近代通史——南北对峙与护法运动

南北分裂对峙发端于辛亥年的武昌起义，此后即成为民国年间不断上演的政治剧。南方是革命党人策划革命的发源地，革命党势力相对较有根基，而北方则是北洋系军人的大本营，非容他人染指，南北对峙间有革命与保守的含义；民国成立后地方势力渐趋坐大，中央控制渐趋式微的情势，则为南北对峙加入了中央与地方争权的因素；南北自然地理状况与经济社会文化环境差异造成的地域差别的客观存在，也使南北对峙不时发展成为事实；更兼民国时期的派系纷争，政治动荡，政治家成王败寇，进则雄心勃勃问鼎中央，退则依附势力自保一时，亦使南北对峙成易消难。清廷垮台前的南京临时政府对北京清政府和袁世凯称帝时期的南方护国军政府对北京袁世凯政府，是南北对峙的两次表现，但这两次对峙的时间不长，即因清帝退位和袁世凯败亡而结束，南北复归统一。而自1917年清室复辟失败、段祺瑞再度当政之后，废弃旧国会，成立“新”国会，选举大总统，使南北围绕新旧国会存废、以谁执民国“法统”正宗为主题的争执发展为公开的分裂与战争，“护法”成为南方在较长时期里的政治动员口号，南北对峙亦发展为政治的常态，持续多年，直至北洋政权垮台，南北才又复归名义上的统一。其间之政治发展，固复杂多变，然以孙中山为领导中心、以革命党势力为基础、追求实现全国统一与共和民主制度、具有革命意义的“护法”和以西南军人政客为中心、以西南地方势力为基础、实为谋求地方利益、具有地方分治意义的“护法”是南北对峙中南方纠缠交织、一以贯之的两条政治发展线索与两大政治演进旋律。

作为毕生以革命为职志的政治家，孙中山虽然在民国成立与护国战争后均对政治表示避让与消极，但他仍然有着近于职业的政治敏感和强烈的革命进取心。1917年初，当北京政治因中国参战问题而复趋动荡，随之督军团干政，国会政治处于风雨飘摇之中，孙中山即以其政治敏感及其对共和民主的责任心，表示反对中国参战，反对军阀干政，并为此在南方预为布置。5月，他致电云南督军唐继尧，告以黎元洪请张勋调和，“是即降于叛党”，“若不投袂急起，与川和好，联合出师，非独民国沦亡，将来蚕食所及，西南亦无以自保。及今早图，庶无后悔。”6月8日，孙又致电两广巡阅使陆荣廷等，明示“国会为民国中心，宪法为立国大本，公等既忠诚爱国，拥护中央，即应以拥护国会与宪法为唯一之任务。今日法律已失制裁之力，非以武力声罪致讨，歼灭群逆，不足以清乱源、定大局。”他还在致友人书中坦承自己的心迹：“现值时局已非，共和国家被倪逆（倪嗣冲）等推倒，刻以挽救为重，须俟共和恢复，当继办民生。”此时，海军总长程璧光有感于共和受胁，向黎元洪进言南下又不得其回应，遂自行南下，于6月9日抵沪，向孙中山表示愿为前驱，成为孙可依靠的基本力量（7月21日程璧光率第一舰队林葆怿部离沪南下广东）。因为孙中山“深深觉得没有武装力量，不足以与北洋军阀对抗斗争，无由贯彻救国救民的宗旨。所以他几次与当时在上海的海军总长程璧光磋商，希望海军也参加护法的行列。”由于历史的原因，民国海军官兵主要是广东、福建两省籍人，其中的广东人出于地域、感情等因素，较为偏向于孙中山，程璧光即为孙的香山同乡，海军由此成为孙中山护法的基本依靠力量与此亦不无关系，这也反映出地域因素在民国政治中的作用。

