帝国财政密码——汉文帝：经济优先，财政让路



在任何一个大一统帝国的初期，当王朝创建者擦干了剑上的血迹时，都会面临同样的问题：先发展经济还是先强调政府对社会的控制力？

秦始皇更看重后者。他首先利用政府控制力解决财政问题，没有考虑民间经济的持续发展，导致了经济的羸弱、人民的不满和社会的动荡。

而汉高祖的性格多疑、自大，控制欲强，这一点与秦始皇并无二致。如果他再多做一些年的皇帝，那么汉代的经济也许会进一步恶化。他适时的死，给他的继任者留下了变革的空间。

汉高祖死后，人们对于汉帝国能否解决民生问题持有深深的疑虑。

按照古人的观念，如果没有战争和灾荒的侵扰，连年丰收，人们劳作三年，就能够积攒下一年的余粮。当丰收了九个年头，积攒下三年余粮，就称为“登”，意味着五谷丰登；如果好年景维持了十八个年头，有了六年的余粮，就称为“平”，意味着和平稳定；如果积攒了九年的余粮，就称为“泰平”。所以天下太平需要二十七年的和平时光才能获得。

可是，汉高祖创建的帝国过于庞大，总是东边不乱西边乱，诸侯的反叛、外敌的入侵、底层的叛乱、对皇帝错误政策的反抗连绵不断……一旦战争来临，为了供养军队，搜刮式的财政政策就成了政府的优先考虑，民间很难获得足够的时间去休养。所以，人们总是担心大一统帝国带给他们的只有贫穷、束缚和失控。

从另一个角度看，汉帝国的疆域最远到达了今天越南的中北部（如汉代在越南的北部、中部地区设置了交址郡、九真郡、日南郡），从长安到越南北部的直线距离也有三千里，中间更是山阻水隔，路线难测。帝国派遣一个官吏去统治越北，上任都要走几个月，更何况还要考虑当地人能不能听他的话、愿不愿意缴税等棘手的问题。

即便在汉代统治的高峰时期，除了中原、山东、关中、川蜀之外的其他辖区，比如西北、东南，包括越北，由于人口稀少，经济成本高昂，最多只能自给自足，无法向中央缴纳财税。

更重要的是，如果越南北部发生了叛乱，就要从别的地方调兵去镇压，可是从传递消息到调兵，几个月都过去了。花费大量的金钱和人力，去征服一个连征税都困难的地方，是否有必要？

当时人们的思维还停留在诸侯国时期。由于每个诸侯国的面积都有限，一个地方发生了叛乱，国君调集军队去镇压，来回加打仗，往往十天半月就够了。那时的军人每年接受徵调的时间不用超过一个月，养兵成本很小。如今的军队调动却需要几个月甚至一年，调兵的距离长达几千里，其复杂程度已经超乎当时人们的想象。

在这么复杂的条件下，帝国的统一成本实在是太大了。

另外，汉帝国内部还保留着大量的同姓诸侯，这让问题更加复杂。这些诸侯在封地内征税，设置官员进行治理，又有自己的军队。如果诸侯势力太大，中央政府的征税权就会变小，最终无法同众多的诸侯相抗衡。当中央政府无法约束诸侯时，帝国就会最终走向解体。

吕太后执政时期（公元前195年—公元前180年），汉帝国出现了第一次危机。吕太后出于强烈的不安全感，违背了汉高祖“非刘氏不王”的规矩，立了几个娘家吕氏的诸侯王来巩固她的权力。吕氏诸侯王们虽然在太后活着时能够保卫太后的帝国，但他们只忠心于太后本人。一旦太后死去，吕氏诸王缺少了核心人物，就会生出反叛之心。

吕太后死后，刘邦的老臣们除掉了吕氏家族。但这一次的吕氏危机，却给汉帝国的统治阶层敲响了警钟：目前的财政制度是一种无法维持的制度。只要诸侯国享有国内的财政全权，可以有自己的官僚系统和军队，未来必然还会出现无数次的反叛。如果要创建长久的帝国，就必须剥夺诸侯国的财政权，让他们无法养兵。

