近代通史——督军团干政

袁世凯当政末期，冯国璋曾与张勋共同发起邀请未独立各省代表在南京会议，后因各省意见不一而结束。袁世凯死后，对南方讨袁颇为不满的张勋，即邀参会之北方直、晋、豫、皖和东三省代表前往其驻节所在地徐州，目的是“对于国家前途，应取何种政策，始为正当精确，自非固结团体，一致进行，不能期于永久。用特派人到宁，邀请诸公到此小住，以便筹商”。1916年6月9日，由张勋主持的徐州会议开始举行，张勋在会上提出“要纲”十条，主旨为要求南方各省“取消独立，倘若固执成见，仍以武力解决”；“绝对抵制迭次倡乱一般暴烈分子，参预政权”；矛头所向当然是孙中山领导的革命党人。张勋还提出“严整兵备”，“维持国家秩序”，“固结团体，遇事筹商，对于国家前途，务取同一态度”，实即主张北洋“团体”一致对外，并摆出“盟主”的姿态。与会代表多为北洋守旧派，对张勋之意“非常佩服”，又以“固结团体，必须公推一望资隆重之人为领袖，遇事电商，始易联络。且以为必须设立一固定机关，设法令各省或留一人在徐，听候续议，或随后召集，以为永久之局，不可便令结束。”对此，张勋自“当仁不让”，“望各代表回省，致意各本长官，务令团体固结，一致进行，果利吾辈，本上将军无不力任其难”。会议通过了“要纲”，并初步形成了各省督军代表会议的形式，为其后所谓“督军团”的出现预为地步。张勋为北洋守旧派的代表，民国成立后仍自认不忘前朝，所部士兵留辫，被时人称为“辫帅”，实为其时之政治“另类”。他在北洋派系中并非中坚人物，但北洋派系中不少守旧派“睹新政府之改组，旧国会之召集，深惧不利于己，有所动摇，于是密电往还”，“愿奉张勋为首领”，一时造就了张勋的地位。

9月21日，安徽督军张勋和省长倪嗣冲召集山东、奉天、吉林、黑龙江、江苏、河南、湖北、江西、福建、山西、直隶、广东、甘肃13省区督军、省长代表，举行第二次徐州会议，决定“为防止暴乱分子私揽政权而设”“各省区联合会”，并通过12条纲领，其主旨为强调“团体”利益，大要为：“巩固势力，拥护中央”；“国会开幕后，如有借故扰乱，与各省区为难者，本团体得开会集议，为一致之行动，联合公讨之”；“各方面如为妨害国家统一之行为，及对于政府有非理之要求，为公论所不容者，本团体即以公敌视之”；“本团体以外各省区，如有反抗中央，破坏大局者，本团体即辅助中央制服之”；“各方面对于本团体，如有存心破坏，及谋所以减削本团体之势力者，本团体当协力抵制之”。因为“各省区联合会”是以各省督军代表参加的形式而组成，故又被外间称为“督军团”，他们动辄发表意见，指斥国会，声讨政敌，党同伐异，成为北洋军阀干政的极端形式。此次会议“公推”张勋为“领袖”，“遇有重要事体发生，应行主持争执，不及往返电商者，径由张上将军代为列名”。有了如此“正式”的授权，更使张勋在对外发言时肆无忌惮，“定盟后，张勋乃益自负，于是干涉国会，攻讦总长之电，迭发而无顾忌，政府忍之。更厉声请解散国会，否则出于横决，亦所不辞。”