张勋入京、国会解散之后，国会议员纷纷南下上海，孙中山亦加紧谋划未来的政治行动，并重新发动讨袁成功后本已基本停止活动的中华革命党海外各支部，“迅速筹备款项，以便协助本部维持共和之用。所有各地筹饷局长及委员，应即照旧执行职务。”至于如何处理未来的政治问题，孙中山本拟迎黎元洪南下上海，以此为维护共和的基地，但因黎不愿南下，上海又离北方较近，临江靠海，交通发达，情况复杂，不易据守；而广东是革命党起家之地，有长期经营的基础，一些粤籍革命党人因共同的地域、感情因素在此可得支持，且离西南各省较近，不少革命党人又与西南各省军政官员有较多的个人关系，便于互通声气互相支持；6月20日，粤督陈炳焜、桂督谭浩明通电宣布，在“国会未经恢复以前，所有两广地方军民政务暂由两省自主”，也为孙中山南下广东提供了方便。孙中山权衡利弊，最后决定以广东为护法基地，俾得重张旗鼓，再上革命征程。7月1日，张勋拥清室复辟，孙中山即于4日连发两电，一致国会议员，认为“此次时局陡变，暴力之下，已无国会行使职权之余地，亟应全体南下，自由集会，以存正气，以振国纪”；一致南方陆荣廷和桂、粤、湘、滇、黔、川省督，提议“时势迫亟，民国不可一日无主。唯西南六省，为民国干净土，应请火速协商，建设临时政府，公推临时总统，以图恢复。一面先行通电拒绝冯氏代理，以免人心淆惑。非常之事，不容拘牵法律，静待国会选举，数省公认，即为有效。”随后，孙中山于6日离沪南下，19日到达广州。虽然在孙中山南行途中，清室复辟已经失败，但因段祺瑞复行视事后，不提恢复“临时约法”与国会，而一意另起炉灶，重新进行国会选举，重组北京政治架构，从而进一步坚定了孙中山的护法决心。19日孙中山致电段祺瑞，责其“为一人保固权位，以召滔天之灾。足下奖成此患，岂得不为追咎？”告其“若以小腆易败，据为大勋，因势乘便，援引帝党，擅据鼎钟，分布爪牙”，“凡我国民，亦不能为辅助矣！”同日，孙中山又致电各地国会议员，以“前之倡乱坏法者，又假借反对复辟、拥护共和之名，以图自固”为由，望国会议员“自行集会于粤、滇、湘各省，择其适当之地以开议会，而行民国统治之权。如人数不足，开紧急会议亦可，责任所存，万勿放弃。”24日，孙中山致电陆荣廷，明确表示：“国会者民国命脉所存，托名民国，独去国会，则凡百措施皆为背法。彼叛人既不利有国会，我护法者必当拥护之。”于此表明，孙中山此次并未如民初清帝退位和袁世凯称帝败亡后那样对政治暂取消极态度，而是重新表示了政治上的积极进取精神，希望通过坚持“临时约法”和国会制度的护法行动而恢复共和民主的民国真谛。

自国会解散后，已经有不少国会议员陆续出京南下。当孙中山提出护法主张后，离京议员中的前国民党系议员、对军阀政治不满的议员，以及一些怀抱各种个人企图的议员纷纷南下广东。但因南下广东的议员人数不及国会开议的法定人数，因此而有不开国会正式会议另开非常会议的主张。8月19日，孙中山召集国会议员130余人在广州聚会，认为“段据北京政府，力向护法各省用兵，对外复发布向德奥宣战，吾人内为护法各省之团结，外为行独立自主之外交，非组织政府不可。人数虽未足法定，惟值非常事变，可先开非常会议，组织政府，以资应付。”此诚为特殊情势下的“应变”之举，但也带来了其后国会议员“合法性”问题的一系列争议。

