简明正史——晚清政治制度

晚清中央政府，沿袭清代前期，仍然是封建专制主义的中央集权政府，皇帝独裁，握有绝对权力。设于内廷的军机处，秉承皇帝旨意处理军国要务。中央行政部门，在相当长一段时间里，仍分设吏、户、礼、兵、刑、工六部，另外还有掌管宫廷事务的内务府、宗人府等机构。在地方上，则设省、府、县三级行政体制，组成一个庞大的官僚体系。

道光二十年（1840）鸦片战争后，随着中国社会的剧烈变动，晚清的政治制度发生了很多变化。

清代前期，中央政府没有办理外交事务的专门机构，外国使节来华，俄国使臣循例由理藩院接待，其他国家则由礼部迎送。鸦片战争后，清廷设五口通商大臣，办理对外通商和交涉事务，先后由两广总督和两江总督兼任。咸丰十一年（1861），总理各国事务衙门在北京设立，它实际上是清中央政府一个重要的决策机构，权限不止于对外事务。其职官设置，大体仿照军机处的体制，主要分大臣和章京两级。大臣无定额，均由皇帝从内阁和各部院大臣中选任，内设首领一人，由亲王等皇族和军机大臣兼领，首批大臣共三名，后有增加，最多时达十余人。章京一级，最初置满、汉各八人，后亦有增加，系由各部院保送。总理各国事务衙门各大臣、章京，仍兼任原有职务。其中章京负责办理具体事务，分英、法、俄、美、海防等五股。通商、海关事务属英国股，传教事务属法国股，陆路通商、边防、边界属俄国股，华工等事务属美国股。其他各国交涉往来，分属以上四股。海防股系于光绪十一年（1883）添设，南北海防、长江水师、船厂、炮台，购买枪、炮、军舰，开矿、修路等事务由其办理。光绪二十七年，根据《辛丑条约》的规定，总理各国事务衙门改为外务部，列内阁各部之首。

在总理各国事务衙门下，分设有南、北洋通商大臣。

总理各国事务衙门建立之初，五口通商大臣归其管辖。后通商口岸增辟，遂改五口通商大臣为南洋通商大臣，办理东南沿海及长江沿岸各口岸对外通商和交涉事务。因与地方行政关联甚多，自同治十二年（1873）起，南洋通商大臣改由两江总督兼任，此后成为定制。

咸丰十一年（1861）初，在总理各国事务衙门下设三口通商大臣，办理天津、牛庄、登州（后改烟台）三口通商、交涉事务，驻天津。同治十年（1870），因北方口岸增多，改为北洋通商大臣，兼管直隶、山东、奉天（今辽宁）三省通商、交涉事务，由直隶总督兼任，亦成定例。

戊戌变法期间，维新派曾有改革政治体制的谋划，因变法不久便告失败，未果。

光绪二十七年始推行新政，在政治制度方面，涉及“厘定官制”的行政制度改革和“预备立宪”的政治体制改革。

同年，主持新政的督办政务处设立，由军机大臣和内阁大学士任督办政务大臣，各部尚书任参与政务大臣；至光绪三十二年，改为会议政务处，各部尚书均为政务大臣。中央各部的设置，也有变化。光绪二十七年，改总理各国事务衙门为外务部，列传统的吏、户、礼、兵、刑、工六部之首。光绪二十九年，增设商部；两年后，又设巡警部和学部，巡警部后改成民政部。

光绪三十二年宣布“预备立宪”后，中央政府的设置又有一些变革。太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入礼部，兵部、练兵处和太仆寺合并为陆军部，户部和财政处改组为度支部，刑部改组成法部，并新设了邮传部、大理院和审计院。地方官制也有一些调整。各省增设提学、提法、交涉三司及巡警、劝业二道，使其与中央有关各部衔接。各省督抚的军权和财权，被分别收归陆军部和度支部。另外，在奉天、吉林和黑龙江三省设立了巡抚。府、县以下的官制，则变动不大。

晚清各级官员的选拔，原与清代前期同，主要来自科举考试。戊戌变法期间，曾一度废除八股试帖楷法取士，改用策论，并开经济特科，奖励实学，但变法失败后均被取消。光绪二十七年推行新政后，宣布废除八股，改用策论，同时废除武试。光绪三十一年，正式诏谕废停科举。

