近代通史——皖系控制的北京政府

张勋拥清室复辟失败，北洋派重掌北京政治。7月14日，段祺瑞重回北京，担任国务总理，组成以亲信下属为主，并得到研究系相助的施政班底。代理大总统冯国璋将自己信得过的李纯安排为江苏督军，陈光远安排为江西督军，并与原任湖北督军王占元形成准同盟关系，使自己不虞后方为他派所占。其后，于8月1日到达北京，担任代理大总统。由此形成冯国璋和段祺瑞合作主导北京政治的新格局，他们首先通过的政治决定，就是在8月14日发布“布告”，正式宣布自当日起对德国和奥匈帝国“处于战争地位。所有以前我国与德奥两国订立之条约，及其他国际条款国际协议属于中德中奥之关系者，悉依据国际公法及惯例，一律废止。”此时，既无大总统的反对，也无国会的掣肘，北京政府的宣战布告结束了此前一度酿成轩然大波的是否参战之争。

清室复辟失败后由冯国璋、段祺瑞合作共治的北京政府，冯、段各有军事实力与派系相依托，但以段祺瑞为首的皖系，无论就实力资源还是就名望人脉，都超过以冯国璋为首的直系；皖系首领段祺瑞在北京经营有年，政治手段游刃有余，党羽四布，又得到日本的鼎力支持，表现强势，而冯国璋由地方初入京城，对北京政治和外交关系尚不熟稔，部属又多在地方任职，处事相对低调；更兼段祺瑞自认为“再造共和”之功臣，对政治颐指气使，高调出击，一时间北京政治成为皖系施展身手的舞台，北京政府也基本为皖系所把持。但皖系及其首领段祺瑞如此作为的后果之一，也使自己处在内外各种矛盾的中心位置，成为各方发泄其不满与反对意见的焦点，所谓月满而亏，皖系独断北京政治的势头时间不长即受到北方直、奉两系的联手抵制和南方“护法”阵营的强烈反对，南北对立与北洋派系内部的矛盾牵制着皖系的政治作为，北京政治仍然处在动荡不安之中。诚如时人所论：段祺瑞为今次光复之首勋，对于共和国家，其功绩之伟大，正与黄兴、蔡锷等相比肩。然诚回顾细思之，时局糜烂至于此极者，其责任实荷于段氏之一身也。盖段氏前在总理职务内，曾提出宣战问题，压迫议会，招致督军，蹂躏约法，徐徐进行，遂致酿成厉阶。故以公平之眼光观之，则段氏前后之行为，实不啻自召乱而自弭乱者也。虽光复之业素著，殊觉翳晕而乏赫赫之光辉，是以西南各省不肯服从新政府。旅居津沪之议员等，亦连盟而主张反对，南北离睽之情形已如斯，则段氏纵欲以讨逆之余威，组织内阁，统一天下，号令四方，恐不能行，不待智者而自明也。皖系在清室复辟失败后得以基本控制北京政府，除了依靠其武装支撑外，还与两大因素直接相关，即外有日本的支持，内有政客的拥戴，从而获得了较其他派系更多的物质资源与更广的人脉关系，有利于其控制北京政治。

皖系与日本的关系在北洋各派系中颇为引人注目。北洋各派系在北京当政时期，出于壮大自己、削弱对手的需要，总是力图与列强建立起这样那样的关系，得到列强的援助，但在北洋各派系中，与列强关系最为直接、对其派系发展最为有利者当属皖系与日本的关系。

段祺瑞重登北京政治舞台之际，正值寺内正毅担任日本首相，寺内虽出身军方，但其上台后的对华政策却较其前任大隈重信为“温和”，提出“尊重并拥护中国的独立和领土完整”、“增进两国间友好关系”、“尽可能和各国保持协调”的对华“新”政策。为此，日本还和其在远东太平洋地区的竞争对手美国在1917年11月2日订立“蓝辛—石井协定”（蓝辛时任美国国务卿，石井菊次郎时任日本特使），美国承认日本在中国享有“特殊利益”，美日重申在中国尊重“门户开放”、“机会均等”原则。这当然并不说明日本改变了其以侵略中国为中心的“大陆政策”，而是不同的日本政治家在对华政策的策略和形式上的不同考量，即担心对华“硬”扩张的“霸道”政策激起中国国内的反日民族主义情绪和欧美列强的反弹，而改行对华“软”扩张的“王道”政策。但是，寺内的对华“新”政策仍然强调“努力使列强逐步承认帝国在中国的优越地位”，对满洲和内蒙应扩大日本的“特殊利益”，对福建确保“特殊关系”，对山东“设法使德国战前在该省所享有的一切利权归于帝国所有”，其实质仍不脱日本在袁世凯时代提出的“二十一条”要求之框架。不过，寺内对华“新”政策在公开表现上的相对“柔和”、“温和”的一面，却可为二次复出后正欲争取列强支持而稳固自身地位的段祺瑞所利用，而在段的左右亲信中，不乏与日本有较多往还、在情感方面较为亲近日本的政经两界人物，其中尤以段内阁的交通总长兼财政总长、交通银行总理曹汝霖为代表，他们在推动段祺瑞建立与日本的密切关系方面起到了重要作用。

1917年1月，段祺瑞授意其下属吴光新、傅良佐、靳云鹏等会见日本驻华公使林权助等人，向他们解释段祺瑞准备“认真与日本合作”，但“唯一障碍即国民党”，因此“正拟积极消除中日两国之间的误解，诚意实行友好合作，因而希望谅解其苦衷，并予以相当帮助”。段的表态正中企图以“软”手段加强在中国地位的日本之下怀，寺内内阁的对华“新”政策由此也有了着力点。寺内正毅当月在日本国会公开声明：“对于中国，应从东亚大局着眼，信孚相倚，有无相助，竭力贯彻敦厚邻谊之道。”1917年7月，段祺瑞复出组阁，他对正在中国活动的日本人西原龟三说：“将来一切施政，当按预定方针进行。中日两国如欲加紧协作，确保亚洲的和平和安宁，舍此当无更好的时机。本人将一本至诚，为此目的而努力，希望我们的友谊能有进一步的发展。”

