近代通史——护法战争与南北议和

自张勋拥清室复辟失败后，段祺瑞在北京当政，废弃国会，对南态度强硬；孙中山在广东开府，声明护法，另谋出路。1917年9月29日，北京政府代总统冯国璋以孙中山等召开非常国会、成立军政府，“擅发伪令，煽动军队”，“联络马贼，预备起事”，“紊乱国宪，逆迹昭著”为由，下令对南方国会和政府成员“一体严缉拿交法庭依法讯办”。10月3日，广东军政府大元帅孙中山亦发出通令，缉拿“首逆”段祺瑞等，“有能擒斩以献者，本大元帅当视厥等差，予以厚赏”。南北双方对峙局势已成，且各有坚持，各不相让，解决矛盾的出路非政治可为，而依赖于军事相争。尤其是段祺瑞控制的北京政府，自恃军事实力，以武力“统一”为己任，出动北洋军南下，“讨伐”南方护法阵营，南北战争（又称“护法战争”）由此爆发，这是辛亥年（1911年）清军南下和癸丑年（1913年）北洋军南下导致的南北战争之后，南北间又一次武力相争。

此次南北战争的主战场是湖南。因为湖南地处南北冲要，北洋军欲南征广东，护法军欲北进中原，均必先经湖南，方可收“统一”全国之功。南北双方对此的认识基本一致。徐树铮致吴佩孚电中有言：“盖欲定大局，非谋统一不可，欲谋统一，非川、粤同受政府节制不可。以川较粤，川可稍缓，而粤宜急，粤定川或随之而自定。我之争湘者，为图粤计耳。粤不定，湘即危，湘有事，鄂亦不安，大局则时有摇动之虞。”陆荣廷则认为：“湘省为两粤门户，又系滇黔咽喉，湘失则西南腹背受敌，不特进取之机全无，且（北军）得湘实足以制西南之死命而有余。”因此，段祺瑞复出后不久，即在1917年8月任命陆军部次长傅良佐接谭延闿为湖南督军，并调派北洋军第8、第28师入湘，摆出先声夺人之势。9月9日，傅良佐到长沙上任，北洋第8、第20师随后陆续抵达湖南，第8师师长王汝贤与第20师师长范国璋分任北军正、副司令，随即开始着手筹划进攻在湘南的护法湘军。护法阵营方面，虽然对政治问题的看法不一，但在保持湖南独立、不为北军所陷方面仍有共识。湘督易人的命令发表后，陆荣廷即于8月16日致电西南各省称，“湘督易人，北方疑忌西南之心已昭然若揭。唇亡齿寒，急应力图对付。”9月18日，湖南零陵镇守使刘建藩和驻衡阳的湘军第1师第2旅旅长林修梅通电宣告自立，“与段政府脱离关系。一切军务政务，均与海军、两广、云南各省一致进行。”9月21日和10月9日，孙中山在广州两次主持召开军事会议，决定派驻广东北江的滇军第3师援湘；陆荣廷亦于10月初在两广军事会议上决定由桂督谭浩明统领两广联军分由桂、粤援湘；加上已经集结在衡阳的护法湘军程潜、赵恒惕、刘建藩、林修梅等部，护法军在湖南的兵力亦有近5万人，实力并不弱于北洋军。

9月下旬，附北湘军与护法湘军在湘中衡山一带开始交战，南北战争爆发。10月上旬，北洋军加入战斗，与护法军在湘中衡山、衡阳、宝庆一线交战，双方互有得失，三地多次易手。但护法军士气颇盛，11月4日复占宝庆，11日复占衡阳。在此形势下，11月14日，北洋军司令王汝贤和副司令范国璋突然发表通电称：政客利用军人，各执己见，互走极端，不惜以百万生灵，为孤注之一掷、挑南北之恶感，竞权利之私图，借口为民，何有于民。如言为国，适以误国，果系爱国有心，为民造福，则牺牲个人主张，俯顺舆论，尚不背共和本旨。汝贤等一介军人，鲜识政治，天良尚在，煮豆同心。自零陵发生事变以来，力主和平解决。为息事宁人计，此次湘南自主，以护法为名，否认内阁，但内阁虽非依法成立，实为事实上临时不得已之办法，即有不合，亦未始无磋商之余地。在西南举事诸公，既称爱国，何忍甘为戎首，涂炭生灵，自应双方停战，恳请大总统下令征求南北各省意见，持平协议，组织立法机关，议决根本大法，以垂永久而免纷争。王、范此举名义上冠冕堂皇，但显有直皖相争的背景，两人更接近直系，自不愿为皖系征战作嫁衣裳。王、范通电发表后即自前线停战撤兵，湘督傅良佐顿失军队依恃，于当日夜半仓皇出逃，“军民两署文卷狼藉，什物一空，银钱款目，丝毫无存”。长沙绅商因请王汝贤等“暂时维持”。但护法军乘胜进击，逼近长沙，王汝贤难以控制局势，遂于18日退出长沙往岳州，护法军于当日占领长沙，其后复推谭浩明为湘督，程潜为省长。

王汝贤、范国璋的停战撤兵举动，对正执著于武力统一图谋的皖系及其领袖段祺瑞无异于当头一棒，故遭到皖系及段祺瑞的痛责。但格于派系实力的平衡，段对此亦无可如何，反被迫提出辞职。11月16日段通电称：“我同胞中，竟有此不顾大局之人，干纪祸国，至于此极也。……王汝贤等为虎作伥，饮酖而甘，抚今追昔，能无愤慨！”段在通电中以北洋派的团结为辞，称：“我不忍以王汝贤之故，致令同室操戈，嫌怨日积，实力一破，团结无力，影响及于国家也。我北方军人分裂，即为中国分裂之先声；我北方实力消亡，即为中国消亡之征兆。”继表白曰：“祺瑞爱国家不计权力，久荷诸君子深知。为国家计，当先为北方实力计，舍祺瑞辞职之外，别无可以保全之法。决然远引，已于昨日呈中乞休。既非负气而去，有与人争意见之心；又非畏难苟安，昧与国共休戚之意。大势所趋，宜规久远。倘能达我愚诚，北方实力，得以巩固；艰难时局，得以挽回，则祺瑞今日之辞职，实为万不可缓之举。”但王、范的举动却得到直系的支持。18日，直系的直、鄂、苏、赣四督曹锟（其后他否认列名之举）、王占元、李纯、陈光运联名发表通电称：“慨自政变发生，共和复活，当百政待理之际，忽起操戈同室之争。溯阙原因，固由各方政见参差，情形隔阂，致初生龃龉，继积猜嫌，亦由二三私利之徒，意在窃社凭城，遂乃乘机拘衅。而党派争树，因得以利用之术，为挑拨之谋，逞攘夺之野心，泄报复之私忿。名为政见，实为意见；名为救国，实为祸国。”通电虽未点名，但其矛头所向实甚明显。通电称他们“自政争以来，默察真正之民意，仰体元首不忍人之心，委曲求全，千回百折，必求达于和平目的，以拯国家之危难，而固统一之宏基”。提出“即日先行停战，各守区域，毋再冲突，俾得熟商大计，迅释纠纷”。