“预备立宪”推行后，光绪三十三年在中央设有宪政编查馆，分设编制、统计二局，各有局长、科长等分理其事，由提调总其责。同年，下谕在中央设资政院和各省设咨议局，作为国会和省议会的前身。资政院规定设总裁、副总裁各二人，由皇帝指派王公大臣充任。资政院的议员分钦定和互选二种，前者由皇帝在宗室、王公、世爵和部院大臣及名儒宿耆中委派，后者由各省谘议局互选本省议员定额的约十分之一出任。按规定，凡国家财政收支、法典朝章、公债税率等，都可由资政院议员议决，会同国务大臣奏报皇帝裁决。宣统元年（1909），各省谘议局相继成立，凡本省预决算、税法、公债及兴革事宜，均得议论。谘议局议员由该省各州县选举产生，规定只有在当地办教育或其他公共事业三年以上者；中等以上学校毕业，或有生员以上功名者；曾任文官七品、武官五品以上者；在当地有五千元以上资产者，才有当选的资格。次年，资政院开幕，至宣统三年共举行了两次年会。

清代前期，八旗、绿营是兵制的主干。太平天国起义兴起后，八旗、绿营难以应付，遂有曾国藩、李鸿章分别编练湘、淮军之举。针对八旗、绿营世袭兵制的弊端，湘、淮军都实行募兵制，并通过由上而下、层层招募的形式，强化了军队内部的统属关系。同治元年后，淮军开始引进西式枪炮和军事操练。此前，署步军统领文祥于咸丰十一年在北京创设神机营，挑选八旗各营精锐，使用洋枪训练，旨在提高八旗、绿营的战斗力，避免兵权完全落入汉族督抚之手，是为创设练军的肇始。其他各省在同治五年至光绪九年间，也先后从绿营中选择精壮，设立了练军，但人数不一，少者千人，多者数万人。晚清防军的设立，主要是由太平天国被镇压后未予遣散的湘、淮军演变而来，其中尤以李鸿章的淮系防军实力最强。非湘、淮系的防军，则有河南的毅军、嵩武军，山西的晋勇，云南的滇军等。另外，还曾有福建海军、北洋海军等近代海军的编练。

甲午战争后，开始编练新军。光绪二十七年新政推行后，宣布停止武科举考试，同时广设武备学堂，以培养新式军官。光绪二十九年，中央设立了练兵处，各省设立督练处。次年，练兵处会同兵部拟定并颁布《陆军营制饷章》，提出对全国陆军统一编组，分设常备、续备和后备三军，并对其内部组织结构、官兵选拔招募、后勤保障供给等有具体规定，从形式到内容均仿效欧美国家的军事制度。

光绪三十二年，兵部改为陆军部，练兵处、太仆寺被撤并。次年，陆军部决定在全国编练三十六镇（师）新军，其中近畿四镇，四川三镇，直隶、江苏、湖北、广东、云南、甘肃各二镇，其他省各一镇。到宣统三年武昌起义爆发时，只有近畿、直隶、浙江、福建和吉林等省区大体完成编练。

甲午战争期间，北洋海军全军覆灭。战后又开始重建海军，但进展缓慢。宣统元年，设全国陆海军大元帅，由摄政王载沣代理，同时设立筹办海军事务处。同年，筹办海军事务处宣布将南北洋各海军舰船收归统一，分组为巡洋、长江两个舰队，由中央统一指挥。前者担任海防，后者负责长江河防。次年，改筹办海军事务处为海军部，设海军大臣、副大臣各一员。

道光二十年鸦片战争后，中国的司法主权遭到破坏。中英《南京条约》规定，列强在中国享有领事裁判权，其在中国的侨民如成为民事、刑事诉讼的被告时，中国法庭无权审理，只能由该国领事按照其本国的法律自行裁判，完全不受中国的司法管辖。十九世纪后半叶，清朝法律制度的变革进展缓慢。时至宣统二年，《大清现行刑律》始告完成。它以《大清律例》为基础，增删修订，从形式、内容、原则都仿效欧美国家的刑法制度。草案共有律文三百八十九条，例文一千三百二十七条，并附《禁烟条例》十二条和修改后的《秋审条例》五门一百六十五条。《大清现行刑律》删除吏、户、礼、兵、刑、工六律总目，将各条分隶三十门，并将《大清律例》中有关继承、分产、婚姻、田宅、钱债等属于民事的条款分出，不再科刑，同时删除凌迟、枭首、戮尸、缘坐、刺字等酷刑，改为罚金、徒、流、遣、死五种刑罚。在定罪种类上，增设毁坏电杆罪和私铸银元罪。经核订公布颁行时，共总则十七章八十八条，分则三十六章三百二十三条，暂行章程五条，其中核定时附加的暂行章程五条，强调了对于加害君主以及内乱、外患罪加重处刑。在刑制上分主刑和从刑，主刑为死刑、徒刑、拘留、罚金四种，从刑为剥夺公权和没收二种，并将死刑定为绞刑一种。