段祺瑞的态度立即得到了日本的回应。20日，日本内阁通过决议，宣称将“给予段亦予以相当友好之援助，以期中国时局的稳定，同时设法解决时至今日之中日两国间若干悬案，实为得策”。1918年2—3月，日本外务省在其拟订的《日中同盟缔结之意义》文件中，将日本力图控制中国的对华政策的底蕴表述得更为直白：帝国外交之中枢为对华政策，对华政策之要谛，其归结点即是日中在政治上及经济上的紧密联盟。……根据日中同盟，帝国将取得绝大利益，即在军事上以协同作战为理由，可在中国领土内之必要方面，自由出动帝国的军队，而且在军事上当然以相互支援之名义，参与编练中国军队；尤为重要的是有利于我控制掌握军火制造的原料。在政治上，基于同盟关系，积极参与内政，以便于从各方面扶植帝国的政治势力。在经济上，以同盟协作之名，开发其丰富的资源，努力开拓市场，以利于帝国经济的发展。寺内上台后，为了实行其对华“新”政策，特别注重密切对华经济关系，图谋从经济入手控制中国，再达在政治上控制中国的目的。在密切对华经济关系方面，寺内内阁最重要的举措是大量提供对华借款，其中尤以经日本商人西原龟三经手提供的数次借款最为知名，后人遂以“西原借款”名之。西原在寺内担任朝鲜总督时期与其结交，1916至1918年间曾6次访华，对日本如何在东亚扩张并确保其利益有浓厚的“兴趣”与深入的“思考”，他和时任寺内内阁大藏大臣的胜田主计，都是寺内对华“新”政策的倡议者与支持者。他们认为，日本对华提供借款应“避免过去那种以获取权利为主，赤裸裸地强迫中国接受的态度。先以稳妥条件提供贷款，在增进邦交亲善的同时，采取促其主动向我提供有利的权益的手段。”之所以如此，是因为他们认为，日本“各种工业所需原料均可仰给于中国，其制成品亦可以中国为市场。融合日华经济为一体，明显为我帝国确立自给自足之策。”说到底，他们主张提供的对华经济借款，本质上仍具有企图以此控制中国、变中国为日本附属国的政治意义，如胜田主计所言，“帝国欲掌握其经济支配权，须垄断独占管理其财政，占据其交通，徐图开发其产业，以充实帝国国民经济”。他们所关注的仍是如何实现日本国家利益的最大化，“西原借款”就是在这样的背景下得以实现。

日本的对华“新”政策与借款提议，与正陷于财政困难而迫切需要得到资助的段祺瑞政权一拍即合。北京政府的财政状况一直不佳，段祺瑞当政时期，每月收入大约为1200万元，而支出则需2000万元，因此，“苟无大借款以撑此局面，财政将生绝大波澜”，除非“速得款项救急之外，绝无其他办法”；但“发行内国公债，则旧公债尚未整理，续募为难。借外债则有四国银行团之约束，缓不济急，且不易磋商。”此时日本主动提出对华借款，当然为段祺瑞政权所欢迎。

由于日本和段祺瑞政权各有所求，西原借款的达成较为顺利，从1917年1月到1918年9月的不到2年间，经西原龟三之手或参与，共签署8次借款合同，总计14500万日元。除了由西原经手的日本对华借款外，寺内当政时期还有善后借款垫款3000万日元、军械借款3208万日元等多笔数额较大的对华借款。寺内在任期间，日本对华借款总额为38645万日元（约为寺内内阁成立时日本对华借款总额12000万日元的3倍有余），其中对中央政府借款27986万日元（占总额的72%），对地方政府借款1857万日元（占总额的5%），对企业和个人借款8802万日元（占总额的23%）。

上述这些借款主要是流向由段祺瑞当政的北京政府，名目虽多为改善中国银行、电信、铁路、矿山、救灾等状况的经济性借款，但实际主要用于垫付段祺瑞政权的各项日常军政开支（估计在70%左右），用于经济方面者寥寥无几，实为政治借款。其中的参战借款和军械借款，更是直接为段祺瑞编练参战军、扩大皖系实力、对南方动武所用。段祺瑞以中国宣战后准备参加第一次世界大战为由，利用日本借款编练了参战军三个师两个混成旅，并购买日本军械计步枪12.5万支、子弹7550万发，机枪372挺、子弹1577万发，山炮316门、炮弹11.9万发，野炮228门、炮弹9.6万发，榴弹炮27门、炮弹0.3万发。实际上，这支所谓的“参战军”没有用于对外作战，而是以段祺瑞为首的皖系用为压服异己力量之内战利器。如段之亲信徐树铮所言，“我北军权势消长，与日本寺内内阁利害相通”，对方则以段祺瑞“为政局之中心，遇事力尽友谊援助”。就当时日本向段祺瑞政权提供的借款数量之多、支持之巨、双方关系之密切，徐树铮此言并不为虚。当然，日本之所以愿意提供数额如此巨大的对华借款，完全不是为了帮助中国，也并非厚爱于段祺瑞，衡量其借款动机与效果，不过是为了日本的自身利益，企图通过提供借款控制段祺瑞政权，以此影响中国政局，并获取中国的经济资源和在华特权。

更有甚者，在寺内在任的最后一天即1918年9月28日，日本一气向北京政府提供满蒙四路借款、山东二路借款和参战借款共6000万日元，而在此前日本外相后藤新平致中国驻日公使章宗祥的照会中，就此提出其在山东利益的诸项要求，其中有日本在青岛驻兵、中日“合办经营”胶济铁路之主张，章宗祥在24日的复照中对此“欣然同意”。日本此举为其在巴黎和会期间企图继续保有在山东攫取的利益埋下了伏笔，尽管章为自己辩解，谓此等说法“不过外交文书上之套语”，实则章宗祥的答复使中国在讨论此问题时处于某种不利地位。难怪日本首相寺内正毅下台后十分得意地说：大隈内阁向中国要求签订二十一条，惹中国人全体之怨恨，日本却无实在利益；而他在任期间，借与中国之款3倍于从前之数，其实际上扶植日本对于中国之权利，何止10倍于二十一条。但是也应该注意到，西原借款在日本国内引起的反应并不尽是赞扬，因为其借款条件较为宽松，借款担保品多不切实，因此在借款到期而中方又无力归还时，缺乏有效的追索手段，多数款项有去无回。不过，力主提供此项借款的当事人胜田主计以后倒是说了心里话：“本金收不回，利息拖延，从个人贷款的角度来看是大问题，但如站在国家大局立场，从政策方面来考虑，未必是大问题。”