经过一系列筹备工作，8月25日，到粤国会议员在广州召开国会非常会议，孙中山在会议开幕祝词中，希望议员“扬谠论，纾嘉谟，建设真正民意政府”。29日，国会非常会议通过“组织大纲”，决定其任期至“临时约法”完全恢复效力时为止。31日，通过《中华民国军政府组织大纲》，决定“为戡定叛乱，恢复临时约法，特组织中华民国军政府”；规定军政府设大元帅一人，元帅二人，由国会非常会议选举之；临时约法之效力未完全恢复以前，中华民国之行政权由大元帅行之；元帅协助大元帅筹商政务。国会非常会议和军政府“组织大纲”为广州非常国会和临时政府的建立创立了法理依据，同时亦突出了其临时性和非常性的特点，不过因为孙中山的革命征程并不如其当初设想的那般顺利，故虽其后广州国会和政府的名称时有变化，但“临时”与“非常”的名义却伴随孙中山的政治生涯而不断延续，直至其辞世也未能完成由“临时”而“正式”、由“非常”而“正常”的过渡，孙中山统一中国、实行民主的政治理想在其有生之年终未告成。

1917年9月1日，国会非常会议以84票（出席者91人）选举孙中山为中华民国军政府大元帅。孙中山在当日下午举行的大元帅授印礼上致答词时言：“任职以后，唯当竭股肱之力，攘除奸凶，恢复约法，以竟元年未尽之责，雪数岁无功之耻。”同时发表就职宣言，表示“誓竭真诚执行国会非常会议所授予之任务，勉副国会代表国民之期望”。9月2日，国会非常会议又选举唐继尧、陆荣廷为元帅。11日，孙中山任命伍廷芳为外交总长，孙洪伊为内政总长，唐绍仪为财政总长，胡汉民为交通总长，张开儒为陆军总长，程璧光为海军总长，章太炎为大元帅府秘书长，李烈钧为参谋总长，林葆怿为海军总司令。至此，军政府成立的程序过程与行政班底的搭建工作均告完成，南北各有国会与政府的分裂对峙成为事实。

护法军政府成立后，孙中山一方面否认北京国会及政府的合法性，一方面筹划军事北伐计划，争取各地方实力派的支持，希望从法理与事实两方面对北京政府形成压力。9月18日，孙中山发表通电，痛责“段祺瑞主使叛党，蹂躏约法，解散国会”，表示自己“于拥护约法，维持国会，实具牺牲之精神，则除依照《军政府组织大纲》，非至约法完全恢复、国会职权完全行使时，断不废止。其有袭段祺瑞故智，敢与约法、国会为仇者，一息尚存，岂容坐视。”在争取地方支持方面，除了参加“护法”的西南六省外，南方的湖北、浙江和北方的河南、山东、陕西等省均有支持孙中山护法的武装起事。

但是，护法军政府成立后，其内部仍然存在多重矛盾，孙中山的地位并不稳固。孙中山成立护法军政府，除了对外张扬民主与法治的旗帜外，内部则主要依托于西南地方实力派。在保持西南各省独立性、不使北洋系染指方面，孙中山与地方实力派有共同语言，也可以得到他们一定程度的支持；当北洋系及北京政府对西南压迫过甚，如派大军“征讨”、不得各省同意而任免官吏时，地方实力派出于维护自身利益的需要，也屡有抗争，直至与北洋军武力相向（有关南北战争的情况见下节）。但孙中山力图统一中国、实行民主政治的高远理想及其行事时不无激进操切的做法，与地方实力派割据地盘、维护实利、稳定为先的意愿有相当的矛盾。孙中山与地方实力派之间既协调又矛盾、磕磕碰碰的复杂关系自军政府成立后即交错发展，但始终不能磨合成型为基于共同理想与利益的稳定的政治联盟，而只能是在遇事时对北洋系和北京政府保持一定的相近立场而已。加以广东虽为革命党长期活动之地，但孙中山在此并无直接掌控的部队，在讲求实力原则尤其是“有枪即为王”的民国政治环境下，孙中山之不为实力军人看重亦为常事，孙曾坦承“军府既无实力，无从发言”，“仅有外形，毫无实力”。孙在广东主要依靠海军，但是，因为经费等等现实问题需要得到地方实力派的相助，南下海军的态度亦不能完全倾向孙中山，而不时依违于孙与地方实力派之间。1918年2月26日，军政府海军总长程璧光在广州海珠遇刺，不幸身亡（关于此案之主谋者，有桂系和革命党两说），南下海军从此失去领导重心，孙中山也无法再倚为支持。如唯一就职的军政府陆军总长张开儒所言：“军政府类似虚设，大元帅徒负空名，两元帅就职迁延，各总长意存观望。”这种情况不能不影响到军政府的权威和工作效率。

