近代通史——曹锟贿选与“法统”中落

倒阁、逼宫、摄政步步告成，直系拥曹的保派最终的目的是尽速进行大选，使曹锟早日坐上大总统之位。但黎元洪被逼走后的北京政局却因摄政内阁的合法性、国会议员离京等纷扰而处于近似无政府的混乱局面中。摄政内阁缺乏合法认同，而国会因不足法定人数无法开会，使总统选举根本无法进行。面对如此困局，即便是当初最积极主张驱黎拥曹的激进保派分子也不得不思有所补救，以尽快稳定局势，尽早进行选举。

直系稳定局势的首要之图是组建完全内阁。黎元洪离职、摄政内阁成立后，实际在任的内阁成员不到半数，姑无论其是否合法，即就内阁本身而言，以不到半数的成员也无法名正言顺地召开国务会议，作出相关决策。由于总统缺任、国会流会，加以各派系间的勾心斗角，新阁一时难以成立，为了使政府能够正常运转，直系只能勉力为内阁补充阁员，俾其凑够正常人数。外交总长是除了内阁总理之外的首席阁员，对外交涉也是北京当局的重要任务，此时不仅临城劫车案、金佛郎案等需要外交总长出面交涉，而且总统选举问题也需要向列强疏通。7月20日，曹锟致电顾维钧，请其担任外交总长。此前，顾维钧因对罗文干被捕案不满而表示不愿就职。此时为了说服顾上任，曹锟同意释放罗文干，顾维钧随后同意就任。对负有解决财政困难并为大选筹集经费重任的财政总长，曹锟本有意由中国银行总裁王克敏出任，但因各方反对，王克敏不敢贸然就任。其后，曹锟又在左右建议下提出张弧为财政总长。张是亲奉的前梁士诒内阁的财政总长，本为直系的冤家对头及直奉战后被通缉的“祸首”，但如今为了应付时局，曹锟顾不得张与直系的“历史过节”而同意由其出任财政总长。其后，摄政内阁又任命了农商和教育总长（未到任），虽然内阁成员仍有缺额，但毕竟对外总算可以有所交待了。

直系稳定局势的又一招是提议从速制定宪法。本来直系保派一直主张先选总统，但因为国会议员人数不足，因此只好提出“先宪后选”，以参与制定宪法而留名于世诱惑议员回京。7月12日，当王家襄提出“先宪后选，为吾辈自来之主张……深望当局于此，能有彻底之觉悟，勿再漠视一切，专事选举运动。尤望停止选举运动，明白表示，以安人心”时，一向主张“先选后宪”的保派中坚高凌霨等立即回应称：“制宪大选，均为解决时局紧急问题，孰前孰后，众公自有权衡，我等不能过问。”为了进一步拉拢议员，7月24日，曹锟发表通电，未提总统选举，却大谈“宪法一日不定，国家一日不宁。……盖根本大法先立，则枝叶从而就理，事势困难，皆得据法律为解决。一日宪法昭垂，全国遵守，固为我国家无穷之庆事，抑亦我国会制宪无上之光荣也。”同时声言：“服务国家垂十年，民国肇建，未尝一日自逸。私人权利，夙不敢争。耿耿寸衷，惟知有国。”以此对外明个人之“心迹”。其后直系将领纷纷发电应声附和，“望参、众两院诸公先行完成宪法，继以速办选举，定国家根本大计”。

