近代通史——皇族内阁与立宪的绝路

一、清廷推出皇族内阁

1910年12月6日，清廷谕令宪政编查馆修正宪政筹备清单。25日，清廷再次催促宪政编查馆迅速修正筹备清单，并纂拟内阁官制。1911年1月17日，宪政编查馆将修正宪政逐年筹备清单上奏，得到批准。

这次修正清单的要点有三：一为提前各项，如颁布内外官制及宣布宪法、皇室大典之类；二为增入各项，如设立内阁、颁布行政审判法之类；三为变通各项，如续办地方自治、续筹八旗生计之类。“现在钦奉谕旨，确定召集议院期限，凡于未开议院以前，关系紧要，必应办齐，而原单列在第六年以后者，兹均酌改年限，一律提前，以期无误。至组织内阁，特奉明谕，实为施行宪政之枢机，自应钦遵增入。其续办地方自治各条，循序渐进，计非旦夕所能观成，兹酌改为按年续办，以求实际而免阻碍。此外巡警、教育等项，皆属普通行政事务，故此次单内未经列入，仍应责成主管各衙门，按照原定清单，分别最要次要，妥筹办理。”修正后的具体情形如下：

宣统二年（1910年）：厘定内阁官制，厘定弼德院官制，颁布新刑律，续办地方自治，续办各级审判厅，续筹八旗生计。

宣统三年（1911年）：颁布内阁官制与设立内阁，颁布弼德院官制与设立弼德院，颁布施行内外官制，颁布施行各项官规，颁布会计法，厘定国家税、地方税各项章程，厘定皇室经费，颁布行政审判院法与设立行政审判院，颁布审计院法，颁布民律、商律、刑事民事诉讼律，颁布户籍法，汇报各省户口总数，续办地方自治，续办各级审判厅，续筹八旗生计。

宣统四年（1912年）：颁布宪法，颁布皇室大典，颁布议院法，颁布上下议院议员选举法，举行上下议院议员选举，确定预算决算，设立审计院，实行新刑律、民律、商律、刑事民事诉讼律，续办地方自治，直省府、厅、州、县城治各级审判厅一律成立，续筹八旗生计。

宣统五年（1913年）：颁布召集议员之诏，实行开设议院。

这个修正清单所列各项事宜，并未具体列出承办单位，而指望由即将成立的新内阁奏定。宪政编查馆奏称：“现拟修正各项，其在未设内阁以前，承办同办之各衙门，均仍照原单办理。惟皇室经费，除照原单由内务府、宪政编查馆同办外，应兼会同度支部办理。一俟新内阁已设、官制已定之后，所有承办同办之各衙门，如何酌定之处，届时应由新内阁奏明，请旨遵行。”于是，新内阁的设立便成为筹备宪政的首要任务。

根据宪政编查馆修正清单规定，宣统二年（1910年），厘定内阁官制；宣统三年（1911年），颁布内阁官制，设立内阁。1911年5月8日，宪政编查馆会同会议政务处将所拟《内阁官制》与《内阁办事暂行章程》上奏，得到清廷谕旨的允准。《内阁官制》与《内阁办事暂行章程》对于新内阁的基本组织结构与职权作了明确的规定：内阁由国务大臣组成，国务大臣以内阁总理大臣、协理大臣和各部大臣充任，内阁总理大臣1人，协理大臣1—2人，各部大臣为外务、民政、度支、学务、陆军、海军、司法、农工商、邮传、理藩10部大臣各1人，国务大臣均候特旨简任，辅弼皇帝，担负责任。内阁职权为会议下列各项事宜：一是法律案及敕令案并官制，二是预算案及决算案，三是预算外之支出，四是条约及重要交涉，五是奏任以上各官之进退，六是各部权限之争议，七是特旨发交及议院移送之人民陈请事件，八是各部重要行政事件，九是按照法令应经阁议事件，十是内阁总理大臣或各部大臣认为应经阁议事件。