孙中山在广东组建军政府时，西南地方实力派中最具影响力及实力的领袖人物是桂系首领、两广巡阅使陆荣廷和滇系首领、云南督军唐继尧，而由于桂系自讨袁成功后即实际控制着广东，故桂系对护法的态度对孙中山更有关键意义。当皖系主导北京政府下令对护法阵营施以武力“讨伐”及政治压迫，于1917年10月27日免桂系广东督军陈炳焜职，又于11月8日免桂系首领陆荣廷两广巡阅使职时，桂系亦对此表示“愤怒”，拒不接受其命令，并派出军队援湘。但即便如此，桂系对孙中山开府广东并不赞成，因为陆荣廷早以“两广王”自居，唯恐他人分享其在广东富庶地区的利益，更不愿孙中山重回广东，以大元帅名义架在自己头上，故其对孙中山即便是表面的敷衍亦不愿意。

9月4日，陆荣廷与广西督军谭浩明致电孙中山和非常国会议员，主张“应以总统复职为先务之急，总统存在，自无另设政府之必要，元帅名称，尤滋疑义，易淆观听。”尽管孙中山在致陆荣廷电中，推称其“为国长城，西南半壁，视公马首”，但陆仍不愿附孙。他在致唐继尧电中谓：“粤另组政府，殊难搛人意。此间事前已复电劝其审慎，未蒙采纳，则已发生，亦且置之。”广东督军陈炳焜更是公开反对设立军政府，认为“建立临时政府不符合宪法，在有总统行使职权的情况下，没有必要再选一个特别的大元帅”。在桂系实际控制广东的情况下，他们的如此态度使孙中山在实际办事时举步维艰、屡屡碰壁，令不出都门之外。桂系对孙中山“欲以士敏土厂为大元帅府，此至微之事也，桂系则多方阻挠之。又令电报局对大元帅府发电，不得用头等，不得挂账，只能以现款发四等电”；军政府“因对外关系，对沙面领事团有所交涉，而桂系之交涉员不为承转”。孙中山对此虽颇为不满，但亦无可奈何。

为了应付桂系对其开府广东的阻挠与限制，孙中山重点争取云南督军唐继尧，企图借其力量与声望，平衡桂系的力量，抗衡桂系的跋扈。但唐继尧自度其实力有限，政治企图亦有限，其主要意图始终是立足云南，控制川、黔尤其是四川。他在孙中山开府广东前即提出，“川事于中作梗，不先戡定，终难免内顾之忧。思惟北征，宜先靖蜀。靖蜀所以固西南团体；西南局势巩固，乃能以提挈进行”；“决以全力先行收川”。与陆荣廷不同的是，唐继尧对孙中山表面上不无敷衍，并希望借重孙之威望助其图川，但实际上仍保持一定距离，始终不愿就军政府元帅职，并在私下里致电梁启超解释其参加护法缘由为“中央对滇，迄无诚意”；段祺瑞“极意扼滇”，“愈逼愈紧，几令滇无以自处”；故对护法“明知立论太高，势难办到，惟既决意反对合肥（段祺瑞），不能不从大题目说起，非有厚于某党也”；“乞将苦心告之。至河间（冯国璋）代行职权，法律所许，此间当然承认，幸便中陈明，勿滋误会为要”。又密电广东方面表示：“中山举动，本嫌唐突，惟既已发表，似勿庸积极反对。有彼在，则对内对外亦有一种助力，将来取销亦得一番交换之利益，故此间虽辞元帅，未言其他，以免内部太形纷歧，反授人以隙也。”为了争取唐继尧的支持，孙中山除不断致电通报情况、予以推重之外，还特派大元帅府秘书长章太炎前往云南促驾，请其对唐“及时开陈，并约川、滇、黔各将领一致推戴”，期望以此使“西南护法根本上不致动摇”。但唐仍不为所动，始终不愿就元帅职。