北军前敌将领的吁和通电在南方护法阵营内部亦激起不同的反响。孙中山在11月18日通电声明：“近以西南将士用命，克奏肤功，傅逆潜逃，段贼解职。于是有主张调和，以解决大局者。惟此次西南举义，既由于蹂躏约法，解散国会，则舍恢复约法及旧国会外，断无磋商之余地。”但陆荣廷则在11月24日致电李纯称：“此次西南用兵，为势所迫，出于万不得已，宁人息事，人同此心，苟有正当解决，自当乐于从事，我公爱民忧国，慨然出作调人，妥筹办法，允负责任，尽筹所及，必能统筹全局，俯顺舆情，宣布停战，再行提议条件，鄙意亦极赞同，惟双方停战问题，如得极峰发一明令，尤为圆满。顷已电商谭联军总司令，通饬前方各军，暂时停战，以待磋商。”李纯即会同曹锟、王占元、陈光远将此电转冯国璋：“请我大总统准如所请，明令公布，饬各方一律停战。”此时，北方主张“讨伐”的段祺瑞被迫下野，而南方反对“调和”的孙中山又无实力，且南北两方均有“共同”的停战要求，故冯国璋顺水推舟，于25日致电各方：“请各饬现在交战地点之前敌军队，驻扎原地，停止进行，听候解决。”南北战事得以暂时停止。

不过，南北间的暂时停战局面并不稳固。北洋军在湖南前线败北后，被素来自视甚高、自认在国中无敌手、并有强烈派系团体意识的北洋军人视为耻辱。即便是在主和的直系内部，虽然苏、鄂、赣督仍主和，但曹锟却游走于和战之间，对北军败北颇为不甘，自前线停战后反趋向于主战。尤有进者，直系四督11月18日主和通电发表前，张作霖曾询曹锟意见以便一致行动，曹答主“讨伐”，及主和通电发表，张电责曹“不独国家大事不应如此儿戏，即朋友私交，亦不可如此无信”。曹以事前未与闻，“气愤不可名状，遂决欲主战”。而主和“各方接洽者，多至宁而不至津，曹尤愤李（纯）”。以曹锟之个性，言大而夸，好出风头，看重脸面，喜为盟主，但似少城府，易于冲动，故曹锟为证明己于北洋团体之“价值”与“能量”，极力主战。

12月3日，曹锟联合鲁督张怀芝，在天津发起召开北洋系10省督军代表会议，发出对南作战的喧嚣。15日，北京政府任命曹锟为第一路军队总司令，张怀芝为第二路军队总司令，令其“各率本路军队，分由京汉、津浦铁路南下。并令第一路军队集中武汉，第二路军队集中南昌，援应鄂、赣两防，分投并进，镇慑要地，以定大局。著即刻日开拔，勿误戎机。”

此后，南北之间的和战关系阴晴不定。一方面是主和派仍在积极活动，苏督李纯派高等顾问李廷玉赴桂与陆荣廷议和，王占元密请冯国璋发停战令，冯国璋于12月25日发“弭战”布告；另一方面是主战派不断压迫冯国璋下“讨伐令”，同时集中攻击苏督李纯，指其为北洋“败类”，要求予以“惩戒”。恰于此时，湖北第1师师长石星川12月1日在荆州、襄阳镇守使黎天才12月16日在襄阳先后宣布“独立”、“自主”，加入护法阵营，其后成立靖国联军，共推黎天才为总司令，分向宜昌、枣阳进击。石、黎此举使“宜昌、武汉震惊，危险万状，岳州孤主，后顾无援”，北洋系极为恼怒，也使主和的鄂督王占元处境尴尬，从而打破了和战间的脆弱平衡。

1918年1月10日，北京政府参谋、陆军两部命令曹锟、王占元率部“会剿”石、黎两部。在北洋优势军力的进攻下，石星川部于22日弃荆州，黎天才部于27日弃襄阳。北洋军进攻荆、襄，护法军自不能坐视。为了支持石、黎所部，1月16日，在湖南前线的护法军开始全线北进，23日兵临岳阳城下。守岳阳的北洋军以直系部队为主，未作坚决抵抗，27日护法军占岳阳。

荆襄与岳阳战事打破了南北间短暂的不战不和局面，北洋系在岳阳失守的刺激下，主和派一时很难抬头。1月30日，北京政府大总统冯国璋发令，责护法军“进陷岳州，窥伺武汉，拥众恣横，残民以逞。是前此布告，期弭战祸，为民请命者，反令吾民益陷于水深火热，本大总统抚衷内疚，隐痛实深。”令任曹锟为两湖宣抚使，张敬尧为援岳前敌总司令，“即行统率所部，分路进兵，痛予惩办”。至此，南北战事复起，且其规模与激烈程度较前尤甚。

进攻湖南的北洋军计分三路：一路为曹锟所属的吴佩孚第三师，自鄂南沿粤汉线正面进攻岳阳；一路为张敬尧的第七师，在粤汉线东侧进攻平江；一路为张怀芝的鲁军一师一旅，自赣西铜鼓、萍乡进攻湘东浏阳、醴陵，以断护法军之后路。护法军方面则以岳阳为中心布防，但实力有限，战意不坚，难以抵挡北洋军的多路进攻。自2月底北洋军发起攻击后，进展顺利，节节向前推进，3月18日吴佩孚部占岳阳，22日张敬尧部占平江，省城长沙大受威胁，护法的湘、鄂、桂军统帅谭浩明无心恋战，于25日率部退出长沙，26日吴佩孚部进占长沙，27日张敬尧被任命为湖南督军兼署省长。