除了西原借款之外，段祺瑞当政时期，日、皖密切关系的又一重要方面为“中日共同防敌军事协定”的签订。俄国十月革命爆发后，日本亟欲联合其他列强借机出兵干涉，谋求向俄国远东地区扩张。然因其出兵俄国需要借道中国的东北，故日本极力怂恿段祺瑞与其订立相关军事协定，得到了企图依靠日本为其后台的段祺瑞的响应。1918年3月25日，中国驻日公使章宗祥与日本外务大臣本野一郎换文，双方同意中日两国政府应就“共同防敌”问题进行协商。5月16日，中日签订《陆军共同防敌军事协定》，19日签订《海军共同防敌军事协定》。9月6日签订《关于陆军共同防敌军事协定实施上必要之详细协定》，从而构建了所谓中日“共同防敌”的基本框架。上述协定规定：中日两国军队实行共同防敌行动；在军事行动区域内，中国地方官吏对于日军须尽力协助，双方军队互派职员联络，共谋运输、通信、卫生、技术、情报及其他作战必须事项的便利，互相供给兵器及军需品；为军事行动之目的，双方得利用中东路，并设立协同机关处理有关事务，南满路之运输由日本担当，等等。这些规定在当时是秘密的，未向外界公开。协定的签订，使日本军队得以“合法”地通过中国东北侵入俄国远东地区，不仅侵犯了俄国的国家主权，也有损于中国的国家主权，尤其刺激了日本进一步觊觎东北的野心。

1918年8月，日本军队经东北侵入俄国，占据了俄国远东地区的若干地方，并支持盘踞远东地区的白军力量与红军对抗。在此过程中，日军占据了中国东北北部的若干重要城市，如哈尔滨、齐齐哈尔、满洲里等，侵犯了中国的国家主权。第一次世界大战结束后，日本军队虽然失去了所谓“防敌”的借口，但仍赖在俄国远东地区不走，直到盘踞俄国远东地区的白军在红军的打击下失败后，日军才开始陆续撤出，“中日共同防敌军事协定”也在1921年1月27日被废止。

在国内政治方面，段祺瑞纠集了一帮政客围绕于其周围，先是有梁启超为首的研究系之大力支持，后又有一班政客组织的安福系集团之鼎力拥戴，为其控制北京政治创造了较为有利的条件。

段祺瑞与研究系的关系，在他复出之后的一段时间，可谓“蜜月”时期。1917年7月段复出组阁后，以研究系首领汤化龙为内务总长，梁启超为财政总长，林长民为司法总长，一时使研究系诸人大为兴奋，认为“今段阁虽非政党内阁，然重要之部多属诸我，是明系以本党为主干”，正可以此“诱导现势力，使进循宪政轨道，借以确立政治中心，维持社会秩序”。因此，研究系在段祺瑞复出后组织内阁、筹选国会等方面，均予以大力支持。然段祺瑞对研究系不过利用以钳制前国民党人而已，并无倚其为政治中心之意，更担心如果任研究系发展，“难免悉受其挟制，是去一国民党不啻又来一国民党”。其手下头号大将徐树铮对研究系入阁并企图“诱导”政治尤为不满，认为“我辈冲锋陷阵，始奏肤功，结果乃为几个文人造机会”，“对梁（启超）、汤（化龙）衔恨甚深”，且其“性尤倔强，凡有主张，不达不止”。

就研究系方面而言，梁启超等毕竟有自己的政治理念，“亦自有其怀抱，非能如一般官僚惟命是听”，不甘完全随段祺瑞等军人首领的政治步调起舞，“其所取政策，即系与现有势力相结合，意欲乘机而指导之、改造之，使成为我国之中坚力量，以求安定一时之社会秩序，并徐图发展。故彼之所谓结合，亦有其一定限度，与一味附和者不同，苟一旦越此限度，则彼即不能不顾及自己之立场而立与离异”。如研究系对皖系主持的“西原借款”即持反对态度，故段祺瑞与梁启超、皖系与研究系“彼此关系亦渐与从前不同”，“感情乃日趋疏隔”。结果，“选举本应归内务部主持，而新国会选举乃全由徐树铮等暗中操纵，内（政）汤（化龙）几不能过问；借款本应由财政部主管，而对日借款乃由曹汝霖辈秘密办理，财（政）梁（启超）几不得与闻。名为阁员，实则等于虚位，选举犹在其次，而借款则关系国脉，势不能无言，言而不听，势不得不求去。若辈乃更借此而指为有意拆台，段亦深信不疑，于是此一方则恶意慰留，而强使之分谤，而彼一方则力表不与合作，以求外间谅解。”至11月22日段祺瑞二次下野，研究系诸总长随之而去，从此结束了双方关系的短暂“蜜月期”，所谓“表面若相终始，而精神则早已分离矣”。及至1918年3月，段祺瑞三度复出组阁，舍研究系人而不用，在政治上着重运用以安福系为代表的政客集团，研究系此后基本失去了参加政府的机会。

所谓安福系，是皖系控制北京时期出现的依托于皖系军人支持并为皖系军人政治服务的政客集团。一方面，段祺瑞在复辟失败后复出，亟思有人在政治上为其呼朋引类，摇旗呐喊，壮大己方声势，控制政治局面，而研究系显非段祺瑞所可得心应手运用者；另一方面，一些政客闻人不甘寂寞，迫切希望得到权势者的支持，结党营私，打压他派，分肥政治资源，图谋个人私利。因此，段祺瑞与这班人之间各有所需，各图其利，促成了所谓安福系这一政治派系集团的出现。