陆荣廷和唐继尧对护法和孙中山的态度说明，尽管他们也以“护法”为号召，但与孙中山对护法的追求并不一致，而缺乏武力支撑的孙中山虽然打出了护法旗号，却在政治上难有大的作为。孙中山对此亦渐有认识，他曾在通电中有言：“元帅及各部总长多逊让未就，……西南护法诸军又未能毅然赞助国会所组织之军政府，乃彷徨歧路，无所适从。世界各友邦见我主张拥护国会者，尚不能服从国会，更疑我护法之战争为割据争雄之举动。内不能示国民以趋向，外不能得世界之同情。是非不明，国是不定，国家危险莫大乎此。”追随孙中山南下护法的邵元冲亦有持平之论：“军政府成立后，其对外之能否发展，与唐继尧、陆荣廷之态度，至有关系。盖唐以滇黔为根据，陆则以粤桂为根据。苟若唐、陆能有护法决心，对军政府表示拥护，则团结西南，出师讨逆，事本非难。无如当时唐继尧方作其川滇黔巡阅使之迷梦，竭力发挥其大云南主义，以从事于四川之侵略，对军政府取观望态度。总理（孙中山）虽屡电促其就元帅职，亦无确实表示。陆荣廷则本不赞成总理护法之举者，惟利用护法之名，可以宣告两广自主，可以专擅军民财政，可以自由开赌及贩卖鸦片，故亦依违其间，而对军政府之进行，则竭力压迫。”北洋军阀方面亦认孙中山“实力单薄，乌能成事。即幸而成焉，亦断断不能持久。”

1917年11月，在陈炳焜被北京政府免职后，桂系决定由广惠镇守使莫荣新暂代广东督军。莫上任后与孙中山的矛盾有增无减，他曾十分蔑视地说：“孙某之政府，空头之政府也，彼无兵无饷，吾辈但取不理之态度，彼至不能支持之时，自然解散而去。”孙中山为了组建自己的武装力量，派人去广东各地招兵，但被莫荣新强力阻止，数十名招兵人员被捕杀。此事使孙中山极为愤怒，忍无可忍。1918年1月3日，孙中山致函莫荣新，要求莫承认军政府和其本人的地位及军事统率指挥权，并由军政府任命广东外交官员。当晚，孙中山率海军“同安”、“豫章”两舰，炮击位于广州观音山的督军署，以示对莫荣新的警告。1月9日，孙中山在广州各界茶会上解释其炮轰督军署的初衷是：“当陈炳焜督粤时，曾致电唐继尧，谓听军政府自生自灭。果其听之，犹可言也。今则愈逼愈紧，只许自灭，不许自生。如军政府欲行其职志，而事事掣肘。”故“炮击督署之事，实所以表公道、伸不平，而使军政府自辟其生路者也。”但即便是孙中山如此激烈的行动，也不能改变实力派军阀“掣肘”的事实，他也只能自下台阶，谓“莫督军勇于觉悟，绝不还炮，事后又承认军政府所要求之条件。是军政府既有生路，复何苛求之可言？且我对于莫督私交向来颇好。彼督未久，所行政令亦无劣迹可评。”实际上，莫荣新除了在口头上对孙表示歉意外，并未接受孙中山提出的各项条件，双方的矛盾关系依然如故。

