孙中山发表《地方自治实行法》，详细论述了实行地方自治的方法与步骤。而对于联省自治，孙中山则认为“联省只能成官治，不能达自治”，故表示反对。但联省自治有民意基础，有各方鼓吹，更重要的是，提倡联省自治的省份，多在名义上归属于孙中山领导的广东政府治下，出于联合各方、共同对敌的考虑，孙中山一时也不便对联省自治表示公开的反对。1921年5月5日，孙中山在《就任大总统职宣言》中声明：“今欲解决中央与地方永久之纠纷，惟有使各省人民完成自治，自定省宪法，自选省长。中央分权于各省，各省分权于各县，庶几既分离之民国，复以自治主义相结合，以归于统一，不必穷兵黩武，徒苦人民。”孙中山在此肯定了自治、分权、省宪、民选的意义，但并未明确提及联省自治，可知其对联省自治仍有保留意见。

1922年6月，孙中山与陈炯明决裂后，对军阀政治更为深恶痛绝。8月12日，他在由粤至沪的轮船上，对随行人员明确说：“以中国各省之土地与人民，皆比世界各小国为大而且多；故各省之自治，可不依附中央而有独立之能力。中国此时所最可虑者，乃在各省借名自治，实行割据，以启分裂之兆耳。故联省自治制之所以不适于今日之中国也。至言真正民治，则当实行分县自治。盖县之范围有限，凡关于其一乡一邑之利弊，其人民见闻较切，兴革必易，且其应享之权利，亦必能尽其监督与管理之责。”“至如今日之所称为联省自治者，如果成立，则其害上足以脱离中央而独立，下足以压抑人民而武断，适足为野心家假其名而行割据之实耳。吾之主张联省不如分县者以此。”他到上海后，也曾对中共领导人李大钊说：“我决不承认现在这样的督军割据的联省自治。”可见，随着形势的变化，孙中山的思想认识也在发生变化，他对联省自治的反对态度趋向坚定而公开。

1923年2月，孙中山重回广州，就任大元帅。其后，第一次国共合作成立。1924年1月，中国国民党第一次全国代表大会通过宣言，批评联省自治派之结果“不过分裂中国，使小军阀各占一省，自谋利益，以与挟持中央政府之大军阀相安于无事而已，何自治之足云！”宣言强调：“真正的自治，必待中国全体独立之后，始能有成。……各省真正自治之实现，必在全国国民革命胜利之后。”从此以后，孙中山完全抛弃了过去对联省自治的实用主义态度，而以革命建国为奋斗目标。

孙中山对联省自治态度的改变，除了他个人由于切身体验而致思想认识的变化外，也与他和共产党人的联系日渐密切分不开。早期马克思主义者一度曾经支持过联省自治，如毛泽东曾撰文主张“超出南北竞争，建设缓冲地带，主张湖南门罗主义”，建立“湖南共和国”。李大钊也曾认为：“没有联治的组织，而欲大规模的行民主政治，是不可能成功的。有了联治的主义，那时行民主政治，就像有了导师一般。因为民主政治与联治主义有一线相贯的渊源，有不可分的关系。”但是，中国共产党成立之后，共产党人对联省自治转而采取反对态度，大力推动民族民主革命。陈独秀认为：联省自治“完全建设在武人割据的欲望上面，而决非建设在人民实际生活的需要上面。武人割据是中国政象纷乱的源泉，建设在武人割据的欲望上面之联省论，不过冒用联省自治的招牌，实行‘分省割据’‘联督割据’罢了。”他的结论是：“若在现时群雄割据的扰乱中，鼓吹联省自治，上有害于国家统一，下无益于民权发展，徒以资横梗中间的武人，用为永远巩固割据之武器……铲除这种恶势力的方法，是集中全国爱国家而不为私利私图的有力分子，统率新兴的大群众，用革命的手段，铲除各方面的恶势力，统一军权政权，建设一个民主政治的全国统一政府。”蔡和森对联省自治作了独到而深入的分析，他认为：“力能进取的军阀，便倡武力统一，或主张强有力的中央政府（如曹、吴）；仅能自保或希图自保的军阀，便倡联省自治或筹备省宪，举省长（如川、滇）；同一军阀，进攻时宣布武力统一，退守时宣布联省自治（如奉张）；位置动摇时改称省自治（如浙），或打算取消省自治（如湘赵）……凡此种种，无非是封建的残局之下，军阀专政，军阀割据的必然现象和趋势。”他总结说，现今的政治问题，既非军阀割据的“联省自治”所能解决，亦非北洋正统的“武力统一”所能决定，唯一的出路只有进行彻底的民主革命，打倒军阀，从根本上解决中国的命运和前途问题。1922年6月15日，中国共产党在《对于时局的主张》中明确声明：“有一派人主张联省自治为解决时局之唯一办法，其实这办法之内容也决不是解决时局的办法……因为这种联省自治不但不能建设民主政治的国家，并且是明目张胆的提倡武人割据，替武人割据的现状加上一层宪法保障，总之封建式的军阀不消灭，行中央集权制，便造成袁世凯式的皇帝总统；行地方分权制，便造成一班武人割据的诸侯，哪里能够解决时局？”中共对联省自治的看法和态度无疑会影响到正在筹划实行国共合作的孙中山的看法和态度。

随着国内政局的变化，黎元洪复职又被逐，曹锟以贿选而出任大总统，第二次直奉战争爆发，“法统”毁弃，北洋统治渐趋势微，广东革命势力正在发展，加以其他种种错综复杂之情势，联省自治的挥洒空间被大大压缩，其思潮与实践在20世纪20年代中期以后日渐低落，终至消失于民国政坛，而成为历史的名词。