北洋军占岳阳，下长沙，气势复盛。3月23日，段祺瑞第三次出任国务总理，更加坚持“武力统一”政策。北洋军攻下长沙后，经徐树铮请示段祺瑞后决定，以张怀芝部居左，攻攸县、茶陵；以吴佩孚部居中，攻衡山、衡阳；以张敬尧部居右，攻永丰、宝庆。4月中下旬，北洋军连占永丰、攸县、衡山、衡阳、宝庆等地。此时，护法桂军不愿与北洋军硬拼，继续后退，护法湘军实力更显单薄，虽在湘中、湘东与北洋军连番激战，复夺攸县、宝庆等地，但因桂军不愿鼎力相助，故最终亦只能后退，北洋军基本巩固了在湖南大部的占领区。

在南北战争的另一战场四川，1917年8月，北京政府派吴光新为长江上游总司令兼四川查办使，率北洋军第八师另两个旅于10月下旬入川驻渝，意图控制川政，威胁西南。此时，川军第五师师长熊克武及在川的滇、黔军已声明参加护法，并将所部改称“靖国军”，他们联合进攻重庆，吴光新并未作像样的抵抗即于12月3日率部退出重庆，4日，“靖国军”黔军袁祖铭等部占重庆，北洋军进攻四川的计划失败。

在护法阵营的后方广东，潮梅镇守使莫擎宇在北洋系的利诱之下，于1917年10月22日宣布“独立”。其后，北京政府一面令福建督军李厚基出兵援莫，一面在11月间任命蛰居于海南岛的两广矿务督办龙济光为两广巡阅使，由其领兵自西向东攻打广州。在粤桂军主力于1918年初发起讨龙之役，进展顺利，4月下旬击败龙部，龙济光出逃。与此同时，陈炯明出任援闽粤军总司令，率部自粤东出击闽南，占据闽南20余县，与李厚基部处在对峙中。

就在湖南的北洋军顺利向前推进之时，其阵营内部又起重大变化。曹锟、吴佩孚自认对北洋军“南征”贡献最大，但北洋军进占长沙后，段祺瑞“举贤不避亲”，将湘督职位畀予皖系军人张敬尧，显见其以皖系为中心的派系意识，使曹、吴大有为他人作嫁之感，也颇感没有面子，尤其是吴佩孚，“以转战湘中，克复岳、长之伟绩，反令张敬尧安居湘督之位，尤愤不能平”，因此而对继续南进表示消极。4月24日，段祺瑞亲下汉口，召集直督曹锟、鲁督张怀芝、鄂督王占元、豫督赵倜和其他七省督军代表开会，督促北洋军继续南进。但曹、吴认为，即便自己的军队继续进击，也无非是替皖系扩大地盘，于己并无实利，因此对南进始终持消极态度。5月20日，曹锟电告北京政府，己部“伤亡过众，疲顿异常”，“默察时局，今非昔比，武力解决，甚非易也”；要求“一面迅派军队驰进接防，一面急筹解决良策”，“速谋结束，否则万难支持”。段祺瑞接电后“勃然变色”，即拟复电告诫曹锟“不应他有顾虑”，如“再有所说，即调其独回面议”。而徐树铮等则认为“下手尚非其时”，“总以不破面目为宜”。但徐树铮随后去汉口“抚慰”曹锟的结果，是曹锟在29日以“养病”名义率其司令部人员离汉回津，明白表示其消极怠战的态度。此后，直军与护法湘军代表在耒阳前线秘密谈判，并于6月15日成立停战协定，湖南的南北战事暂时又基本停止了。

时人论曹锟、吴佩孚其人及湖南战争其事之前后复杂纠葛与经纬变化为：“吴氏本为冯（国璋）派，其率师南下，攻克长岳，不过敷衍合肥（段祺瑞），保全北洋派之体面，非真欲战胜南方，以兵力自夸也。惟岳州收回，长沙恢复，大胜之余，一时不能停止战斗，曹仲珊（曹锟）又屡得冯氏密电诘责，外则欲罢不能，内则见疑党魁，真有进退两难，左右不可之势。讵知合肥以曹氏战胜攻取，忽加疑忌，遽命张敬尧率师入湘，暗中监视。……于是不得不为保全地位之计；而欲保全地位，非与南军携手不可，乃遣使与赵恒惕、林修梅等暗中联络，约定彼此各守疆界，遇有事变，则互相救应。……然此事之风声，已为皖派所悉，段合肥乃请冯河间，以孚威将军之爵赉吴，所以敷衍笼络之者无所不至，盖恐其与南方携手，不利于己也。然吴氏为识时之俊杰，胸中自有一定之主张，岂区区之虚荣，遂足以使之入于彀中矣？”果不其然，8月7日，吴佩孚致电苏督李纯，表示“此次奉命南来，明知阋墙之争非国之福，然为维持中央威信起见，势不得不借武力促进和平”；责难“中央误听宵小歼谋，坚持武力，得陇望蜀，援粤攻川，直视西南为敌国，竟以和议为逆谋。……实亡国之政策也。”继表白“军人虽以服从为天职，然对内亦应权其轻重利害而适从之，非抗命也，得延国脉耳！”最后请李纯“会同鄂赣两督通电南北倡和平，使双方前敌各将士同声相应，大局转圜，当易生效力”。同时特别强调“曹经略使夙主和平，必赞成斯议”。21日，吴佩孚又联络张宗昌、冯玉祥、王承斌、阎相文、萧耀南、张福来等直军将领，联名发表通电，“恳请我大总统，仍根据约法之精神，实行悲悯之宏愿，颁布通国一体罢战之明令，俾南北双方军队，留有余力，以备将来一致对外”；“尤望我经略使与长江三督帅及各省区军民长官，仰体元首苦衷，俯念生灵涂炭，群出赞助，协谋宁息，大局幸甚”。