经过补充内阁成员和准备制宪的运作，黎元洪离职后的混乱情势有所改观，但直系如此操作的最终目的仍是总统选举。曹锟对登上总统之位始终不能忘怀，还在第一次直奉战后不久，曹锟即“拟乘此危急存亡之秋，占据总统地位，快其大欲。现在暗中派心腹秘密来京，运动议员，联络报馆，苦心孤诣，务以达到当选目的。”有鉴于袁世凯称帝功败垂成的经验教训，曹党担心“此项最高问题之解决，速则易于观成，缓则恐生他变。盖两院罗汉至八百尊，其中党派分歧，言论庞杂，若任其夜长梦多，势且横溢旁出，将演出种种卑劣手段。”因此，自黎元洪离职后，直系之“宗旨确定，为国为民及我系前途之关系，无论如何必须尽力办理”。此时高凌霨主持摄政内阁，“欲讨好于曹，迎合曹意”；国会众院议长吴景濂“确想以开国元勋之资格，过过未成之总理瘾”；地方大员中，如直隶省长王承斌企图在曹锟当选后接其直鲁豫巡阅使职，故对选举颇为积极。在几股力量的共同作用下，总统选举势成必然。

不过，直系办理总统选举最大的困难是缺钱，不仅选举诸事离不开钱，最关键的是收买离京国会议员回京选举更需要花大笔的钱，而北京政府的财政不仅没有余款用于选举，就是对“各部署机关欠薪，及各军欠饷，近畿军警积欠，均已一筹莫展”。总统选举事之所以在黎元洪离职后未能立即进行，其中原因之一也是需要筹措经费。曹锟本人经各种途径而聚敛的家产并不少，但他不愿用之收买议员，而是要部下“报效”选举经费，如萧耀南、齐燮元各50万元，田中玉40万元，刘镇华、张福来、马联甲各30万元，等等，但仍有很大缺口。此时王承斌自告奋勇夸下海口：“所有一切应用款项，皆可向予一人索取。”他的办法主要是向地方绅商摊派军饷，强行勒索，结果筹得数百万元经费。至此，直系中的拥曹派胆气复壮，又开始紧锣密鼓地筹划总统选举事项。

8月19日，拥曹议员提出：根据《大总统选举法》的规定，国务院摄行政务时，国会议员应于三个月内自行集会，组织总统选举会，选举次任大总统，“请速酌定日期，先开一总统选举预备会，以资进行”。吴景濂随即表示：“此事极为重要，诸君即不提及，余亦早拟就商赶快进行之法。”但此时出京议员已多至近300人，而留京议员中仍有不少人有离京动向者，如何稳定在京议员之心并吸引出京议员回京投票，使选举合乎法定程序及有效性，颇费曹党思量。他们起初动议对留京议员发放维持费或顾问费，可是又不放心议员的操守，担心他们领了钱不办事，其后决定对出席国会会议的议员发放出席费，大约每人每月可得600多元，超过南下议员所得津贴的一倍，另对南下议员回京者发给高额旅费。自27日起，议员出席国会会议开始领取出席费，以此等“公然行求贿赂，损害国家财产”之举动，不仅反对者大加抨击，即便是留京议员中亦有不少人出于自爱而声言此举违法。除了公然以金钱贿赂之外，拥曹议员又自说自话，提出延长国会议员的任期，以此自肥。因为根据《国会组织法》，众议员任期为三年，此届议员任期自1913年4月8日国会开幕之日起，虽经两次解散，但至1923年10月也到了期满之日。为了延续即将结束的任期，吴景濂在8月底提出，在国会选举未成、新议员未集会之前，现议员不容轻言去职。9月7日和26日，国会众参两院先后通过《修正国会组织法》，将议员任期资格规定为俟下届依法选举之国会开会前一日解除之，换言之，只要新的国会没有选举产生，此届议员即得以无限期延任。作为国会议员参加选举总统的交换条件，摄政内阁在总统选举前夕的10月4日公布了国会议员任期延长令。