公元前180年，在高祖老臣的拥戴下，高祖的儿子刘恒登基为帝，是为文帝。

文帝继位前是代国的诸侯王。令人惊讶的是，即便吕氏诸侯王的叛乱刚刚被平定，文帝也没有急于去解决中央与地方的关系问题，而是将注意力转向了经济和民生。

汉文帝时期，是先发展经济，普遍实现人民富裕，还是先创建可靠的中央财政制度，约束诸侯财政，保证帝国不会解体——这两个问题都已经非常迫切。吕后时期虽然推崇黄老之术，让民间经济自由恢复，但是宫廷内斗不断，诸侯王摇摆不定，民间依旧处于扰动之中。人们仍然在观望，看这个庞大的帝国走向何方。

只有更加稳定的社会和更快的经济发展，才能让人们认同汉帝国的存在，并自觉地将自己当作帝国的子民。但稳定和经济发展是有矛盾的：要稳定，就必须强调控制；要控制，就要在一定程度上拖累经济的发展。

汉文帝决定，首先解决民生问题，把稳定问题先放下。在黄老思想的指导下，政府从国民经济领域完全撤出，让人们自由发展工商业和农业。

汉高祖时代，土地税是十五分之一。之后，由于战争的需要，高祖提高了土地税，但历史并没有告诉我们具体的税率，大约不会超过十分之一。吕后执政时期，土地税再次调整回十五分之一。

除了土地税之外，汉代的人还必须缴纳人头税（算赋），一个人从十五岁到五十六岁，每年必须缴纳算赋一百二十钱。

文帝为了减轻农民负担，对于上述税率进行了调整。他登基的第二年，就将土地税暂时减半，从十五分之一变成了三十分之一。之后，人头税也做了调整，减为三分之一，每年只用缴纳四十钱，丁男每三年出一次役。

税率降低之后，政府的财政问题更加突出。汉代的财政支出中，最大的两项是养官和养兵。在文帝时代，由于北方蛮族的存在，加之诸侯势力仍然强大，皇帝必须拥有一定数量的军队来做防范。

但是，汉文帝仍然决定大力压缩财政开支，将政府精简到极致。他首先从个人做起，节衣缩食，不修宫室，压缩皇室开支；其次，他压缩军队和官员的开销，不惜一切代价保持和平，避免不必要的财政开支。

文帝统治后期，财政问题更加突出。

由于压缩财政开支，一个奇特的现象出现了：虽然社会正在慢慢变得富有，人们的生活越过越好，但政府无法依靠财政收入供养边关的守军。

虽然皇帝极力避免战争，但边关不可能没有守军，而这些守军的粮食要由政府供应。可是政府正处于最无力的时候，财政不到位，运输能力低下，粮食和军饷无法按时运到。

这时，大臣晁错替皇帝想了一个办法。他看到，通过休养生息，民间已经涌现出一批富人。于是，他建议文帝采取买卖爵位的办法，允许富人通过捐献，获得一定的爵位，或免除罪过。只要富人想办法把粮食运到边关，交给守军，就可以从皇帝这里获得爵位。

在汉代，买卖爵位仍然被人们看作是一种合理的现象。这个时期距离实行封建制的周代并不远。在封建制时代，封君可以将爵位、土地随意地赐予任何人，没有人有资格质问封君，责怪他随意支配公共资源。到了汉初，虽然已经渐渐地形成了公共资源（属于社会的资源）和皇家资源（属于皇帝私人的资源）的概念，但二者区分得不够清晰。另外，治理人民的官员已经逐渐被当作公共资源，不能随便买卖官爵了。但是，更具象征意义的爵位更接近于皇家资源，相当于带有一定特权的荣誉称号。因此，皇帝买卖皇家资源，仍然被认为是合理的。只不过，这种荣誉称号带有免人头税、免役、减罪免罪的特权（但不减免土地税，只减免与人身有直接关系的税收），有侵占公共资源的嫌疑，这让卖爵又带有灰色地带的性质。

晁错的做法收到了惊人的效果。很快，在富人的帮助下，边关军队的粮食有了保证，不仅不再匮乏，反而变得充足。晁错又建议文帝让富人把粮食上缴到中央政府在各地的仓库。这样，富人的捐献就成为中央政府财政收入的主要来源。