据时人所述，“安福俱乐部组织之初，系民国六年（1917年）八月在（北京）安福胡同梁（式堂）宅，主持者王揖唐、曾云沛（毓隽）诸人。当时不过一寻常俱乐部耳。请宴叫妓，皆用安福胡同梁宅名义，……其后徐树铮因军事失败，转而谋政治上竞争，以巨款收买议员。王揖唐为贩客老手，即以安福胡同梁宅为收罗场。于是，安福胡同内，车如流水马如龙，人如蚁附门如市，极一时之盛，俨然成一党之机关部。”安福系名目于此渐成。其后随着段祺瑞一意决定废弃旧国会，改选“新”国会，安福俱乐部遂成为皖系包办、操纵选举的枢纽机构，附从者愈众。1918年3月7日，王揖唐、王印川、刘恩格、曾毓隽等安福俱乐部中坚人物在梁宅集会，正式决定成立安福俱乐部，之所以不以党名，盖因“自袁氏解散国民党后，政党遂为政府所忌，而洪宪之筹安会，又为国人诟骂，故不敢明目张胆结合政党”。但安福俱乐部的组织机构与一般政党并无二致，其下设干事部（主任王揖唐）、评议会（会长田应璜）、政务研究会（会长李盛铎），部下设课，课下设股；内部定期集议，对外统一表态，虽无政党之名，似有政党之实，而且“挟金钱魔力，大有一日千里之势，局面亦渐扩张”。而究其实质，不过为一些政客图谋私利之结合，而实为皖系可以运用之政治工具。如时人论：安福系“除拓殖议员外，无足纪述者”；“本无党纲，亦非有政策主义号召结合，只以三数军人政客，欲增长一部分势力，慷慨解囊，制造多数议员，谋运用新国会之便利，以逞其雄踞政权之野心。王揖唐主持于外，曾云沛主持于内，拥戴一徐树铮指挥一切，如斯而已。两年以来，该部虽乘时发达，而各省不设一支部，除议员外，不招一党员。……称之为政党，未免过于抬举矣。安福部切近之要图，在选举总统。后来之目的，在组内阁，握政权，谋私利。”即使被安福俱乐部视为可以“指挥一切”的徐树铮，实际上也看不起这班政客，他曾在私下里吐露心声说：“余之设此部也，实欲置总统于余之肘腋之下。天下督军从我者留，叛我者黜，惟余之马首是瞻，余斯愿足耳。”“余持金钱以驱策之，不患彼辈不为我用。且彼辈所希望者富贵耳，利禄耳，余将使之尽满其欲，又何为不余是从耶？”

外有日本的借款支持，内先有研究系后有安福系政客集团的拥戴，加以在北洋军人派系中的长久资历与广泛人脉，以及推倒复辟“再造”民国之“功”，段祺瑞在1917年7月复出之后，显然较其他北洋军人派系领袖有更多的资源及资望可加利用。他本人也踌躇满志，着手以其个人和皖系派系的意愿改造北京政治。其最重要的步骤，就是废弃旧国会，筹组“新”国会，控制国会为其政治运用之工具，再以此逼退冯国璋，拥立徐世昌，确保以其为首的皖系军人集团的政治优势地位。而在段祺瑞和皖系基本掌握了北京政治资源的情况下，无论段祺瑞本人在朝还是在野，都可以基本控制北京政局。

段祺瑞当政时期，在制宪、参战、府院之争等方面，与国会多有争执，并受国会掣肘，不能自由行事，故其对由前国民党人居多数的旧国会衔恨甚深，复出后亟欲废弃，重组可由己派控制操纵之“新”国会。

1917年7月24日，北京政府国务院通电各省，认“组织立法机关，实为最急之务”，但如何组织立法机关，时有不同意见。首为恢复旧国会说，而旧国会既经明令解散，“断无重新召集之理”，且其“威信既失，精神不存，假令恢复，徒滋纷藉”；次为改选说，“虽持之有故，而行之实难。盖选举程序，繁重万分，调查宣布，必非一时所能竣工。加以初选复选之期，则国会之成立，为期尚远。若仓卒集事，必蹈元年调查虚诬之弊。而且人数过多，权限不明，规制未善，言者多口。苟假一时之便利，将贻日后之纷争”；再次为改组说，“减其额数，严其资格，则所选必为良材，而议事庶遵轨道。然改组国会，必先改国会组织法，尤必先有提议改组并制定法律之机关，其职权又必为法律所许可者。否则高言改组，不生法律效力，且其迁延时日，较改选殆又过之”。通电提出：“国会之职权，乃由约法上之参议院递嬗而来，有参议院行使立法职权，即无异于国会之存在，是与约法精神共和本旨，皆不违背，且人数无多，选派由地方自定，依据约法，可以迅速成立。救时之图，计无逾于此者。”“总之宪法未定之前，约法为根本大法，依据约法以召集约法上之参议院。依据约法上参议院之职权，以解决制宪修正国会组织各问题，则事事守法以行，于政治上始得平允，于法律上不生矛盾。”段祺瑞如此主张，自然为不喜前国民党人居多数的旧国会的北洋军人集团所拥护，而成立临时参议院的动议，本为研究系所赞成，他们认为，“旧国会不良，由于国会组织法不善，倘不先组织一种过渡机关，将国会组织法修改，仍用旧法选举新国会，未有不蹈旧国会覆辙者。”此时正值研究系与皖系和段祺瑞合作的“蜜月期”，研究系人甚而肉麻地提出，“现在复生之中华民国，乃由段祺瑞手造之另一中华民国，非复从前之中华民国，是旧国会断无恢复之理。”

由于军政两界的多数拥护，废弃旧国会，成立临时参议院，筹组“新”国会的主张占了上风。此时，只有孙中山和革命党人坚持维护由《中华民国临时约法》传承的民国法统，而南方粤、桂、川、黔、滇等省地方实力派出于维护自身利益的考虑，也主张维持旧国会，他们共同打出“护法”旗号，在南方另组非常国会与护法政府，与北京政府对抗（详见下节）。

1917年9月29日，冯国璋以代理大总统身份发令，以“选举国会议员为第一要义”，而“赞成先设约法上参议院者，已居全国之大多数”，故“折中于两者之间，一面令内务部筹备国会选举，一面按照约法，由各省选派参议院议员。但参议院仅以修正国会组织法为限度，而其他职权，乃待诸正式国会执行。”同时下令内务部筹备国会选举，并由“各行省蒙藏青海各长官，仍依法选派参议员，于一个月内到京，组织参议院，将所有应行修改之组织选举各法，开会议决。”随后，各省区分别选派1至5位议员到京，11月10日，由此产生的临时参议院在北京举行开幕式，冯国璋和段祺瑞均莅临致辞，并将修改国会组织法与选举法作为临时参议院的主要任务。11月14日，安福系人物王揖唐当选为临时参议院议长。12月14日，北京政府将修正之“国会组织法”和“参众两院议员选举法”咨送临时参议院，其主要修正之处为：（1）参议院组织由前定之地方代表制改为由学术代表、事益代表、勋绩代表、满蒙回世爵互选议员、高等行政司法官选举议员、华侨代表组成；名额由前定之地方选举220人、各界别选举54人共274人，减少为地方选举138人、各界别选举30人共168人（减少近40%）。（2）参议员由原省议会及界别选举会选举，改由地方选举会和（中央）界别选举会选举；提高参议员选举人资格，地方选举人资格为曾在高等专门以上学校毕业任事满3年、或曾任中学以上学校校长及教员满3年或有学术著述及发明经主管部审定、或曾任荐任官3年简任官1年及受勋位、年纳直接税百元以上或有不动产5万元以上者；（中央）界别选举人资格为曾在国立大学或外国大学本科毕业任事满3年、或曾任国立大学校长及教员满3年或有学术著述及发明经主管部审定、或退职大总统副总统国务员及曾任特任官满1年及受三等以上勋位、年纳直接税千元以上或有百万以上财产经营农工商业、华侨有百万以上财产、满洲及回部王公。（3）减少众议员名额，由每80万人选举1人（共556人），改为每百万人选举1人（共378人），蒙藏青海由选举40人改为28人，总数由596人减为406人（减少近30%），选举区域在各省及蒙藏青海之外，增加京兆、热河、绥远、察哈尔、川边区域。（4）提高众议员选举人资格，将原定年纳直接税2元或有不动产500元以上者，改为年纳直接税4元或有不动产千元以上者。