对于督军团，段祺瑞用以反黎元洪与国会（主要是前国民党人）并牵制冯国璋，张勋则阴以清室复辟为谋，两人各有考虑，互为利用。段祺瑞在公开场合对督军团也不无批评，但私下里又与张勋有不少往还。然就段祺瑞的个人态度，“生平最看不起两张”——张勋和张作霖，但“想学袁利用张勋的故习，在冯、段争北洋领袖互不相下之局势下，利用他掣冯的肘，在西南声势夺人的局势下，利用他对抗西南。”对张的作为“表面发怒而私心欢喜，因为骂国会和西南政客正中他的下怀。”于是，“一个粗犷武夫俄然变成了督军团的独裁者，他得意忘形之余，莫说北政府不在他眼下，西南不在他眼下，连参加同盟的各省盟友也都不在他眼下。他个人的意见就是团体的意见，莫说事前不征求盟友的意见，如果事后有一个盟友的同意电报到迟了一步，他就骂那个盟友不够朋友，侵犯了他盟主的尊严。”机缘所至，督军团和张勋一时为政坛所瞩目。

以张勋领头的督军团干政的重点是攻击国会与前国民党人。9月2日，张勋以上海租界破获的一起烟土案为由，诬蔑前国民党人、司法总长张耀曾“贩土营私，丧权辱国，罪状卓著，无可讳言”；“众议员等，党同伐异，一味盲从，而尤失其代表人民之资格”；“应请我大总统尊重国权，征求舆论，令张耀曾暂缓赴任，并由法庭提起公诉，彻底追查”；并声称“勋敢代表大多数之国民曰，此等阁员，此等议员，我辈国民断难承认”。13日，张勋等七省督军又联电要求罢免张耀曾。张耀曾为此愤而辞职，经多方慰留而后留任。25日，张勋、倪嗣冲等33位北洋军政长官又联名通电，攻击拟北上就任的外交总长唐绍仪“学识凡庸，材知猥下”，“典绩无称，瑕疵丛集”，“至于外交经验，则除谙通善应酬而外，更无表见”；威胁如“使其仍长外交”，“则勋等于唐就职以后署名签押之件，势必一律不敢闻命”。在督军团的公然威胁之下，唐绍仪被迫坚请辞职。对于督军团“此等肆无忌惮之行动”，舆论有强烈的批评，认为“政府置若罔闻，既不禁止徐州会议，又不押收散布之传单，一若任武夫之跋扈，奸人之跳梁，而视为无足介意者，诚不知政府是何居心？无怪近日谣言四起，谓徐州会议、天津公民大会，均为段总理及其部下与帝制余孽协力压服民党之作用”。

督军团的闹腾，使大总统黎元洪也觉有失面子。9月29日，黎发布训令，责“少数之人，每囿一偏之见，或阻众集议，凌轶范围；或隐庇逋亡，托名自固，甚且排斥官吏，树植党援。假爱国之名，实召亡之渐。盱衡时局，良切隐忧”；希望他们“幡然自省，若仍不顾大局，一意孤行，国法具存，公论胥在，本大总统为捍卫国家计，亦不能不筹所以善其后也。”

由于社会各界的强烈反映及国会议员提出查办张勋案，段祺瑞也不能不有所表示，对张勋和督军团有所告诫；加之张勋与冯国璋因江苏督军之争本有心结，而张勋以督军团名义之跋扈，对冯出任副总统之反对，也使冯颇为不满。9月下旬，督军团发出反对唐绍仪任职的通电，倪嗣冲未得冯国璋等允可，即代其列名，冯国璋即以此为由，联合与其亲近的江西督军李纯和湖北督军王占元，在10月上旬通电声明与己无关，实际脱离了督军团的活动。其后，新任直隶督军曹锟和山西督军阎锡山也退出督军团的活动，使督军团和张勋干政的势头有所收敛。

但是，政治盟友的组合在后袁时期可谓变动不居，并无常形。徐树铮和孙洪伊被免职后，府院之争状似缓解，实则仍存，黎元洪以国会，尤其是前国民党议员为援，不时给段祺瑞制造难堪；段祺瑞则筹谋解散国会，赶走黎元洪，以从根本上解决问题。出于北洋系军人党同伐异的派系特性，段祺瑞和冯国璋在这个问题上的意见基本一致，而督军团和张勋又是他们可以利用和依靠的重要力量，因此，冯国璋和张勋间的不和很快又有所化解，督军团的活动在一度收敛之后复又开始活跃。

