赔款与借债

公元1840年，中央帝国终于迎来了与西方的首次冲突。这次冲突以割地赔款为结局，也结束了中国社会与世界之间的隔绝与孤立状态。

与流行看法不同的是，中英战争对中国的经济和财政并没有造成太大的伤害，甚至还是有利的。

中英战争的直接花费是一千多万两白银，赔款二千一百万两，此外广东省还请求核销了三百万两经费，总数约在四千万两白银，约合中央政府一年的财政收入。

在中英战争之前，清廷两次出兵镇压新疆大小和卓的叛乱。两次费用合计一千八百三十万两，也接近中英战争的一半。乾隆时期征服大小金川花费的一亿两，咸丰时期镇压白莲教的二亿两，都远多于中英战争的费用。

由于嘉庆、道光时期事情不断，虽然大部分时期有财政盈余，但国库存银也不算丰厚，要凑够四千万两白银有困难，但并非是大麻烦。

战争给清政府带来赔款压力的同时，却又带来了巨大的机会。随着海关的打开，中国和外国的贸易额呈直线上升，中国由闭关锁国走向了开放。

贸易额的增长带来了两个好处，对于政府财政最直接的好处是关税的大幅度增长。在通商之前，中国根本没有对外的海关（洋关），而在财政收入上也没有洋税这一项，即便是广州的那一点关税收入，也是与内地的关卡收入合并在一起的。

洋关的设置是在中英战争之后，随着洋关的出现，海关关税（洋税）稳步增长，并成为财政收入的大宗，到了清末甚至超过了土地税的收入。咸丰末年，海关关税还只有四百九十余万；到了同治末年，就已经增至一千一百四十余万；光绪十三年，增长为两千零五十余万；光绪三十四年为三千二百九十余万；宣统末年已经达到了三千六百一十七万。

海关收入的增长一项就足以弥补战争赔款的四千万两白银。

而更大的好处还不仅仅是海关关税。由于海外贸易的刺激，中国的民族工商业也破茧而出，中国的社会转型由此展开。工商业的活跃也让政府征收商业税成为可能，使政府能够获得更大的收入。

真正让清政府受到重创的是公元1851年爆发的太平天国运动。这场席卷了中国最富庶地区的运动将清政府的粮仓击碎，并迫使清政府四处调兵遣将，花了十四年时间才将其镇压。

与太平天国相呼应的则是北方的捻军。这场从咸丰三年（公元1853年）到同治七年（公元1868年）的运动的破坏力虽然不如太平天国，却将混乱的局面扩展到了更广阔的范围。

除了捻军之外，陕西、甘肃、宁夏的回民也于同治元年（公元1862年）爆发起义。这场起义一直持续到同治十二年（公元1873年）。

这三场内乱的起因并非经济层面上的，而是会道门、宗教和民族偏见的混合物，加上外来思想和商业发展带来的冲击，共同造成了反对清朝统治的运动。

三场内乱对于清政府财政破坏之剧烈，已经超过了原始农业型财政能够承受的极限。在金田起义之后，为了绞杀起义，清政府投入了二千七百万两银子，结局却是让天国军队北上占领了南京。

在围攻南京期间，江南大营每月需要五十万两，徽宁防营每月需三十万两，合计每年需要一千万两费用。从公元1853年太平天国攻陷南京到1864年太平天国灭亡，共十二个年头，在此期间两营总费用约为一点二亿两白银。

除了两营的费用之外，湖北每年出四百多万筹军，湖南的数量也类似。北路和西南的军费还没有计算在内。若按十二年计算，又是一亿。

到了同治中期，曾国藩根据湘军在剿灭太平军和捻军时的花费，请求核销三千多万两。李鸿章请求核销一千七百多万两。左宗棠西征，请求核销四千八百二十多万两。

此外，福建援助浙江，加上省内和台湾地区，也超过了六百万两。四川、湖南援助贵州军需每年四百万两，五年合计二千万两。云南核销军需一千四百六十多万两。甘肃官绅商民集资捐赠也达到了五千多万两。

这些在册的数据相加，已经达到了四亿三千二百八十万两，相当于清政府十年的财政收入。这样的规模放在以前的历代王朝，必定会引起全面崩溃，对于清政府而言，也绝对是伤筋动骨。

但是，清政府再一次经受住了动荡的考验。

不仅经受住了考验，在危机中，中央政府用实际行动证明了它的财政能力比人们预料中的要强大。一系列与西方接轨的财政制度正在摸索中被采纳，危机反而成了中国财政近代化的起点。

在古代，战争进行之时，也是政府花费最大的时候。中央政府想方设法逼迫每家每户缴粮缴款，往往造成人们家破人亡。

古代政府与现代政府的区别在于，现代政府可以利用信用筹集资金，当战争进行时，通过发行国债，或者对外寻求借款，可以筹措相当的资金，待战争结束后慢慢摊还。这种方式可以避免政府在某一个时段负担过大，导致政治和社会的崩溃。