直军是北洋军南征的主力，而吴佩孚又是直军头号悍将，吴佩孚公开主和，既使北洋派内部关于和战的矛盾公开化，也给了以皖系为主体的主战派以沉重一击，意味着仗是打不下去了。曹锟虽未列名于吴佩孚的通电，而且还在吴通电发表后发电责其“不明事理”，表示自己“拥护中央，服从命令”，但实不过掩耳盗铃之举。无论如何，曹纵未事前与闻吴电，至少必不反对之，而吴电之发表，恰说明直系内部关于和战的分歧趋于消融，原先主战的曹锟、吴佩孚与主和的苏督李纯、鄂督王占元、赣督陈光远联手，上有代理大总统冯国璋的支持，下有武力为依恃，直系作为一个北洋派系的整体而主和，对主战的皖系形成了强大的压力。

在直系停战主和的前后，深受战争祸害的国内民众、绅商各界及社会舆论，也发出了强烈的主和呼声。1918年6月3日，在苏督李纯的默许下，各省省议会代表在南京召开联合会议，发表宣言，声明“目睹父老兄弟颠连惨痛之状，默而勿言是放弃其天职”；提出“为今之计，亟宜双方罢兵，回复统一，为全国商民留一线生机，为国家前途留一分元气，其有双方误会之点以及争执条件，不妨明白宣示，听全国人民之公断”此后，和平呼声愈高，和平组织亦有不少成立。10月23日，社会名流熊希龄、张謇、蔡元培等发起成立“平和期成会”，“为同情之呼吁，促大局之平和”，“切望同声相应，协力进行”。11月3日，“平和期成会”在北京召开成立大会，推举熊希龄为会长，蔡元培为副会长。10月29日，王士珍、张绍曾、周学熙、张耀曾等为总代表发起成立“全国和平联合会”，“以请求南北，实行和平会议为入手，以真正舆论，解决时局，为进行方法；终期和平早日告成”。12月18日在北京召开成立大会。在政治上与皖系不睦之旧交通系和研究系议员亦加入主和派行列，“新”国会参议院议长梁士诒和副议长朱启钤主和尤力，他们的态度亦对皖系构成压力。

此时的国际环境亦有利于南北议和。第一次世界大战结束后，原先陷于战争泥潭的欧美列强极欲加强对中国的商品与资本输出，不希望中国内争的扩大化与激烈化影响市场的稳定。日本寺内正毅内阁在1918年9月倒台后，原敬内阁的对华政策更注重与欧美列强的协调，暂时停止提供对华借款，对皖系的支持有所收敛。1918年12月2日，美、英、法、意、日驻华公使向新任大总统徐世昌提出“劝告书”，称：“深愿北京政府及南方各首领，勿以个人感情用事，勿拘法规枝节，凡有障害于树立平和之一切举措，亟须力避，以便速为无隔意之协议，更以顾念理法大则与中国民福之感情为基础，以举中国国内平和统一之实为要。”同日，五国驻广州总领事亦向南方军政府发出内容相同之“劝告书”。列强的态度是南北两政府不能不考虑者，尤其是在大战结束、国际和会召开在即的情况下，中国内部的纷争与分裂不利于中国在和会上争取自身利益，这也是南北两政府所须考虑的。

国内外环境与战场实况均不利于战而有利于和，南北和谈的一幕由此而徐徐拉开。1918年10月10日，徐世昌就任大总统，虽然他主要是由皖系支持上台，但其惯于讲究政治妥协，希望派系平衡，以更有利于自身利益，故其私心里不愿过于偏向皖系，并不十分主战，一俟他认为环境合适，即开始着手谋划进行南北和谈。10月23日，国务总理钱能训秉徐命致电广州军政府，将南北战事之缘由归于“追溯用兵之始，各有不得已之苦衷”，而其结果则致“国力既殚，纷争未息，政治搁滞，百业凋零，仅就对内而言，已岌岌不可终日。况欧战现将结束，行及东亚问题，苟内政长此纠纷，大局何堪设想？”提议：“以今日外交吃紧，若舍事实而争言法理，势必旷日持久，治丝益棼。陆沉之忧，迫于眉睫，谓宜先就事实设法解纷，而法律问题俟之公议。”次日，徐世昌发布总统令称：吾国二十余省，同隶于统治之权，虽西南数省，政见偶有异同，而休戚相关，奚能自外？本无南北之判，安有畛域之分？试数上年以来，几经战伐，罹锋镝者孰非胞与，糜饷械者皆我脂膏，无补时艰，转伤国脉，则何不释小嫌而共匡大计，蠲私忿而同励公诚。俾国本系于苞桑，生民免于涂炭。平情衡虑，得失昭然。惟是中央必以公心对待国人，而诚意所施，或难尽喻。长、岳前事，可为借鉴。故虞诈要当两泯，防范未可遽疏，苟其妨及秩序，仍当力图绥定。钱能训的电报和徐世昌的令文未就南北战事指责南方，亦未提及军事问题，而以和平为主旨，等于是向南方及社会各界放出了和平气球。

当然，徐世昌也知道，不得掌握中央和地方实权的北洋系军政长官的同意，和平是无法实现的。故其于11月15日和16日召集北洋各省督军及其代表暨全体国务员、参战督办段祺瑞等在北京会议，在北洋系内部先行讨论和战问题，结果达成“如南方不提苛刻条件（即最低限度不废除北方国会与总统——作者注），一致赞成和平统一方针”的共识。有了北洋系的首肯，徐世昌方得以在16日发表“总统令”，饬令“所有前方在事各军队，务当即日罢战，一律退兵。其各处地方治安，均由各该管军民长官派队次第接防，切实保卫。”

实际上，北洋系内部对停战与和谈问题的意见并不一致，尤其是一直主战的皖系，实不愿停战议和。还在湘中战事正炽的1918年5月，徐树铮在致张作霖电中即有言：“就时局而论，有战然后芝揆可以支持，选举可以赶办。一日不战，则内阁立见崩溃，选举必无从着手，我北系无以自存，国家亦随之沦陷。”此言可谓皖系真实之心声，此时虽然选举已经结束，总统也已选出，但有战方可使皖系凝聚内部军心，可以扩军备战扩充实力，可以北洋团体名义号令群雄，可见和战已否实已成皖系关切的“存亡”问题。因此，即使在徐世昌下停战令后，段祺瑞仍然对徐表示，“钱内阁对南方表示退让，实属毁我北洋派之体面”。而徐只能以“从大局上打算，忍一时之苦痛，以期将来集大权于中央，并不违背阁下统一之希望”为辞，打消段的主战想法。英、法、美、日、意五国联合于12月2日对北京政府提出和平“劝告”后，格于列强的压力与内外环境的变化，段祺瑞也不便再公开主战，遂在3日徐世昌召集的督军代表及阁员会议上表示：“予之主战，实为统一国家起见。今既情移势变，为谋对外起见，予亦绝无坚持从前政策之理。”至此，是否与南方停战议和至少在表面上不再是北京政府争执的问题。