1916年12月27日，冯国璋和张勋联合21省军民长官发表通电支持段祺瑞，“深信我总理之德量威望，若竟其用，必能为国宣劳”；指责国会复会后“纷呶争竞，较胜于前，既无成绩可言，更绝进行之望。近则侵越司法，干涉行政”，威胁“设循此不改，越法侵权，陷国家于危亡之地，窃恐天下之人忍无可忍，决不能再为曲谅矣。”1917年1月初，张勋和倪嗣冲以为冯国璋59岁生日祝寿为名，邀集各省督军代表及段派徐树铮等于9日在徐州开会，即第三次徐州会议，提出请总统罢斥佞人，取缔国会，拥护总理，淘汰阁员，促成宪法等项主张，公开“打击黎和支持段”。这预示着督军团仍将以种种名义兴风作浪，干预政治。果不其然，其后由于中国参战问题而起之府院争执的风波，给了督军团又一次表演的舞台和机会，并造成北京政坛的剧烈震动。

有关中国参战问题之争事起于1917年初。本来中国在1914年第一次世界大战爆发后不久即宣布实行中立，置身于战事之外，因为有不少人认为，中国没有现实的需要卷入这场发生在万里之外、与己无甚关系的列强之间的战争，何况以中国羸弱的国力也确实不可能卷入这场需要耗费无数物力、财力、资源的战争。除了日本借向德国宣战之机侵入山东，与德军有不到3个月的战争行动之外，第一次世界大战与中国的直接关系并不大。但是，在欧洲主要列强几乎都卷入战争而暂时无暇顾及中国的情况下，对战争卷入不深的日本和尚未参战的美国却因此而有余力加强对中国的影响力，并在不同程度上直接卷入了中国政治之争，由此构成了参战之争的大背景。

1917年初，美国因为德国进行的无限制潜艇战触及其经济与国家利益，于2月1日宣布与德国断交，并酝酿对德国宣战。美国驻华公使芮恩施随后领受政府指示，游说中国政府采取同样立场，意图以此加强美中关系，扩大美国对中国的影响力。本来反对中国参战以保持自己攫取德国在华利益独占权利的日本，在得知美国的态度后，一改其原先的立场，主张中国参战；不仅如此，日本还进一步提出以借款方式向中国提供参战经费，中国可缓付庚子赔款并提高关税以应战争之需等，以此保持并加强对中国政治的控制力。2月间，日本首相寺内正毅的代表西原龟三来华，就此与北京政府接触，但是，日本同时还在私下里与英、法、俄等国协商，得到他们对日本于战后继承德国在山东权益的保证，大国之间的妥协交易一向不在意被交易的弱国利益，日本由此得到了既要加强对中国的影响和控制，又保持其在中国获得的侵略权益的结果。但日本态度的改变触动了美国的敏感神经，美国担心日本以其与中国的近邻关系通过中国参战而加强其在中国的地位，改由主张中国参战为不主张中国立即参战。中国参战问题由此而形成为美、日博弈的格局并直接影响到中国政治。

在中国国内，对参战问题本有不同看法，信奉现实主义的职业外交家们，如驻美公使顾维钧等，主张中国参战，认为“为使山东问题获得妥善解决，为在战争结束时提高中国的国际地位，中国必须参加协约国。”应该说，他们的看法是基于对世界大势的敏锐观察，是有道理的，也是符合中国国家利益的，只是他们对于列强间牺牲中国利益的交换妥协的勾当当时还未必知晓，事后则表现出强烈的抗争。但是，参战问题并不全然如他们所见之如此单纯，其间还有颇为复杂的政治考量。由段祺瑞主导的北京政府准备参战的目的不可避免地带有为北洋派系，尤其是为皖系谋利的色彩，以参战而获取日本的金钱、军械援助，壮大己派力量，从而遭到与院方龃龉不断的府方黎元洪的反对。同时，以前国民党系议员为主导的国会，担心段祺瑞借参战为名获得各项物质资源，不利于己，也站在黎元洪一边反对参战。在这种情况下，主张参战的一方自然以日本为奥援，而反对参战的一方则企求美国的支持。参战与否本来是在国际格局演变中如何争取中国国家利益最大化的对外问题，却与中国国内政治纷争相纠葛，并以美日两国博弈为背景，演化成中国内部的政治问题，于此亦反映出近代以来中国内外矛盾关系之复杂多变，外交影响于内政，内政又作用于外交，两者相生相克，损失的只能是中国的国家利益。