清政府在镇压太平天国时，终于迈出了借债这一步，使得其财政能力比前朝大有提高。

最早的借款发生在上海。由清政府的苏（州）、松（江）、太（仓）道地方政府向洋商借款十二万七千七百两（含本息），用于镇压本地的小刀会。

在第二次鸦片战争期间，两广总督黄宗汉在与英法联军作战时缺乏经费，于是向外寻求贷款，最后美国的旗昌洋行向广东政府提供了三十二万两白银，月息六厘。

从公元1853年到公元1865年，广东，福建，江苏，上海的苏、松、太道各地方政府为了解决资金短缺问题，多次向外国寻求贷款，总额达三百万两。

由于清政府不熟悉规则，以及一部分中间人的欺诈，有一部分借贷产生了纠纷，但大部分都起到了缓解财政、加强实力的作用，令清政府能够将叛乱镇压，重新获得稳定的时机。

公元19世纪，外债在全球都有着双面的效果。许多落后的国家刚刚走向开放，由于统治者缺钱，都会向外借款。如果运用得当，外债能够起到润滑经济、缓解资金紧缺的作用。但是，许多统治者由于缺乏金融经验，国内的财政又混乱不堪，外债越欠越多，到最后无法偿还，因而出现违约。

与现代的国际规则不同，在19世纪，如果弱国出现了债务违约，债权人所在的国家往往会采取军事行动逼迫弱国签署还款协议，并以一定的关税或者国内税收作抵押，甚至干预债务国的国内事务。

比如，19世纪的埃及本来是一个独立于西方的国家，但它的统治者伊斯梅尔帕夏（Ismā‘il Pasha）却挥霍无度，借了大量的外债。他借债时，所有的海外银行为了赚钱都趋之若鹜，没有控制风险。当他宣布无法偿还时，债权国立刻乘机接管了埃及的财政，逼迫他逐渐摊还，并把埃及慢慢地变成了保护国。

有的人会用阴谋论的眼光看待这个事件，但真正的原因还是在于，统治者借债必须学会控制外债规模，避免失控。

甲午战争之前，清政府在外债上保持了足够的谨慎，外债成了财政的一种有效工具。

比如，从公元1867年到公元1881年，左宗棠为了对付陕甘地区的回民起义，以及此后的新疆阿古柏的叛乱，曾经尝试大规模举债。他一共向上海的洋商——怡和、东方、汇丰等机构借债六次，金额总计达一千五百九十五万两白银。六次借款，有的是为了筹集军费，有的是为了将原来的借款延期，运用金融手段来满足军事财政已经相当熟练。可以说，左宗棠收复新疆，是在现代金融的支持下做到的。

在中法战争期间，清政府花费军费三千万两，由于出现支付困难，政府从公元1883年到公元1885年，先后向英国的银行借债七笔，总数达一千二百六十万两，利用英国的资金来与法国作战。

这些借款都是应急性的，借债总金额控制在年财政收入的三分之一到五分之一之间，并没有造成系统性风险，反而增加了军事和财政的灵活性。

除了外债的使用之外，清政府的财政收入也在向着近代化转变。由于战争的破坏作用，农业受到了一定的影响，农业税不仅无法维持原来的规模，有时还出现了大规模的缩水。在极端的年份，农业税甚至消失了。比如，光绪继位之初，户部上了一个条陈，指出以前每年的地税收入为三千四百余万两，但当年实际收上来的钱却只有一百四十五万两，相差了二十多倍。

即便正常的年份，农业税的税额也不及当年。与此同时，政府的开支却出现了大面积的增加，仅军费支出一项就达到了四千万两之数。

为了应付财政开支，清政府的财政税收开始与西方同步，向工商业倾斜。

除了关税之外，清政府开征一种叫作厘金的商业税。所谓厘金，指的是按照商人的财产收取百分之一（即一厘）的税。这是近代中国探索新型商业税的起点。

清政府的财政转向也有许多不好的方面。比如加重盐税，重新发行缺乏保证金的纸币，发行大面额的钱币。但事实证明，这些在中国历代已经被无数次使用的方法带来的混乱远大于收获，到最后，真正能够帮助清政府筹集财政资金的还是关税和商业税这些更加现代化的税种。

在19世纪70年代、80年代，以及90年代上半期，中国恢复了稳定，重新进入了一个发展时期。在海外冲击带来的商业繁荣之下，财政状况得到了连续的改善。

公元1891年，中央政府的财政转化已经取得了初步成果。这一年的财政收入已经达到了八千九百六十八万四千八百两，财政开支七千九百三十五万五千二百四十一两，实现了财政平衡。传统的土地收入不再一支独大，已经降到了二千三百六十六万六千九百一十一两，而洋关税收入则达到了一千八百二十万六千七百七十七两。国内的商业税厘金也有一千六百三十一万六千八百二十一两，这两驾马车的崛起，让清代的财政已经带上了现代的影子。

在财政开支中，军费开支为三千八百六十二万四千四百七十二两（饷干二千零三十五万六千一百五十九两，勇饷一千八百二十六万八千三百一十三两），为所有开支中最大的一项。这表明了清政府发展现代军事的决心。需要说明的是，此时的财政收入中并没有将洋务运动创建的一系列军事工厂的收入计算在内，如果将这一部分计入，军费开支的比例将进一步增加。在开支中，与洋人债务和赔偿相关的洋款只有三百八十六万一千五百一十一两，占比不到百分之五，表明虽然经过了几次战争，但战争的伤疤已经逐渐愈合，没有带来致命的影响。

如果清政府能够得到更长时间的恢复，创建一套良好的财政体系和经济体系，并增强军事实力，是有希望完成近代化转型，并维持局势稳定的。但是，中日甲午战争的爆发改变了一切。

表8 左宗棠西征所借洋债

表9 中法战争中所借款额