徐世昌的谋和举动得到了广东军政府的回应。广东军政府本不承认徐世昌的总统地位，认其为“非法国会”选出的“伪总统”。但徐就职后提议和平，下令罢战退兵，适合社会各界的心理及要求，为南方所不能完全回绝，而且主导广东军政府的桂系亦有谋和之意，故当北方下令停战后，南方军政府亦于11月22日发出通令称：“比闻北方有休战之言，本军政府素爱和平，岂复好为黩武。为此通令前敌各军队，各守原防，静待后命。果北方诚意言和，自当依法解决”。30日，广东军政府岑春煊等又致电徐世昌称：“执事既令所部停战，本军政府亦令前敌将士止攻，惟彼此犹未实行接近和平谈判，玩日废时，殊属费词。煊等特开诚心，表示真正和平之希望，认上海租界为适中之中立地点，宜仿辛亥前例，由双方各派相等之人数，委以全权，克日开议，一切法律政治问题，不难据理而谈，依法公决，庶可富国利民，永保和平。”（24日和25日，唐继尧与唐绍仪先后分别致电徐世昌，提出相似意见。）

与北洋系内部关于和战问题的争论相似，南方护法阵营内部同样对和战问题有不同意见。据时人分析护法阵营内部的情况：“军府国务会议，和战之争，颇同水火。主和者为岑云老（岑春煊），主战者为李协公（李烈钧）。二人几在议场上决裂。现协公已告病，暂不列席。其他，莫日初（莫荣新）为岑、陆（荣廷）统系人，自然与岑一致。伍秩老则不负责任，一切皆委之主席，其子伍朝枢，为和议奔走耳。林阅卿（林葆怿）袖手旁观，无所可否。国会方面，以徐世昌受非法伪职，力请军府下讨伐令。惟岑主席则答谓：事属军事范围，非国会所宜过问，故国会中甚目军府几投降机关者。感情恶劣，可想见矣。……岑云老主和，实有觊觎副总统之心，闻已有与梁士诒互订秘密条约。夫此次举动，志在护法，军府成立，亦不过希望外交财政上争优胜，期有补于战事耳。今不此之务，惟孜孜于和议，且利用机关，以图利己。”孙中山在军政府的代表徐谦对和议未表示反对，被拥孙派认为与孙之“根本主张，大相背谬”，请求孙中山改派胡汉民为代表驻军政府。孙中山得知此情后，在12月5日复广州国会，表示：对南方下停战令“意亦未以为然。惟是此事原动，闻缘于美领事警告所促成。近国民怵于外交势力，往往张皇无措，即军政府诸君以骤经此压迫，委曲求全，亦无足怪。……但冀国会及军府同人坚持初志，不折不挠。”所谓“初志”，即坚持“临时约法”与旧国会，但孙中山既无实力，“对于时局问题，实无具体办法”以维持自己的主张，故其仍于11月30日列名于军政府致徐世昌的谋和电。桂系及岑春煊等出于派系及个人利益的考虑提出议和主张，而他们在军政府中的实力地位则使其主张得以推行。但无论如何，南北两方对和战问题的争议表明双方内部对和战问题的态度远非一致，和谈在相当程度上或非双方出于主动选择的必由之路，而似在内外环境压迫下的权宜之计，由此亦预示着南北和谈进程的困难与不易。

无论南北双方内部对和议仍有诸多不同意见，南北和谈总在紧锣密鼓地筹备之中。1918年12月11日，北京政府派出参加和谈的10位代表，其中包括皖系、直系、奉系、安福系、旧交通系和研究系的代表，参议院副议长朱启钤代表徐世昌为和谈总代表。12月17日，广州军政府派总裁唐绍仪为和谈总代表，1919年1月9日派出10位和谈代表，包括军政府总裁孙中山、岑春煊、唐继尧、陆荣廷和广西、四川、贵州、湖南、陕西、福建（包括海军）的代表。

在南北和谈正式开始前，双方曾在一系列问题上有所争执。关于和谈地点与名称，因其基本上是技术性问题，故南北方的争执不难解决。北方提议和谈在南京举行，名为“善后”会议；但南方认为南京处在北洋势力范围里，易受武力威胁，且“善后”之会议名有对待“土匪”的意思，故提议和谈在上海举行，以营造中立气氛，并以“和平会议”名之。因为南方的坚持，北方最后作了让步。但在关于陕西和福建停战的问题上，因为关系到南北方的实际利益，双方有激烈的争执。

1918年1月，胡景翼在三原兴师，成立靖国军，参加护法，后由国民党人于右任担任靖国军总司令，与北洋军在渭南对峙。援闽粤军则与北洋军在闽南对峙。陕西一直被北洋系视为己派地盘，福建则是皖系的势力范围，两省均不容他人染指，尤其是地处北方的陕西，北洋系调兵遣将较易，更不会轻易放弃。因此，在北京政府下达停战令时，将陕西和福建划在停战区域之外，并以“剿匪”名义，令张锡元、许兰洲部“围剿”陕西靖国军，李厚基部“围剿”援闽粤军。对此，南方当然不能表示沉默。1918年12月9日，广州军政府召开政务会议，决定将陕西、福建问题作为和平会议之先决问题，北方如对于两省不停止攻击，则当认北方毫无诚意。但是，国务总理钱能训在12月16日致军政府各总裁电中，坚持陕西、福建“均有土匪，无可讳言”，“不特国人大受损害，即外人亦屡有责言”；“如因渴望和平之故，而纵匪不办，是坐视两省糜烂而不恤，如因剿匪之故，而和平忽生障碍，谓为表面言和阴行作战，群公设身处地，何以处之”；“倘终不见谅于群公，亦惟听诸国民及友邦之公论，所谓迁延时日，益陷陕闽两省于不可收拾者。”19日广州国会亦决定，在北方于陕、闽两省停战撤兵前，南方不派和谈代表。由于南北双方均不愿在这个问题上轻易让步，南方尤为坚持其主张，和谈似又成遥遥无期之举。