随着中国参战问题的提出，本已有所缓和的府院之争又趋激化。1917年2月9日，中国政府向德国提交照会，以德国实行的无限制潜艇战“违背现行之国际公法，而妨害中立国与中立国，及中立国与交战国之正当商务”，因此提出“严重抗议”，并表示如“抗议无效，本国甚为惋惜，迫于必不得已，势将与贵国断绝现有之外交关系。”19日，德国复照拒绝中国的抗议。3月3日，北京政府国务会议以延期10年偿还庚子赔款永久撤销德奥赔款、关税实征7.5%裁厘后实征12.5%、解除“辛丑条约”对中国不得在天津周围20里内驻兵的限制，并解除各国驻兵使馆及京津铁路之约束为先决条件，通过对德绝交案及《加入协约国条件节略》。不料，当次日段祺瑞到总统府请黎元洪在公文上签字盖印时，黎却以此事须先经国会讨论通过为由拒绝。据冯国璋所记，黎元洪与段祺瑞两人在见面时对于参战问题互不相让，唇枪舌剑，黎元洪“非先得国会同意不可。段总理言宣战媾和国会议之，今则先与与国政府通意见耳。果宣战者，自当交议。大总统曰：此宣战之先声也，宣战媾和，为大总统特权。段总理乃起谢曰：约法为责任内阁制，大总统既操特权，不以祺瑞为能负荷者，祺瑞惟有辞职，不敢肩此重任。即辞出。”段祺瑞怒而辞职赴津，北京政坛顿失中心，以黎元洪的实际地位，难以应付此等突然变局，旋又被迫于6日接受副总统冯国璋的调停，请段祺瑞回京复职，并商订其复职条件为：（1）阁定外交方针总统不加反对；（2）阁拟命令总统不拒盖印；（3）阁训电各使、各督军省长，总统不加干预。此次府院之争以黎元洪退让、段祺瑞获胜而了结。10日和11日，国会众参两院以331票对87票和158票对35票的压倒多数，通过对德绝交案。14日，大总统黎元洪下令中国与德国断绝外交关系，两国公使其后各自离境归国，中国随之接收了天津、汉口德租界，停付德国庚子赔款，接收德国在华轮船及其他有关军用财产，封存德国在华公产，获得了加入协约国阵营的一些利益。

虽然如此，对于中国参战问题的争执并未止息。国会内拥段的研究系和拥孙的部分前国民党系议员对参战问题态度两歧。3月9日，孙中山在国会讨论对德绝交案前致电国会两院，认为：“加入之结果，于国中有纷乱之虞，无改善之效，则头等国之想象，恐未可几。……且欧战本为利害之争，我国事与彼殊，不必以人道为由，自驱笠入。”上海总商会等工商团体以及唐绍仪、章太炎、康有为等社会闻人亦反对参战。他们的态度使在府院之争中处于劣势的黎元洪可引为援手，加以国会内反对参战的声音占了上风，故在对德绝交之后，参战问题迟迟不能决定，再次形成以黎元洪和国会为一方，以段祺瑞和内阁为另一方的府院相争局面。