尽管直系拥曹派在金钱、地位各方面尽力拉拢国会议员，但是一时间仍然无法凑足选举总统的法定人数。国会两院议员总数为870人，选举总统须有超过2/3者即最少为580人参加，否则即不能进行，而合法是曹锟出任总统的最低条件。为了对外表示总统选举的合法性，直系拥曹派伤透了脑筋，最后只能祭出直接买票的险招。9月初，高凌霨、吴毓麟、程克等保派中坚连日会商，提出以5000元为最低额度，收买议员参加总统选举，但是先选后付担心议员不来，而先付后选又担心议员领钱后开溜，最后决定先开选举预备会议，俟得知确切出席人数后再决定发钱方式。9月8日和10日，国会召开二次选举预备会，参加者均不过法定人数，但拥曹派找来书记员冒名顶替并虚报出席人数，10日的会议遂决定在12日举行总统选举会，但因到会人数不够，12日的会议未能选成，使曹党颇为失望。会后，由积极拥曹的直隶省长王承斌进京，主持选举事宜。

王承斌主持总统选举的招数，除了“暗中沟通各派中坚，贿以巨款及从优待遇之条件”外，还“以各省区实力派为促进大选之急先锋，加以国民团之请愿为内应，以临时动议改开总统选举会，即其选票不足成数，亦决爰照举袁先例，以决选产出之”。他开出了5000元的选票价码，但须在选后支付；同时许诺助选团体头目以各等官职，以至这些人乘机漫天要价，“所提条件，无不竞争占据阁员之要席，次则要求省长、次长、各路局长、关监督及榷运局、盐运使等，亦有请求京内外各部属厅长、道尹，甚至要求保障终身议员，或予实缺县知事，无奇不有”。尽管如此，愿意“卖身”的议员人数仍然迟迟达不到法定数，不少人持观望态度，还有人准备领钱但不准备投票。如议员某所言：“我等此来确是为五千元之票价……但因此而出席投票，则万万不可能。盖因得钱而卖身，不几自认为猪仔乎。虽此有类于过河拆桥，然取之于盗，不为伤廉。我等以为得钱是一事，投票又是一事也。我等预备金钱一经到手，即当迁眷南下。”为了凑足投票人数，王承斌还派人携款赴沪，运动南下议员回京，总算又拉回了若干议员。但如时人所论：“离京议员之拉回，固觉非易；拉回以后，欲其出席，又属非易；纵能出席，欲其投某方之总统当选票，尤属非易。多数回京议员，咸声明除宪会以外，其他各会，均不出席，且领到岁费即行南下者，颇不乏人。”

当在京议员达到一定人数后，10月1日，曹党开始向他们发放领款支票，票面价值多数为5000元，少数支票价值多至1万元甚或更多，但不能立即兑现，而须在总统选出三日后由持有人加盖私章向发票银行领取。曹党既以此收买议员投票，又不使其立即兑现，以防议员领钱后开溜。曹党自恃大权在握，公然行贿，但偏有好事者不听话，浙籍众议员邵瑞彭得到支票后，即于10月3日向京师地方检察厅告发高凌霨、吴景濂等“运动曹锟当选为总统，向议员行贿，请依法惩办”，并通电各省，声诉此事经过，同时还将支票正反两面拍成照片，作为贿选证据交各报发表。虽然邵的告发没有结果，却使总统贿选尚未开张即大白于天下，使曹锟及曹党处于千夫所指之境。而反曹派亦不甘示弱，开出更高的价码收买议员，“自六千元开盘以至一万元收盘，并先付半数现款。议员前往交易者，固多至五十余人。”只是因财力不继，反曹派拆台未成。

所谓有钱能使鬼推磨，国会议员在重金收买之下大体达到了进行总统选举的法定人数，10月5日，国会正式进行总统选举。当天下午，到场议员已有590人，超过总数的2/3，吴景濂下令开始投票，结果曹锟得480票，超过到会议员总数的3/4，“当选为中华民国大总统”；其他还有27人共得98票，其中孙中山最多为33票，另有废票12张，内有孙美瑶1张，“五千元”1张，“三立斋”3张等。至于出席议员人数，“此中有无不实不尽，非局外所能知。……参众各有蒙古议员一人，非其人本身，经某蒙古议员指出。山西议员某到，亦经人指出非本人；江西某议员代同乡邹某签到，亦经同乡指出。自彼等言之，可谓异常认真，然此外有无未指出者，则不敢知矣。”