临时参议院对国会选举规定作出的上述改动，主要体现了段祺瑞和皖系主导改造北京政治的意图，即通过大幅度减少国会议员的名额、提高选举人的参选资格、改变选举方式，便于其操纵选举，从而“选”出既可有“民意”招牌而又代表其利益的国会，最终达到使军人统治名正言顺的“合法化”结果。

1918年2月17日，代理大总统冯国璋公布《修正中华民国国会组织法》《修正参议员选举法》《修正众议员选举法》；3月6日，又下令于5月20日举行众议员初选，6月10日举行复选，6月20日举行参议员选举。此后，所谓第二届国会议员选举即在全国范围展开，但南方粤、桂、川、黔、滇五省因为“护法”关系，湖北、湖南、陕西因为战争关系，均未举行选举，实际举行选举的只有14个省份。3月7日刚刚成立的安福俱乐部，在国会议员选举中大显身手，他们在皖系军人的实力支持下，四处活动，金钱收买，封官许愿，以利相诱，以权相胁，违法作弊的各种手段无所不用其极，选票价格有多至数百元者。皖系实权人物徐树铮则居间操控，联络各方，督促进行，以为“选举定，然后大局有着落，诸事可通盘另筹”，因此“分电各省区长官，令照所开议员候选人名单，设法选出，同时并嘱中央要人之隶各省籍者，令电各该省有力人士，从旁协助”。为了确保“新”国会掌握在己派之手，皖系军人和安福系政客频向因列名袁世凯称帝祸首而被通缉的交通系首领梁士诒示好，得其款项支持，而对他们的前政治盟友、具有一定民主理念的研究系则不加理会，并多方限制其参选活动。对于研究系之参选人，“能买收则买收之，认为万不可能，则极力排斥之”；“对于研究系之忠实分子而曾任旧国会议员者，则另开一单，密令各省区特别注意，不许选出。”徐树铮恨研究系对国会选举因“不得由彼垄断，即亦随事作梗”，“不愿见政府办成新会。始以为彼辈不出任事，政府选举必难足数，到处声言，以懈地方之志。”故认“该党野心不死，万不可引虎入室，致坏全局。”结果，研究系在此次选举中惨败，只得20余席，不过当选议员总数的5%左右，完全失去了过往在国会中的影响力。此后，作为民国初年有影响的政党—政派，在研究系（进步党）的头面人物中，梁启超声明不再参加政治活动，汤化龙于1918年9月1日在游历北美时遇刺身亡，林长民于1925年12月24日死于郭松龄反张作霖之战，王印川投靠了安福系，陈国祥、刘崇佑等在国会中的影响力亦不如前，研究系政治人物可谓风消云散，不复民初一时之盛。作为一个政治派系，研究系此后亦基本退出了北京政治舞台。

时人曾对研究系之出尔反尔、唯利是图但终归失败、无所归依的历程曾有颇为独到的论述：民国二年，该派以在会议不能占得多数，乃主张解散国会，熊秉三（熊希龄）、梁任公乃以阁员署名于解散命令者也。其时该派与国民党势不两立。厥后，国民党失败，该派亦不为袁氏所喜，洪宪之际，乃复与国民党合而图袁。及袁败，主张恢复旧国会者，则为该派首领汤济武（汤化龙）所主持。迨国会恢复，又与国民党积不相能，既合复离。仍以在国会不能得多数之故，依然以全力破坏国会，缺席以牵制也，辞职以撤台也，凡力之所能施，谋之所能及，惟以牺牲国会为宗旨。督军团兴，要求解散国会之煌煌大文，皆出于林宗孟（林长民）之手笔，此尽人皆知者。……未几，汤、梁、林相继入阁，积怨之结果，非常国会遂产生于广州矣。……至法律问题，反对以旧法召集新国会，而主张召集临时参议院，修改选举法者，亦该派唯一不二之政策也。迨临时参议院竞争议长失败后，复主张牺牲临时参议院。湘事失败，合肥下野，则借张仲仁（张一麐）之奥援，转而依附河间，对于合肥则反眼下石。去岁选举失败，又主张牺牲新国会，以谋和平。世人谓有研究派即无国会。因该派失国人之同情，选举结果，决不能占多数，则必设法破坏国会。证之前事，诚非刻论。……昔日是耶，今日是耶，朝三暮四，覆雨翻云，志在觅食耳。后人亦对研究系的命运有精辟之论谓：“民国以来，书生集团之依附实力派者，往往徒供利用，卒受排挤，或诱之分化，务使一无存在之价值，固不独研究一系为然也。”

由于安福系的运作，在国会选举中获得压倒性胜利，在国会参议院147席（总额168席，南方粤、桂、川、黔、滇省及川边地区21席未选），众议院325席（总额406席，南方81席未选），共计472席中，安福系获330余席，交通系获120余席，研究系获20余席，安福系完全控制了国会。1918年8月12日，中华民国第二届国会即“新”国会（因其为安福系包办，故又称“安福国会”）在北京开幕，临时参议院从此解散。20日，安福系首领王揖唐当选众议院议长（其后刘恩格当选副议长）；22日，交通系首领梁士诒当选参议院议长，朱启钤当选副议长。