为了解决南北两方在陕、闽停战问题上的争执，12月17日，“平和期成会”会长熊希龄和副会长蔡元培出面致函北方和谈总代表朱启钤，认为“陕闽问题内容复杂，而陕尤特甚。……现既南北停战，而独对陕用兵，则南方所争似亦不能全置之不顾”；提出“斟酌各方情形，以为剿匪安民，为大局善后要政，而划界停战，则目前待决之亟务”，提议：“请政府暂令停战，一面电商南中会同派员至两省监视划界，暂维现状，其靖国军区域中之土匪即责成该总司令负责剿办，静候解决。如是既便大局和议之进行，且无碍地方善后之计划。”他们也在前一日致电南方当局，“痛陈利害，请即日先派定代表，再议枝节”。此时，北方和谈代表早已派定，而南方迟迟不能派出，舆论将转对南方不利，故广州军政府于1919年1月9日决定公布和平代表名单，俟陕西、福建问题解决后再行开议。其后又经南北双方“多次之协商，定简捷之办法”，“陈奉中央允准，电得广州军府同意”，由苏督李纯于2月6日通电公布：（1）陕、闽双方一律严令实行停战；（2）援闽、援陕军队即停前进，担任后方剿匪任务，嗣后不再增援；（3）闽、陕由双方将领直接商定停战区域办法，签字后各呈报备案；（4）陕省内部由双方总代表公推德望夙著人员，前往监视区分；（5）划定区域，各担任剿匪卫民，毋相侵越。上述办法由北京政府在13日正式公布实行。至此，妨碍南北和谈的有关问题大体得到解决，和谈大幕即行拉开。

1919年2月20日，旨在解决南北和战纠纷的和平会议在上海公共租界前德国总会开始举行。南方总代表唐绍仪在致辞中首先声明：“此次西南护法之争，揆诸正谊公理，实为不得已之正当防卫，并非挟持意气，故与北方为难。所谓西南反对北方，此种不当之名词，西南绝不能承认。”继表示：“鄙人所最感不安者为‘南北’二字。夫吾国实一家耳，安有所谓南北。……鄙人极愿尔后南北界线勿复再印于脑际。”他提出最切要之事为陕西问题，希望“首将此事解决”。北方总代表朱启钤在致辞中认为：“南北纠纷各事，原因复杂，其造因不尽在民国八年中，因沿历史而来者甚多，自应为根本之观察，定远大之计划。”在其后的讨论中，南北双方首先谈及陕西问题。虽然双方对陕西应行停战并无疑义，但唐绍仪认为，应根据上年11月16日徐世昌所发停战令划定双方军队的界限；而朱启钤则认为，应以本年2月13日五条办法公布之日为划界依据。经过讨论，双方同意陕西问题暂维现状，俟派员赴陕调查报告后再定。其后，双方开始讨论影响南北关系的若干政治、军事和外交问题，如参战军，参战借款、中日军事协定等。前已述及，皖系以参战为借口，编练了四个师三个旅的参战军，从日本得到参战借款2000万日元（此时尚余1700万日元未支取），并与日本订立秘密军事协定，由此而使本派获得相当的政治、经济、军事资源。虽然第一次世界大战此时已经结束，但皖系并不准备放弃以参战为名目而得到的利益，从而使南方认此举为不利于南北和平，要求裁撤参战军，停止参战借款，公布中日军事协定。对此，北京政府认为可以公布中日军事协定，但欧洲和议尚未签字，参战机关未便裁撤，借款已声明不作他用，于和平进行并无障碍。唐绍仪表示不能同意。自2月26日第四次会议起，陕西问题又成双方讨论的中心。唐绍仪认为：陕西战事不能停止，其责在陕督陈树藩，如不将其撤换，陕战亦无解决之法，和议必不能进行。朱启钤认为：北京政府并非不可更换军事长官，不过此时重在息争，不可激起反动；陕西军事将领，或因局部观察不同，以致双方军队互不相下，应看政府严令到后情形如何。唐绍仪声明：陕事为大局一部分最要紧之事，务望将陕事先决，免使其余重要问题受连带影响。在2月28日的第五次会议上，唐绍仪因陕西战事不停而质问朱启钤：“今日须问贵总代表，所谓负完全责任，究竟如何担负之法？”同时声明：48小时内，如尚未得北京政府圆满之答复，惟有向外交团声明，停顿和议。朱启钤在会后自度，“中央若无明确办法，会议必将停顿，应付俱穷，极为焦灼”，表示“自申才力不及，电请辞职”。

3月2日为唐绍仪所提之最后期限，北京政府国务总理钱能训于当日复电朱启钤称：“明知香山（唐绍仪）强硬主张，限期答复，其中别有苦衷，断非得已，但以哀的美敦书施于国内，何能承认。”复电表示可以暂停“剿匪”，明令停战，但未提撤换陈树藩事，因此无法满足南方的要求，唐绍仪遂于当日下午对外宣布暂停和议。

南北和谈主要因陕西问题而告顿挫，反映出控制北京政府的皖系不愿轻言放弃陕西和本派利益，对和谈成功与否并不十分在意。徐世昌本对撤换陈树藩无成见，但陈归属皖系，得己派支持，没有武力支撑的徐世昌自然对他无可奈何。3月6日，北京政府发表致各界通电，称其“惟念大局为重，不忍听其破裂，一面慰留代表，催促开议，一面明令前方将领，依照五条办法，恪遵办理”。此电将“会议之延滞”的责任归于南方，“中央固不任其咎也”。不过就南方的谈判策略而言，陕西地处北方，南方颇看重其在南北政治博弈中的作用，将其作为换取己方利益的重要筹码，因此坚持非停战、划界、撤陈不谈。提出陕西问题，不过是南方在南北和谈中的投石问路，因其未得圆满解决而致和谈停顿诚非意外；即便其得以解决，其他诸如已经提出的取消参战军和参战借款问题，还有尚未提出的更关键的南北国会和政府的地位问题，在在皆为很难解决的难题，南北和谈实际上注定难有结果。