汉初，由于和平时期养官成本很小，文帝很快发现，富人的捐助，再加上一定的山海税收，已经足够维持中央政府运转了，根本不再需要征收农业税。

公元前167年，文帝宣布全国税收减免一半。到了第二年，他做了一件令人瞠目结舌的事情，干脆宣布不再收农业税。

在以后的十三年间，西汉政府一直没有征收农业税。直到景帝登基后的第二年，才恢复了税收。不过，景帝把土地税仍然定成三十分之一，并一直维持这个低税率直到西汉末年。

进入21世纪，中国政府也宣布废除农业税。不过，这次废除农业税与汉文帝时期的废除不可同日而语。文帝时期，农业占国民产出的百分之九十以上，放弃农业税，就等于放弃了最大的一笔收入；而在现代社会，农业的地位已经降低，工业和服务业成为国民经济的主要支柱。所以，现在放弃农业税要容易得多。

虽然，文帝的免税政策值得欢呼，但是，也应该看到，文帝的政策是一种妥协式的权宜之计。正规税收收不上来，就干脆放弃建设税收制度，通过卖爵获得收入。由于当时恰好处于财政紧缩时期与和平时期，政府不需要太多的花费，所以这种做法是可以的。可是，一旦国家出现了动荡，中央政府缺乏必要的征税工具，势必会遭受剧烈的打击。

文帝不建设正规的财政体系，还能够保证政府的稳定，靠的不仅是他的执政能力，还有机遇。

他的做法带着很大的赌博成分。他在位时，北方的匈奴和内部的诸侯王都处于蓄势的时期，正在变得越来越强大。这两个地雷只要有一个提前爆炸，就可能摧毁文帝脆弱的财政系统，使中央政府重回混乱。特别是诸侯王问题。文帝时期，也是诸侯王大发展的时代。此时的诸侯王和高祖、吕后时期相比更加富足。文帝时期，每个诸侯国内的矿产资源都交给诸侯王自行处理，中央政府并不插手，这导致那些境内矿产资源丰富的诸侯王成了巨富。

中央政府在长安，这里人口密集，土地肥沃，但矿产资源并不丰富；而齐、楚、吴等地丰富的资源却都控制在诸侯的手中。例如，高祖的哥哥的儿子刘濞被封为吴王，其辖境内产铜，依靠挖铜铸币，吴国富比中央。

不过，幸运的是，文帝执政时期，正是社会的恢复期，人们不想打仗；而汉高祖的子孙们由于对高祖的记忆还没有模煳，尚且没有叛乱的决心。文帝仁慈地对待每一个诸侯，使得他们也没有叛乱的必要。至于匈奴一方，文帝的和亲政策和贸易政策也足够明智，没有像武帝那样主动挑衅。文帝谦恭仁慈的性格和与世无争的心态，有利于保持社会稳定。文帝时期，政府的财政支出达到最小。

文帝的统治成为中央集权政治的一个神话。对于汉代的大臣们而言，在文帝之前，帝国一直没有过真正的安定，甚至人们不知道这个帝国是否已经真的创建起来，还是又如同秦帝国那样，最终会变成镜花水月，在离心力的作用下分崩离析。文帝之后，已经没有人再怀疑帝国模式的成功了。虽然最为关键的财政地雷还没有拆除，但帝国已经存在了几十年，而且逐渐繁荣起来，大部分人从中都享受到了真真正正的实惠。人们已经学会了站在帝国的本位上来考虑解决办法，而不是试图再次推倒重建。

对于现代人而言，文帝的统治简直是一个小政府的范本。亚当·斯密曾经提出，政府只需要保证最基本的财政支出，如国防和必需的公共工程，其余一切都应该交由社会去做。

文帝时期，由于维持了一定时期的和平，国防开支很少，养官成本很低，故而剩下的钱都可以留在民间，促进经济发展。

历史上，中央帝国最大的财政失控总是出现在军事上，一旦控制住了军事支出，的确可以做到“小政府”。所以，历史上采用黄老之术的时期，往往是不需要太多军事行动的时期。由于和平，方才富足；而富足伴随着和平，于是成就了汉初的盛世。

但在这盛世之下，始终有一颗定时炸弹：财政失衡。到了文帝的儿子汉景帝时期，这颗炸弹终于爆炸了。