国会选举告成，安福系在国会独大，意味着皖系可以国会作为政治运用的工具，其下一步举动就是改选总统，以达完全控制北京政治的目的。

冯国璋在袁世凯败亡后出任副总统，又继黎元洪担任代理大总统，实际上是北洋派系妥协的产物。就政治实力、个人资历、人脉关系、社会影响等方面而言，后袁时代可以出任大总统的人物，无非袁时代的副总统黎元洪，北洋派军人首领段祺瑞、冯国璋，北洋资深政客徐世昌，革命党领袖孙中山等数人而已。孙中山既以革命、护法为己任，自然不会加入北京政府的总统竞争；黎元洪因缘际会，由袁世凯时期的副总统而登上后袁时期的大总统之位，但却在张勋的压力下解散国会、致清室复辟，使其主观上无颜再复任总统，何况他已请冯国璋“代行”大总统职权，权柄既已交出，客观上亦无法再复任。因此，清室复辟失败后北京政府大总统的竞争者实际只有段祺瑞、冯国璋和徐世昌。段祺瑞虽有较强实力、较深资历、较广人脉和较大影响，但考虑到北洋派系间的平衡以及责任内阁制体制，似更愿居于享有实权的总理位置，因此顺水推舟，在黎元洪下台后，将大总统职位让与副总统冯国璋，自居国务总理之位，也算是名正言顺之举。当时“在一般人心里，以为冯、段本是同学，如尔汝昆弟之交，必可朝夕会面，脱略形迹，时局结症所在，无不可以推诚披臆，互相谅解，不但以前府院之争不致重演，而大局之解决，亦颇有希望，而不知有大谬不然者。”冯国璋亦自称：“余与芝泉为数十年心腹之交，彼此都互相信任，此后对一切政务决定，听候内阁完全负责，毫不干预。”唯冯到北京就任后，以其依托的直系军事实力仍对段祺瑞完全控制北京政府构成了一定的阻力，加以总统府和国务院之间在责、权、利方面固有的矛盾关系，使冯、段的个人关系并不十分融洽，明争暗斗之举不断发生，再度上演了府院之争的一幕。南方打出“护法”旗号之后，北洋派对南方用兵，依靠的主力是直系军队，而冯国璋的地盘主要在长江流域，对于向南方用兵动武并不积极，甚而与南方护法阵营还有一定的联系（冯之出任副总统即曾得到部分前国民党议员的支持），因此而对段祺瑞的“武力统一”政策有所牵制。1917年11月，在湖南前线的直军主动后撤（南北战争详见下述），直系各督要求停战议和，使直皖矛盾趋于表面化。在此打击之下，段祺瑞被迫于11月20日提出辞职，22日被冯国璋明令免职。冯国璋看似在府院之争中占据了上风，但段的实力仍在，冯的日子并不好过，甚而一度找不到人接任段的总理职（在段之后代总理的汪大燮只同意代理一周），幸好北洋元老王士珍在其恳求下答应出山帮忙，才使冯免了去段后无人接任之尴尬。其后，段祺瑞一方面策划进行国会选举，图谋在控制国会后，以总统任期届满须改选的名义赶走冯国璋；一方面引奉军入关（1918年2月，徐树铮赴奉天请张作霖派奉军入关声援本派），对冯施以军事压力。冯国璋无奈，只能亲访段祺瑞，谓“时事多纷，非老弟再出不可。闻外间意思托东海来说。其实我辈几十年老弟兄，若待东海来说岂不生分，故特自己跑来。”冯给了段莫大的面子，段也颇为自得，“闻我辈兵事进行，辄欣然喜，闻左右劝其避嫌，辄露不悦之色。”1918年3月23日，冯国璋任命段祺瑞为国务总理，这是段在后袁时期第三度担任此职。

段祺瑞三度复出后，与冯国璋的矛盾日积月累，难以调和，“不特于军事意见不一致，而于政治上之斗争亦至剧烈。盖冯派之意见，以冯弃去苏督之仕，来就一年任期之代席，区区之忱，实希望扶正，故远交桂粤，近抚赣鄂，以冀压倒段派。在段派意见，则以段氏三造共和，功高寰宇，亟应正位，莅抚中原。急功好事之徐树铮，且以未来之总理自命。然必推倒冯氏，乃可取而代之。”故段复出后，去冯已成其主要目的，因为只有去冯才能使皖系完全控制北京政府。而根据1913年10月公布的《大总统选举法》，大总统任期为5年，自1913年10月10日袁世凯出任大总统起，本届大总统任期到1918年10月9日届满，这给了皖系改选总统的“法理”依据。

“新”国会在8月成立后，皖系即开始操办总统选举，赶走冯国璋成为皖系和段祺瑞不言自明的直接目的。至于去冯后由谁出任总统，段祺瑞考虑到南方的强烈反对和北洋派内部的关系，于8月31日发表通电，明确表示：“祺瑞赞襄无方，未能早纾国难，上负大总统知人之哲。今幸国会告成，已议决组织大总统选举联合会，实为我国第一次改选大典，元首改任之时，即政局重新之会，祺瑞自应及时引退，遂我初服。”代理大总统冯国璋进京后久处皖系压迫之下，虽不无再干之心，但又感觉坐在大总统位上之无趣，不愿再看人脸色，听人摆布，故亦萌引退之心。8月12日，他在“新”国会成立后亦发表通电，表示“今者摄职之期，业将届满，国会开议，即在目前，所冀国会议员，各本一良心上之主张，公举一德望兼备，足以复统一和平者，以副约法精神之所在，则国本以固，隐患以消。……若谓国璋有意恋栈，且以竞争选举相疑，此乃局外之流言，岂知局中之负咎？盖国璋渴望国会之速成，以求时局之大定，则有之，其他丝毫权利之心，固已洗涤净尽矣。”不过，段祺瑞表示退位是以实际控制北京政治为筹码，名不副实；而冯国璋的退位则是以退出北京政治舞台为代价，两者的政治实力和手腕仍有高下之分，诚如时人所论：冯之副总统，本为旧国会所选举，乃亦主废弃旧国会，已为失策；而对于新国会又太无布置，致其选举全为安福系所操纵。迨新国会召集，冯继黎之总统任期适已届满，势除拱手让人外，自属一筹莫展。……最终虽与段同时下野，稍解愤恨，然段一面则拥有所谓参战军，一面则握有所谓新国会，隐然居于太上内阁地位，而冯则悄悄隐去，从此与政治绝缘，岂非失败之甚耶？冯素以狡猾见称，与段刚愎性格迥不相侔，此次乃堕入段派术中而不之觉，此亦足见武人思想究属简单，不能了解政治战之作用，而当时冯幕府之无人才，亦不难于此窥见矣。皖、直两系首领既均有退出总统竞争的表示，则大总统之位非北洋老官僚徐世昌莫属。自晚清至民国，徐世昌久居官场，长袖善舞，各方笼络，随机应变，以其和各派的历史渊源和人脉关系而周旋于皖、直、奉系与南北之间，使各方皆认其可接受而不以其为敌，成为当时缓和皖直矛盾和南北对立的不二人选。当然，徐世昌得以在总统选举中出线，主要还是得到了其时控制着北京政治的皖系的赞同。“安福系本拟举段，因系继冯之后，恐引起直系不快，且段本人亦不愿舍去实权，而取得徒拥虚名之总统。故几经研讨之后，乃以畀诸徐世昌，以徐与北洋系关系甚深，平日与直、皖之间尚无所偏倚，又系文人，举任总统，既可平直系之心，而于己系亦无力能加牵掣也。”尤其是徐“手无兵权，当能事事赞可，不为本派所梗也”。因此，皖系认为“选举总统，当以东海为最适宜”。此后，皖系即开始紧锣密鼓地筹备总统选举事宜，8月27日和29日，安福系议员分别在众、参两院提出速行总统选举案；31日，两院联席会议决定在9月4日进行总统选举。结果，9月4日出席国会总统选举会的参议员有131人，众议员有305人，在总计436张选票中，徐世昌得425票，几近全票。徐世昌以国会议员超过总人数2/3出席，超过出席者3/4同意，当选为中华民国第二任大总统。皖系干将徐树铮事后电告北洋各省督军，得意洋洋地声称：“本日选举，天气清和，人心静穆。议场秩序雍容，投票整肃，不崇朝而国本以定。院外警备比之常会，不过于照例警察外，多悬彩旗，以昭盛典。外人参观者，院内外均同声赞美，且谓既无武力作用，又无金钱关系，在历史中殊不多见云云。”时人论此次选举之结果为，徐世昌“与北洋系关系甚深，其地位仅亚于袁世凯，……其心目中只有一袁氏，袁死便不作第二人想。然彼究系文人，无军权在手，不能不让冯、段先著祖鞭。洪宪变后，徐蛰居故乡，一若忘情政治，实则无日不在沉机观变，冀乘时崛起，以偿其多年之夙愿也。……其后冯、段龃龉，徐居间执言，又能不涉偏颇，故终造成冯、段同时下野拥徐出山之局。”而在外国人眼中，如北京民国政府顾问、深谙中国政治游戏规则的莫理循所言，徐世昌“做总统实在不合格”，因为他是“一个头脑中没有共和思想的人”，并将他与徐世昌的会见形容为“从未经历过比这更愚蠢的会见”。