南北和谈的停顿，在国内各界激起强烈反响，呼吁复谈的呼声颇高。4月初，北京政府派出的监察员张瑞玑自陕西报告，停战已经实现。南方谈判代表据此认为，复谈较为有利，可以在政治上争取主动，免使北京政府获得指责南方的借口，因于4日决定复谈。4月7日，南北和谈重开。在4月9日的会议上，唐绍仪提出了取消中日军事协定、裁撤参战军、停用参战借款、停借外债及发行公债、陕西、湖南等六项老问题以及国会完全行使职权等十三项新问题，朱启钤则提出了军事、政治、地方自治、发展国民经济、善后借款等五大问题。在讨论中，因为南方提出的问题更具有针对性和争议性，故实际成为双方讨论的重点。唐绍仪首先提出，“国会完全自由行使职权，乃南方根本问题。盖既为民国，自不能无国会，此条无论如何，决不能放弃。”这个问题点出了南北分歧的核心。朱启钤在回应时称：“国会问题，本为此次南北争执之起点，若各抱一种学说，各持一方意见，极端主张，必无结果。现为消弭国内之纷争起见，不应有极端的主张，方有解决。”南北国会的各自存在诚为事实，北方“新”国会固非“合法”，南方“旧”国会亦为“非常”，各有其支持者与代表性，取消任何一方必激起他方反对，客观上也无法实行；而如化而为一，如何操作亦非易事。时论“佥以制宪为解决时局之阶梯”，认为在南北共同制定宪法后，再同时解散南北两国会，另行国会选举为可行之道，但其间又牵连到徐世昌的总统地位是否合法的问题。各种派系及个人利益纠葛相连，真可谓剪不断理还乱，难有简单易行之法。朱启钤认为：国会问题“除根本解决外，几无别法可想。然少川（唐绍仪）心中最近抱何主张，尚难捉摸。”他派吴鼎昌回北京活动，探究各方态度。吴告北京“无论何派，均确知由和转战之不可能”，惟“法律问题，决不迁就两会”；府院拟“一面以强硬手段对付少川，一面只好牺牲金钱。府、院意款分两项，一项为其将来办选举之费，数稍大，可陆续拨付；一项为少川个人之费。中山个人之须，政府自当准备决裂后之办法。”于此可知，北洋派的惯用办法不过为武力威胁之外，再以金钱开道，惟其法虽众所周知，此前却屡试不爽，诚亦为所谓民国民主政治之悲。

北京政府虽倾向于在国会问题上以南北共同制宪并追认徐世昌大总统地位为妥协底案，但因其牵涉到解散国会重新选举，有损现任议员的利益，故激起了安福国会议员的强烈反弹，咸认此“为北方大局胜败之枢机，亦即此派同人存亡之关键”，责朱启钤“秘密出此下策，于利害关系毅然不顾，不解系何用心”。4月12日，段祺瑞召集皖系成员会议，与会者一致反对制宪及解散国会案，决定向徐世昌和钱能训提出质问。次日，安福国会参议院议长李盛铎和众议院议长王揖唐谒见大总统徐世昌，提出反对意见，主张依现行选举法，补选南方数省议员。徐世昌表示：余无成见，但既予代表全权，未便有所表示。实际给了安福系议员一个软钉子。14日，李盛铎和王揖唐又面见钱能训，坚持反对意见。钱表示国会为根本问题，万难动摇；南京制宪之说，政府已表示否认。钱的态度较徐世昌为软弱，他在当日致朱启钤电中言及其苦衷：“新（国）会完全撇开，势必激起反对。日来新会亦开议讨论，并质诘政府。故南京制宪之说，中央已难赞同。”18日，钱能训在答复安福国会众议员质询时，再次表示旧国会不能复活，政府不能负非法之名。在安福国会议员及其背后皖系实力派的压力下，北京政府不能亦不敢作出必要的让步。皖系及安福系本对和谈不感兴趣，即便和谈破裂，他们也认为，“今日局面，西南断无再行用兵之能力，充其量不过再行割据，且相持既久，能否割据，亦未必不有变化。即使长此迁延，于北方现状仍属有利无害。”故其对与南方决裂有恃无恐。

无独有偶，南方国会亦强烈反对以解散国会作为与北方妥协的筹码。4月18日，广州旧国会参议院议长林森、众议院议长吴景濂等发表通电声明：“今兹之役，既以毁法启其端，当以复法为其钥。国会完全自由行使职权，实为和议中之根本问题，若不待完满解决，则其他问题纵能如我要求，亦不过敷衍苟且，决非长治久安之计。我辈既以护法为职志，对于法律问题，非一致主张，坚持到底，诚恐稍纵即逝，致违初衷。”广州旧国会以“护法”为职志，名义似正大光明，但实际亦有其自身之法律问题和利益所在。旧国会于1917年8月在广州复会后，因议员人数不足，只能开非常会议。1918年6月12日，非常国会决定改开正式会议（第一届国会第二期会议），但出席议员数只有240人，远不足议事法定人数。为了解决这个问题，广州国会以议员逾期未到任为由，分批解除了109名参议员和216名众议员共325人的议员资格，以在粤候补议员递补，使参议员人数达到212人，众议员人数达到310人，议员总人数达到522人。姑无论以少数议员（不到300人）的动议可否解除多数议员（超过300人）的资格，即便是在递补议员之后，广州国会议员总数（522人）仍未超过第一届国会议员总数（870人）的2/3（580人），不能决定诸如制定宪法、选举总统等重大问题，故即就法理意义而言，广州国会亦难认为“正式”，而只能以“非常”视之。再就递补议员而论，因为南北分裂的现实，递补非严格按程序按次序进行，亦未必符合法理标准与规则，他们在旧国会完全恢复后的议员资格且成问题，这也是他们强烈主张以现有广州国会为唯一“合法”国会的缘由所在。于此亦可知，既存之政治机构或多或少都已成为具有自适应性的利益集团，必然具有维护自身利益的冲动，而高妙的政治言辞往往不过是现实政治利益的包装而已，广州国会亦非完全例外。以北方代表朱启钤的观察，南方代表唐绍仪似倾向于作一定妥协，因为北方“对于国会问题屡屡表示决绝态度，故恢复民国六年国会之主张，亦知其难。又知国会在广州开会，人数日益寥寥，补选制宪，决办不到，故对于国会一事，益觉束手无策。此后会议国会问题时，究竟如何情形，现实不能预定。微窥其隐希冀之心甚切，而又不敢放胆做去。”而广州军政府的领导人如岑春煊、陆荣廷、唐继尧等，虽不特别看重旧国会，但“护法”是他们政治自立的号召，国会是他们与北京政府讨价还价的筹码，不便轻易放弃，故其对旧国会议员反对和议的主张亦只能暂为迁就。因此，“国会问题不能解决，则其他问题讨论审查即有结果，亦属泡影”。