在孙中山与西南地方实力派的矛盾关系中，地方实力派掌握着兵权与各省政权，得以自行其是，但孙中山有军政府大元帅身份，名义上仍为护法各省领导人与对外代表，是地方实力派对外打交道时难以绕过的“障碍”，故他们亟思改组军政府，废弃孙中山的领袖地位。陆荣廷、唐继尧等首先提议设立西南各省联合会，以分孙中山之权，唐继尧对此主张尤力，而孙中山出于争取地方实力派支持的需要，也曾对此表示赞成。1917年11月4日，军政府总长唐绍仪、伍廷芳、程璧光等在广州海珠集议组织联合会事，14日孙中山致电唐继尧、陆荣廷，表示“西南局势涣散，若无具体之联合，恐不足以资抵抗。……宜即时发起西南联合会议，务期联合西南各省为一大团体。”但是，孙中山在军政府之下成立联合会的初衷与地方实力派以联合会分军政府和孙中山之权的本意并无交集。根据其后公布的《中华民国护法各省联合条例》及《护法各省联合会议组织条例》的规定，联合会议由参加护法自主各省、海军及经联合会承认的未完全自主省份的护法各军和各战区联合军派出的代表组成，具体办理共同外交，订立契约；监督共同财政，办理内外公债之募集；统筹军备，计划作战；议决停战议和事件；裁决各与省争议事件等权力。设军事、外交、财政、议和总代表，凡联合会议所议决或裁决事件，由各总代表署名公布执行。设军事、外交、财政、议和参赞若干员，由各总代表分别聘任。这两个条例无一字提及军政府，但根据上述规定，其组织架构及权力实际具有政府的地位与作用，成为平行于军政府的又一政府机构，其成立无非是满足地方实力派阳为团结对北、阴为架空孙中山以分其权的目的而已。诚如军政府陆军总长张开儒所言：“其表面虽似省政府联合之过渡机关，而其用意在：第一步推翻军政府，第二步推翻旧国会组织，名虽为联合会议，其内容实为合议政府。其议事条例，实为第二国会。此种非鹿非马之会议，如不经国会通过，则为非法会议，与叛督之天津会议又何以异？如经国会通过，则国会曾产生一军政府，断无再产生一联合政府之理由。即使国会违法通过，则是起义各省，有两个政府，试问国人及友邦将何所适从？”也正因为其在“护法”政治架构下的“合法性”问题，“护法”联合会遭到了非常国会、军政府和孙中山数方的反对，非常国会议员以其“易与国会权限淆混，颇有疑问，……多表示不赞成之意”；孙中山认为其“实无异又一督军团会议，其非法与北洋督军团会议相同”。故联合会虽于1918年1月15日在广州成立，但实际未能发挥作用。

西南地方实力派通过成立各省联合会以分孙中山之权的谋划虽未成功，但他们不甘于此，又企图通过改组军政府而达其目的，并说动伍廷芳、唐绍仪、程璧光三总长及部分国会议员附和他们的提议。1918年2月2日，伍廷芳等邀请孙中山和粤督莫荣新集议改组军政府事，此时孙中山仍对坚持护法存有一定希望，且其势单力孤，故对改组事未坚持反对。但根据《中华民国军政府组织大纲修正案》的规定，对军政府的组成与议事方式作出了重大改变，即“将军政府原采之单独制，改为合议制，改大元帅一职，为政务总裁若干人，组织政务会议，地位平等，责任同负”，从而剥夺了孙中山原有的以大元帅名义统领政府的职权。至此，孙中山无法再表示沉默。4月10日，非常国会通过将改组军政府案交付审查的动议，次日孙中山即约全体议员至军政府谈话称：军政府视国会如父君，国会之所决议，军府无不服从。顾如昨日所提议之改组军政府，为军政府本身之存亡问题，而国会事先绝未征求军政府意见，径行提议而付审查，揆之事理，宁得为平？且以法律而论，约法规定为元首制，今乃欲行多头制。又军政府组织大纲明明规定本大纲于约法效力完全恢复、国会完全行使职权时废止。无修改之明文，今日何以自解？……故今日余个人对于改组一事，根本反对，即于改组后有欲以余为总裁者，亦决不就之，惟有洁身引退也。吴景濂等辩称：“改组之议，并非为不信任军政府及大元帅，本意盖在多扩充军政府实力，譬之商铺之增加资本，以图发达。”13日，非常国会又派褚辅成等向孙中山征询对军政府改组之意见，孙中山再次表示：对改组“始终反对，以法律上万难通融也。苟不论法律而论事实，则余无不可委曲求全者。若国会必以联陆为有利者，则余虽亲至南宁梧州晤之，或以大元帅让之，皆无不可，是可见余非争一己地位者矣。”