大总统“选”出来了，制宪亦匆匆走过场而成。10月4日，宪法通过一读，6日通过二读，8日通过三读。作为国家根本大法的宪法，自民国成立之日起历11年未能制成，此次经国会3次全体会议、实际只花了不到24小时的时间即最后通过，速度不可谓不“快”，效率不可谓不“高”。此次通过的《中华民国宪法》，共分为国体、主权、国土、国民、国权、国会、大总统、国务院、法院、法律、会计、地方制度、宪法之修正解释及效力共13章141条，主要内容为：

（一）关于国家性质及人民权利，中华民国永远为统一民主国；中华民国主权属于国民全体；人民于法律上无种族、阶级、宗教之别，均为平等；非依法律，人民不受逮捕、监禁、审问或处罚，住居不受侵入或搜索；通信、居住、择业、集会结社、言论著作等之自由，不受制限；财产所有权不受侵犯；人民之自由权除规定者外，凡无背于宪政原则者，皆承认之。

（二）关于中央与地方权限的划分，由国家立法并执行者，为外交、国防、法律、币制、国税、邮电、航空、铁路、国债、专卖、文武官吏的任用等；国家立法并执行或令地方执行者，为农工矿森林业、学制、银行及交易所制度、水利、移民及垦殖、警察制度、公共卫生、文物古籍保护等（省于不抵触国家法律范围内，可制定单行法）；省立法并执行或令县执行者，为省教育、实业、交通、市政、水利、田赋契税、银行、警察保安、慈善公益等。

（三）关于地方自治权，地方行政划分为省、县两级；省得制定省自治法，但不得与宪法及国家法律相抵触；省设省议会，由直接选举产生；设省务院，执行省自治行政，由省民直接选举，任期4年，设院长一人，由省务员互选；省不得缔结有关政治之盟约，不得自置常备军，因不履行国法上之义务，经政府告诫仍不服从者，得以国家权力强制之；国体发生变动，或宪法上根本组织被破坏时，省应联合维持宪法上规定之组织，至原状回复为止；县设县议会，于县以内之自治事项有立法权，县长由县民直接选举。

（四）关于立法权，国会以参、众两院组成，行使立法权；参院由地方议会及其他选举团体选出，众院分区按人口比例选出；议员不得同时兼任两院议员，不得兼任文武官员，参议员任期6年，每两年改选1/3，众议员任期3年；以众议院2/3以上出席，其中2/3以上同意者，可弹劾总统、副总统、国务员，可对国务员提出不信任案；国会通过的法律，大总统须于15日内公布，如有异议时，得请求国会复议，如两院仍执前议，应即公布之。

（五）关于大总统，大总统竞选人资格为年满40岁以上、居住国内10年以上者；选举程序为国会2/3以上者出席，其中3/4以上者通过；任期5年，可连选连任一次；权限为公布并执行法律、任免文武官吏、统帅军队、经国会同意后宣战、缔约、戒严等。

（六）关于国务总理，国务总理之任命，须经众议院同意，并对众议院负责；大总统所发命令，非经国务员副署不生效力；如众议院对国务员通过不信任案，总统或免国务员职或解散众议院，但解散众议院须经参议院同意。

（七）关于司法权，司法权由法院行之，最高法院院长之任命，须经参议院同意，法官独立批案。

与以往拟订的各种宪法草案相比，此次通过的宪法最大的特色是增加了“国权”与“地方制度”两章，对中央与地方的权限作了划分，规定国家立法并执行者为15项，国家立法并执行或令地方执行者为15项，省立法并执行或令县执行者为11项；而原草案中“教育”及“生计”两章，则因时间所限没有讨论，也没有包含在最后通过的宪法中。就技术层面而言，这部宪法被认为“是一种联邦宪法”，因其给予地方较多的权力；同时，这部宪法的“精神仍是偏重于责任内阁制的”，有其一定的意义。但就其实质而言，该宪法存续的时间不过一年，“即在该宪存续的期内，该宪条文亦大都未及实施；盖当时直系军阀虽假借此宪以相号召，初无实现此宪的诚意；且该宪条文既无实行细则的规定——该宪公布后，国会亦从未另颁宪法实行细则——该宪中一部分条文，实际上或亦无从实施”。更重要的是，该宪法产生于曹锟总统贿选的大环境之中，无论其意义如何，都已湮没在声讨贿选的声浪之中，虽有若无，无法得到应有之反响与实践。