徐世昌在大总统选举中的顺利当选可谓波澜不惊，然而其后之副总统选举却是一波三折。副总统虽无实权，但毕竟是北京“大位”的象征，而且在总统缺位的情况下，仍有其接任意义，故掌握实权的北洋系军人从未考虑将副总统之位让予外人。而在北洋系首领中，段祺瑞与冯国璋既已退出总统之争，自然不会再来争更无实权的副总统，较段、冯低一辈的奉系首领张作霖和地位正在上升的直系将领曹锟就成为副总统的有力竞争者。本来，掌控北京政治的皖系曾经考虑将副总统一席给予出兵入关助己的奉系张作霖，但考虑到曹锟的直军是对南方用兵的主力，且其为北洋正宗出身，故以曹锟担任副总统以诱其大力“南征”的主张渐在皖系中占了上风，而张作霖自知其非北洋正宗，实力亦有不济，对副总统地位的要求不似曹锟那般迫切，多半是以此要挟得到更多的实利。因此，在6月中旬有北洋各派军人首领参加的天津会议上，曹锟极力主张讨论总统问题，以为自己出任副总统预留地步，与会者则同意副总统以曹锟“为最适宜”。其后，皖系为此向张作霖多方“疏通”，并在徐世昌当选后，于9月7日由北京政府任命张为东三省巡阅使，使其成了名副其实的“东北王”，张作霖既得实利，也就不再以副总统问题为难皖系，曹锟之出任副总统似成定局。

但是，就在皖系紧锣密鼓操办副总统选举时，却遇到了国会方面的反对。在国会中占有50余席的旧交通系（以梁士诒为首领）不同意由曹锟出任副总统，这倒不是因为旧交通系和曹锟个人有什么恩怨，而是他们不满皖系独占北京民国政府的权力，同时又扶植新交通系（以曹汝霖为首领）而有损己派利益的做法，故以此向皖系示以颜色。他们提出的理由冠冕堂皇，即南北正处在交战状态中，为了缓和双方关系，应将副总统位置暂时空置，以待和平实现后留给南方人士（如两广巡阅使陆荣廷）担任，以促进南北和解。梁士诒有致北洋各军人书云：夫主张速选者，本谓选出曹使，则北洋系固结可期。士诒忝北洋有年，北洋系之固结，迩年来竭力经营，未尝稍懈。然士诒爱北洋系，而尤爱国家；且爱国家，即所以爱北洋系也。夫主张速选，以固结北洋系者，惟知固结北洋系，而不知因此足令国家分裂。曷言乎足令国家分裂？今日大总统已下令劝和，全国士商，多求罢战，是和平统一已为全国心理所同趋，苟无意外之阻力发生，则和平统一，当可告成。今若速选曹使为副座，则全国士商不免大起猜疑，将谓中央又复主战，而西南人士，必以为故表对敌之意，是使已熟之和平，终于无果。此足令国家分裂之理由一也。西南对于主座之个人，本是同钦共仰，惟对于主座之选举，犹以违法相攻，今若选曹使为副座，则彼等必合个人与选举而并攻之，其终也必至危及主座，若是则政局愈纷，去和平统一愈远矣。此足令国家分裂之理由二也。副座未选之前，则西南犹怀或归已得之望，此望未绝，则和平统一之机尚存；若一旦选出，则此望遂绝，而彼等必自行选举，若是则南北分立之局以成，而和平统一，终于无望。此足令国家分裂之理由三也。有此三理由，故士诒终始主张缓举为有益于时局也。对于梁士诒此番打着“爱国家”名义的言辞，北洋军人亦不便公开反对，而梁和旧交通系的主张又得到了在国会中有20余席的研究系议员的支持。本为皖系支持者的研究系此时因对皖系的种种做法表示失望而与其分道扬镳，他们反对皖系的主张并非意外，他们和旧交通系议员联手反对推举曹锟为副总统，为皖系以副总统选举拉拢直系并借此继续“南征”、同时控制北京政治的设想投下了浓重的阴影。如时人所论，皖系认为“副总统一席，更属虚位，决以与直系第二位之曹锟，以表示己之宽洪大量，并借以离间冯、曹，使不至联为一气，多生阻力，此固属该案之如意算盘。”但“研究系自不肯与之合作”，而梁士诒“与徐树铮恶感极深，又忌曹（汝霖）之后来居上，因而对安福系力持反对态度。其实研究系与旧交通系均非有甚不满于曹锟，只以不甘令安福系如愿相偿，故必加以破坏。其表面理由，则以南北虽暂时分立，然阋墙之争，终宜言归于好，今总统既属北人，自应以副总统留畀南方，庶于将来议和时，较有回旋余地，若一并举出，不啻闭和平之门，使南北长此相持，殊非国家之福。其言颇为正大，安福系苦无以难之”。