此前，孙中山还本其“护法必须联唐”之旨，极力联络唐继尧，希望他能赞成自己的主张。2月23日，他致电正在云南的章太炎云：“军政府能巩固与否，不特为民党之死活问题，亦实民国存亡之所系。望联合川、滇、黔同志，尽力主持，倘蓂帅（唐继尧）能就职，则一切问题解决过半。”3月13日，他亲电唐继尧，请“务望勉抑谦让，以国事为重，慨任艰难，剋日就职。则声闻所布，民气倍振，外交既易磋商，战士益将奋励，一切困难，迎刃而解。大局转机，实在于此，惟熟筹而力断之，国事幸甚。”4月2日，他再电唐继尧，解释“改组军府之议，中多变幻，文前虽同意，后竟为他力所阻”；担心“军府朝撤，粤局夕变；滇、黔、川军未出武汉，而桂军或已言和，有始无终，能不寒心！”声明“护法之唯一主张，在恢复旧国会，并使之完全行使职权，无论改组内容如何，此主张绝对不能有所牺牲，必须一致坚约，始可共议改组”；并推重唐称：“民国前途，希望惟在执事一人，尚冀毅力首出担当，则桂人自难立异，而他省亦可景从。苟达护法目的，文无不可退让。”但唐继尧不仅对此没有积极回应，而且道路传闻其密电西南各省，提议“护法各省亟应组织统一机关，现在办法宜遥戴黎（元洪）、冯（国璋）为大副总统，或认冯为代理大总统；在南方组织军务院或国务院，以行使职权，推岑春煊为国务总理”，请孙中山“游历各国，办理外交”，实际呼应了桂系图谋架空孙中山的主张。至此，孙中山以其单薄之实力，已无力推翻地方实力派改组军政府之成议，只能毅然辞职，以示抗议。

1918年5月4日，非常国会通过《修正军政府组织法案》，孙中山即于当日提出辞职，并通电声明：“吾国之大患，莫大于武人之争雄，南与北如一丘之貉。虽号称护法之省，亦莫肯俯首于法律及民意之下。故军政府虽成立，而被举之人多不就职，即对于非常会议犹莫肯明示其尊重之意。内既不能谋各省之统一，外何以得友邦之承认？……文之所以忍辱负重以迄于今者，良以任责无人，非得已也。……文本匹夫，无拳无勇，所以用其全力以拥护非常会议者，其效果亦既如是，庶乎可告无罪于国人。兹仍愿以匹夫有责之身，立于个人地位，以尽其扶助民国之天职。”18日，非常国会通过《修正中华民国军政府组织大纲》，将元帅制改为合议总裁制，复通电全国，称此次改组为“鉴于时局上之要求，而共认军政府改组之不可缓久矣”，并称仍以“回复约法之效力，维持国会之尊严，建设统一之基础，促进宪法之成立”为其目的。20日，非常国会选举孙中山、唐绍仪，伍廷芳、唐继尧、林葆怿、陆荣廷、岑春煊为总裁，随后又推岑春煊为主席总裁。21日，孙中山离穗赴沪，临行前通电表示：“民主政治赖以维系不敝者，其根本存于法律，而机枢在于国会。必全国有共同遵守之大法，斯政治之举措有常轨；必国会能自由行使其职权，斯法律之效力能永固。所谓民治，所谓法治，其大本要旨在此。……国人既知护法为急务，则务以贯彻终始。”孙中山仍坚持以“临时约法”和旧国会为本的护法主张，但与西南地方实力派之间亦未完全决裂，而留有一定的回旋余地。7月5日，唐继尧、陆荣廷、岑春煊、伍廷芳、林葆怿宣布就总裁职。孙中山亦于当月复函非常国会，表示“改组军政府一案，已成过去问题”，自己“始终尊重国会，因而尊重贵会议。是以当选证书已经收受。”同时又致函伍廷芳、林葆怿、唐继尧、吴景濂等，表示：“一息尚存，不忘救国。惟鉴于孤立无援之苦，诚不欲再蒙居先之诮，然亦当请从诸君之后，聊尽声援之责。”9月18日，孙中山派徐谦为其全权代表驻粤，处理与军政府有关事宜，从而保持了与军政府的正常联系，也为其后他再度南下广东护法打下了一定基础。