事实上，虽然南北双方在谈判桌上为国会问题争执不已，但民众和舆论对南北新旧国会的法统之争并不十分关注，他们更关注的是解决和战问题，希望和平，反对战乱，而南北双方以相当程度出自人为的“法统”问题作为争执的理由，实在有违民众的利益。但由于南北双方国会出于维护自身利益的共同反对，南北谈判代表不能以实事求是的态度作必要的妥协，南北和谈不能取得成果亦为必然。如钱能训所言，即便达成妥协，“难保两方国会不激起抗议，届时或南会发生暴动，或北会另标护法，均不可知”。

由于在国会问题上各执己见，自4月9日第六次会议后，南北和会实际陷于停顿。5月6日的第七次会议，主要讨论巴黎和会问题，双方同意致电巴黎和会中国代表，拒绝在有损中国利益的和约上签字。其后唐绍仪认为和会难有进展，故就有关问题归成一揽子条件，于5月10日送交朱启钤，并在5月13日的第八次正式会议上公之于众：

（1）“对于欧洲和会所拟山东问题条件，表示不承认”。（2）“中日一切密约宣布无效，并严惩当日订立密约关系之人”。（3）“立即裁废参战军、国防军、边防军”。（4）“恶迹昭著，不洽民情之督军、省长、即予撤换”。（5）“由和会宣布前总统黎元洪六年六月十三日命令无效”。（6）“设政务会议，由和平会议推出全国负重望者组织之。议和条件之履行，由其督监；统一内阁之组织，由其同意”。（7）“其他议定及付审或另行提议各案，分别整理决定”。（8）“由和会承认徐世昌为临时大总统，执行职权至国会选举正式总统之日止”。唐绍仪特别表示，上述各条件为南方的最后让步，而且第八条不能单独讨论，如前条不能实行，则此条仍属无效。朱启钤当即回应，表示：第五条“实无回旋之余地”，“欲期此案解决，两方须有互让之精神。……若各持极端的主张，使无从讨论，则殊可惜。”至此，唐绍仪知讨论再无结果，表示：“本席智能薄弱，无济时艰，当本责任问题向军政府辞职。”朱启钤遂亦表示：“自惭才力不逮，亦惟有引退而已。”朱启钤认为，唐绍仪“趁政府外交失败之际，全国人民愤怒之时，夹杂国会、外交两问题提出八条，投合国民之心理，贯彻民党之主张。明知我方断难承认，彼即借此下台，博名而去，已无系恋，其态度与从前迴不相同。”

南北和谈因双方条件难以接近及代表的辞职而难以为继。5月14日，徐世昌召集国务总理钱能训与内阁各总长、参战督办段祺瑞及国会两院议长会议，决定拒绝南方的条件。皖系干将徐树铮其后致电北方谈判代表吴鼎昌等，解释北京政府的决定为：“以交通、北洋、安福三派实力，戴东海（徐世昌）之德望，据二十四省区之大地，得桂老（朱启钤）之明干，左右扶腋，导我辈后进以先路，稍从根本整理，何患不气吞欧亚，若五省之就范，直瞬息间事耳！何至低首下心，专向流氓胯下讨生活哉！”真可谓“豪气薄云”。15日，钱能训致电朱启钤，告南方提出的各项条件，“此间公同计议，均认为毫无理由，必应坚拒。南代表既以和平为重，乃以此等不可能之事实列为条件，其中语和平非出诚意，无可讳言。务希切实驳拒，要求将所提条件即日撤回。倘仍胶执前见，则是彼方于和平问题已无磋商余地，我代表克期回京，另筹解决。”21日，徐世昌发出总统令，谓南方提出的条件“外则牵涉邦交，内则动摇国本，法理既多抵触，事实徒益纠纷，显失国人想望统一之同情，殊非彼此促进和平之本指。……若一方所持成见，终戾事情，则舆论自有至公，非当局之不能容纳。”南北和谈至此结束。

为了表示和平的“诚意”兼维持北京国会的地位，1919年8月12日，北京政府又任命安福国会参议院议长王揖唐为和谈总代表，然“王莅沪，唐绍仪拒绝接谈，以闭门羹待之，当时有人戏以两人名字串合，有‘王揖唐绍仪’之笑话。及广州军政府内部分裂，伍廷芳总裁到沪，与孙文、唐绍仪、唐继尧等四总裁，反对岑、陆，拟另组军政府，旧议员亦纷纷来沪，王揖唐趁此机会，与唐绍仪联洽，唐亦乐与周旋。盖斯时之西南，滇桂两派军阀，角斗正起，与北方皖直同出一辙，桂已联直为援，滇亦有联皖之意。王揖唐借此阶进，唐绍仪一变态度，和议大有重开之势，岑陆忌之，急改派温宗尧代唐。王迭电东海，请速开议。……不料东海联桂方热，吴佩孚撤防，又与陆荣廷订有密约，直系军阀信而不疑；东海以为有此，便可推翻军政府，取消两粤自主，不欲沪议重开，以张滇皖之势，而失直桂之欢，迟迟不肯表示。”南北和谈终成绝响。知名史家李剑农对南北和谈评论道：“南北两方，都没有真正为国家谋利益的中心主义和思想”；“北方的新国会，固然为一般舆论所不满，南方的旧国会，也未见得为一般舆论所拥护。北方的毁法，固然不是，南方的护法，也未见得尽出于真心。总括一句话，就是此时南北两方，都为军阀政客的地盘欲、权利欲，弄得四分五裂，把国家的公共利益问题，都丢在九霄云外去了。所以此次的和议，得不到一点结果。”