根据《大总统选举法》的规定，选举副总统需要有国会两院2/3以上议员出席以及出席者3/4以上同意，方符合法理效力。以当时国会两院实有议员总数574人计，2/3多数至少需要383票，而安福系与新交通系两派议员总数有近400人，按理而言，如果他们充分动员，应该能够得到满意的结果。然而安福系也罢，新交通系也罢，多为个人之间意气相投的结合，并非组织十分严密的党派集团，其成员亦变动不居，个人主张又不完全一致，其中也有部分议员不赞成推举曹锟为副总统，使皖系的政治主张不能得到强力推行。还有一个不能不提及的因素是，民国成立以后的国会政治历经几次变故，已由民主选举的代议机构渐渐变质为派系斗争的舞台和议员争名逐利的场所，“新”国会议员选出后，许多新“当选”议员为竞选的投入是希望通过国会活动得到回报的，选举更是他们心目中的敛财途径，何况他们认为已经在大总统选举时给了政府面子，则副总统选举政府无论如何应有所“表示”。但北京政府的财政十分困难，曹锟又自认当选为当然，不肯出钱，因此也使部分议员不愿出席投票。时论评之为：推多数议员所要求之人物，虽要具备如何之条件，然其所谓条件者，非必具有如何之经验，如何之声望，如何之能力，唯在能出多数金钱购买议员之高价票而已。盖若辈多数议员当选之际，所糜之运动费为额甚巨，因此固不仅希冀将来出席后，关于正副总统、正副议长等之选举得以卖票，收回所消费之资本，且希望于本息以外得巨额之利益也。孰知到会后关于大总统、正副议长之选举并未偶获一文，大失所望。损害既巨，故不能不另图补救方法，于是若辈收回资金之希望，遂全移于副座选举问题上。故安福俱乐部之预选会，明知段祺瑞之不愿就副座之职，而多数议员仍投段氏之票。现下此辈欲卖票之议员，已公然语人曰：副总统不问为段祺瑞，为冯国璋，为曹锟，或为张作霖，至少非出数千元购一票则决不投票。……曹氏则声称不能出运动费，……段祺瑞固希望曹锟为副座，但无支给运动费之能力，副总统选举之难，实不外此一点。由于种种因素的作用，副总统选举在国会中因无法凑足法定人数而难产。9月4日大总统选出，5日进行副总统选举，到会议员不足百人，选举流产。10月9日，又举行第二次副总统选举，出席议员数338人，仍不够法定人数，选举再度流产。10日徐世昌就大总统职，16日第三次进行副总统选举，出席议员数较上次还少，只有271人，选举仍流产。此后，时移势易，副总统选举不再是各派关注的中心问题，从此再未举行，总统府也就成了大总统唱独角戏的舞台（直到1924年大总统曹锟下台，北京政府一直没有副总统）。

副总统选举的流产，表明即使是处在政治鼎盛期的皖系也无力完全控制北京政局，派系纷争是影响北京政治的重要因素，北京政府本质上仍是弱政府；而国会政治的变质使其在北京政治中的地位不断弱化，在社会舆论及民众中的公信度不断下降，国会既不能成为民主的一极而约束军阀所为，则其只能成为议员个人的名利秀场，直至贿选公行，声名狼藉，成为其最终被解散的重要原因；曹锟未能如愿当上副总统，则使其对皖系心怀怨怼，10月16日第三次选举失败的当天，曹锟即“称病”离京回津“静养”。曹锟的态度不能不使直皖关系趋于恶化，而当1919年12月28日冯国璋病故之后，“曹氏坐镇畿辅，势力雄厚，又有吴佩孚百战健将驻军湘南，遥为呼应”；“加以曹氏素恶段派专政，吴氏以转战湘中克复岳、长之伟绩，反令张敬尧安居湘督之位，尤愤不能平。于是曹氏所未便宣言者，以及吴氏自欲发其牢骚者，遂一再通电丑诋安福系及徐树铮之罪恶。由是曹氏俨为直派领袖，而两派又积不相能矣。”

1918年10月10日，徐世昌在北京中南海怀仁堂就任中华民国第二任大总统，代理大总统冯国璋同时去职。徐世昌在“就职宣言”中称自己“忧患余生，备经世变，近年闭户养拙，不复与闻时政，而当国是纠纷，群情隔阂之际，犹将竭其忠告，思所以匡持之。”他以解决时局纠纷、实现南北统一为要图，表示将“以救民救国为前提，极愿以诚心谋统一之进行，以毅力达和平之主旨。果使阋墙知悟，休养可期，民国前途，庶几有豸。”

徐世昌上任后准段祺瑞辞去国务总理职，任命内务总长钱能训兼代国务总理，但内阁的关键职位仍由皖系把持，皖系还通过安福系控制着“新”国会。最关键的是，段祺瑞仍以参战事务处（1919年7月改称“边防事务处”）督办的名义控制着皖系军队，“一方面拥参战军实力，一方面挟安福系大多数议员，其关于重要问题，大半一意孤行，有时府方亦不得不勉强对付之。如钱阁者，更不在其心目中也。”段祺瑞通过其头号亲信、国务院秘书长徐树铮控制着北京政府，徐“在国务院事事干涉，无论何项政务，不经小徐寓目，即片纸只字，亦飞不出国务院大门。”故北京民国政府总理“其实不过执监印承发之役，为小徐之主使而已。”如时人所谓：“段祺瑞为出头露面之徐树铮，徐树铮为自形随影之段祺瑞；非徐树铮不能成段祺瑞之恶，非段祺瑞不能为徐树铮所用。”在这样的情势下，皖系仍然主导着北京政治，而北洋系内部的派系矛盾也在不断发展之中，对于“新”国会的召开和徐世昌的就任，不仅南方护法阵营不予承认，即便是北洋系内部的直系也不是十分赞成，结果是南北对峙依旧，地方独行其是，国内政治局势仍处于混沌矛盾之中。