孙中山是中华民国的创立者，在其成长与革命生涯中，曾长期驻留于西方，耳濡目染于西方民主制度，认为“民主主义为世界自觉国民信奉之正义，议院政治为近代国家共由之正轨”，故其毕生致力于在中国建立完善的共和民主制度，欲“纳举国之人于法轨，以自进于文明”。孙中山视民主法治为建国目标，认为“约法为民国命脉，国会为法律本源。国会存，则民国存；国会亡，则民国亡。……民国精神既在于斯，则拥护民国之志士仁人，更应以此为唯一之标帜。”故其在段祺瑞决定另行召开国会、另立政治架构之际，毅然以“护法”为号召而南下广东，在“二次革命”和“讨袁护国”后重新踏上革命征程。以孙中山的政治地位、资历和显著的影响，他本可以元老身份安享生活，但却不辞辛苦，奔走各地，孜孜于共和民主事业，在一定程度上推动了民国政治的进步，也确实以其影响而有相当的号召力。但孙中山面对的民国政治现实却是“官僚得志，武人专横，政客捣乱，民不聊生”。孙中山既无有力之组织，更无实力之武装，也没有提出可令广大民众为之努力奋斗的政策主张，只能周旋于实力派之间，借重他人之力，甚而其努力维护的旧国会，亦未必在政治上追随于其后，故其在政治上屡屡受挫实非意外。此次孙中山南下广东领导护法，为时不到一年，实际成效有限，最后仍为地方实力派排挤，致其有名无实，确令其对政治现实颇为失望。有言“去粤日久，有同寄寓，军权吏治，失所挟持，所以直任而不辞者，既恃公理，亦恃大多数之后援耳。艰难支撑一年之久，孑然无助，徒为亲厚所痛，仇雠所快，终至于解职以去”；并责地方实力派“所谓护法，恒与文异，始不过徒饰护法之词，未尝以一纸书为国会谋恢复。……迹彼用心，只欲分中央专制之权，俾彼得专制于二三行省。”但孙中山的可贵之处恰在于，他并不为一时失败所挫而放弃斗争，他始终追求其服膺之理想与信念，故其明白声明，自己的“救国主旨，未尝或息。……近虽屡遭挫败，而得百折不挠。”值得注意的是，经过此次护法的挫折，孙中山“益感救亡之策，必先事吾党之扩张，故亟重订党章，以促党务之发达”，因此而有1919年10月重新改组中华革命党，成立中国国民党之举。

更有进者，1917年俄国十月革命的胜利，也为孙中山打开了眼界，使其注意到实行别种政治途径的可能性。1918年夏，孙中山致电苏俄领导人列宁和苏维埃政府：“中国革命党对贵国革命党所进行的艰苦斗争，表示十分钦佩，并愿中俄两党团结，共同斗争。”从而也预示着未来孙中山实现政治道路转向的可能性。总之，孙中山在此次护法受挫后，虽仍未放弃其护法主张，未放弃经由法制途径解决民国政治问题的方式，但其思想确在发生一定的变化，其原有之激进革命的想法渐趋上升。1919年10月8日，孙中山在上海寰球中国学生会以“救国之急务”为主题发表演说，明言“救国的办法有二：一是维持现状，一是根本解决。”所谓“维持现状”，就是维持旧国会，但如其不能达到，则只有“根本解决”，即“南北新旧国会，一概不要它，同时把那些腐败官僚、跋扈武人、作恶政府，完完全全扫干净它，免致它再出来捣乱，出来作恶，从新创造一个国民所有的新国家，比现在的共和国还好得多。”他坦言：“民国元年那一班革命党人，以为把满清政府推倒，就算革命成功了。这就是没有根本解决的觉悟，所以闹成今日这样田地，其实革命仅做了一半功夫，还没有大成功。”当然这其中应该也包括他本人当年的“觉悟”不够。可以说，民国的政治环境催生了孙中山“根本解决”的想法，只是需要有适当的机遇和条件，有主客观环境的结合，方可使其由思想变为行动。