对于黎元洪和国会联手阻挠参战案的通过，段祺瑞非常恼怒，为了压服反对意见，他以北洋团体为后盾，在4月25日召集各省督军代表会议，讨论对德外交问题，疏通对参战有不同意见者。结果在到会的7位督军、2位督统、1位省长、16位代表中，多数支持参战。段的做法无异使所谓“督军团”干政合法化，而且使过往局限于部分省份的督军团成员几乎扩大到所有北洋系当政的各省。在得到督军团的支持后，段祺瑞愈加坚持参战，愈加对国会采取高压态度。5月1日，阁议通过参战案，黎元洪为抵挡段祺瑞的压力，决定将参战案提交国会讨论，以谋利用国会延迟此案的通过。8日，国会众院秘密讨论参战案，前国民党系议员仍多表示反对，决议再提交全院委员会讨论。10日，当众院举行全院委员会讨论参战案时，忽有数千人手持各种“公民请愿团”招牌围困会场，迫令通过参战案并殴辱议员，同时威胁称：“如再不能开会，即请政府下令解散，若政府不肯，我等用火将议院烧却。”议员对此深为愤怒，决定搁置对参战案的讨论，请总理、内务、司法总长到场接受质询。直到当晚段祺瑞到场，下令京师警察总监吴炳湘派警员驱散“公民团”，被围困了一天的议员们才得以离院回家。如国会议员通电所言：民国成立以来，北京公民团凡三见，一见于癸丑选总统，再见于乙卯请愿劝进，皆系当局主使，通国皆知。此次于政府所在地聚众数千，威迫议会，殴打议员，为时至十二点钟之久。政府既不防范于先，又不即行驱散于后，巡警陆军鸠行鹄立，对于现行犯罪之暴徒，任其肆行无忌，毫不过问。暴徒之执重要职务者，皆系军人。此中究竟何人主使，当为国人所共见。北洋军人公然指使“公民团”威胁国会的举动，激怒了国会及内阁中的前国民党系成员。内阁农商总长谷钟秀、司法总长张耀曾和海军总长程璧光宣布辞职，外交总长伍廷芳潜行离京，以表示对军阀干政的抗议。他们的辞职离职举动使内阁已不合法定人数，19日当众院再行讨论参战案时，前国民党系议员褚辅成即以此提出俟内阁改组、符合法定人数后再议此案的动议，得到多数同意，参战案的表决再度搁浅。

国会两度讨论参战案未能通过，使段祺瑞大丢颜面，他决心蛮干到底，以解散国会的方式解决问题。19日，由吉林督军孟恩远领衔，联合8位北洋系督军、省长及其他督军的代表，上呈黎元洪，以对制宪条文扩大国会权力不满为由，声称：“今日之国会，既不为国家计，是已自绝于人民代表资格，当然不能存在。……惟有仰恳大总统权宜轻重，毅然独断。如其不能改正，即将参众两院即日解散，另行组织。”21日，黎元洪召见孟恩远等，告以总统解散国会没有法律依据，唯有段去职方可解决时局问题。督军团见逼迫黎解散国会之举不成，当日在段祺瑞宅开会，决定出京以采取更激烈的行动，北京政坛已是山雨欲来风满楼。

因参战案所致之总统府、国务院、国会、督军各方矛盾关系发展至此，黎元洪虽颇难应付，但也无法后退。他在亲信及左右的鼓动下，采取果决行动，于5月23日下令免去段祺瑞的国务总理职，任命外交总长伍廷芳代理其职。为了避免更大的政治震动，黎元洪通电各省，解释免段职的原因是：“日来阁员相继引退，政治莫由进行，该总理独力支持，贤劳可念。当国步阽危之时，未便令久任其难”，“仍冀内外一心，共图国是”。因为黎元洪对段的免职令由伍廷芳副署而未经段祺瑞之手，故段亦发表通电，声明此令未经副署，将来地方及国家，因此生何影响，一概不能负责。段祺瑞自恃手中实力在握，却遭黎元洪免职之辱，自然不能甘心，遂离京赴津策划解散国会并倒黎，以图重起，而张勋则因缘际会，粉墨登场，策动了清室复辟的一场闹剧，北京政治一时陷入无序的纷争之中。