国会“选”出大总统之后，吴景濂立即通告各方，并与张伯烈联名致电曹锟，肉麻地称：“我公依法当选，中外腾欢，万姓仰戴，永奠邦基，造福民国。”曹锟在故作谦虚之后，表示对此“不敢推辞”。1923年10月10日上午，曹锟自保定进京，随后在北京中南海怀仁堂举行总统就职典礼，同时公布《中华民国宪法》。在就职宣言中，以贿选而出任总统的曹锟，以“依全国人民付托之重，出而谋一国之福利”的姿态，高唱“国家之成立，以法治为根基；总统之职务，以守法为要义”。《曹锟由此成为继袁世凯、黎元洪（二次出任）、冯国璋、徐世昌之后的又一任中华民国大总统。

曹锟以公然行贿的方式当选为民国大总统，遭到了全国各界及舆论的反对与声讨，在非直系统治的各省，均有各种声讨活动及否认贿选总统合法性的活动。如孙中山在《致列强宣言》中所言，曹锟“选举之种种非法与贿赂情形，玷辱有教化之国家太甚也。……国民若默认此种行为，则不复能自号为有人格之国家以生存于世界，所以中国人民全体视曹锟之选举为僭窃叛逆之行为，必予以抵抗而惩伐之。”然在此名义声讨之外，曹锟贿选最重要的政治后果，是使以国会制和内阁制为代表的西式民主制度由此而声名狼藉，从而在实际上动摇了民国法统的政治基础。本来，民国成立后引入西式民主制度的不成功实践，已经使社会各界和舆论啧有烦言，认为弊端多多，但在此之前，人们对西式民主制度本身还是抱有一定的期望，而将其弊病归之于军阀作乱。然而，此次曹锟贿选的情况却有不同。论者曾有如此之疑问：“他们既已如此不要面孔，尽可直截了当的把曹锟抬到总统的椅子上坐了就是，何必还要经过许多曲折的手续，用许多的金钱，买许多的‘猪仔’，投什么选举票呢？”或许以曹锟为代表的军阀对舆论和其他方面的反应仍不无敬畏，因此孜孜以求合法之手续，然而正因为如此，反凸显出国会制度的重大缺失。如论者所谓：国会政治“同诸私人间之买卖交易”，议员毫无公心只图私利，“议员之无耻，与其紊乱国政之罪，可谓至是而极。一般议员复不顾舆论之奚若，而抱定其金钱自金钱之主张，不稍顾虑。是则议员故意与人以不利之心颇为明显，国人对之，无再容忍之余地矣。”即便是贿选的当事人之一吴佩孚，私下里对国会议员的人格也颇为鄙视，云“国会如此行动，真是要不了的东西”。从此以后，时人皆以“猪仔”称呼国会议员，再没有人视国会为庄严的、神圣的立法机关。“国会既已实行最后的自杀，从此法统也断绝了，护法的旗帜，也没有人再要了。”作为西式民主制度基础之国会制的坍塌，也使本已逸出其创立者最初设计的民国政治运行轨道再为之而变，向着否定西式民主制度、着重统一集权的方向急行，此后，国民革命浪潮如狂飙突起，其正当性与合理性亦因此而生发，并为多数国人所认同。由此而论，曹锟贿选于民国政治及法统和军阀统治的影响不可谓不大，只是在当时，这种影响还没有充分表现出来而已。