在内阁官制公布的同一天，清廷任命了国务大臣，责任内阁正式成立。国务大臣名单如下：总理大臣奕劻，协理大臣那桐、徐世昌，外务大臣梁敦彦，民政大臣善耆，度支大臣载泽，学务大臣唐景崇，陆军大臣昌，海军大臣载洵，司法大臣绍昌，农工商大臣溥伦，邮传大臣盛宣怀，理藩大臣寿耆。在这13名国务大臣中，满族9人，其中皇族7人，汉族仅4人。因此，时人颇为形象地称此内阁为“皇族内阁”。

设立责任内阁，自是筹办宪政题中应有之义。奕劻新内阁的出台，就其形式而言，在中国宪政史上可谓破天荒，本可大书特书，然而由于该内阁人员配置的极端不合理，充分反映了清廷集权皇族的用意，显然与宪政精神背道而驰，因而使其民主性意义大打折扣，并进一步使全国人民，尤其是立宪派对清廷预备立宪的前途失去信心。

二、立宪政党昙花一现

清廷宣布预备立宪之初，各地立宪派组织了预备立宪公会、政闻社、宪政公会等立宪团体，为立宪政党的建立初步奠定了组织与思想基础。各省谘议局联合会的成立、资政院的开办以及几次全国规模的国会大请愿运动，使立宪派进一步加强了全国性的联合；与此同时，立宪派也逐渐认识到建立全国性政党的必要性，以为“凡立宪国不可无政党而可以利用之也”。在此基础上，以谘议局与资政院议员为主体的立宪派开始筹组政党，为将来召开国会和实现政党政治做准备。于是，帝国宪政实进会、政学会、宪友会、辛亥俱乐部等政党应运而生。

（一）帝国宪政实进会与政学会

帝国宪政实进会与政学会是由资政院议员发起组织的政党。1911年1月初，在资政院闭会前夕议决新刑律案的过程中，形成了对立的两派势力：赞成者投蓝票，以汪荣宝为代表，称为蓝票党；反对者投白票，以劳乃宣为代表，称为白票党。随后，帝国宪政实进会与政学会便分别以白票党和蓝票党为基础建立。

帝国宪政实进会由劳乃宣、宋育仁、喻长霖、马士杰、于邦华、陈树楷、陶葆廉等人发起，以陈宝琛为会长，于邦华、姚锡光为副会长。政纲十条：一、尊重君主立宪政体，使上下情意贯注，保持宪政之精神；二、发展地方自治能力，俾人民事业增进，巩固宪政之基础；三、体察现状，筹政治社会之改良；四、详核事实，图法律制度之完善；五、讲求经济，谋财政前途之稳固；六、振兴实业，图人民生计之发达；七、注重国民教育，以收普及之实效；八、提倡移民事业，以达拓殖之目的；九、研究外交政策，以固国际交涉之权力；十、筹划军事次第，期成完全健足之武备。帝国宪政实进会“本帝国主义，以谋宪政实力进行”，设总会于京师，设分会于各省，设支会于府、厅、州、县。会员近200人，遍及20个省份及八旗人士，这表明帝国宪政实进会是一个全国性的政党。

帝国宪政实进会以“资政院钦选议员居多数”，这主要是就其领导层而言，“发起人主要属于官僚系统”，并接受载泽不少基金的资助，因此时人称之为“吏党”即官僚党。正因为该党与官方关系密切，因而使其在政治上较为稳健，“其性质属保守党”。

政学会又称“政学公会”，以资政院中蓝票党为基本班底组成。1910年10月初，资政院开议不久，肃亲王善耆召见钦选议员汪荣宝和喀喇沁蒙古郡王贡桑诺尔布，“大有组织政党思想”，嘱汪等邀集同志筹谋。1911年初，资政院闭会后，汪荣宝等蓝票党议员正式成立政学会，党员20多人，主要人物有汪荣宝、曹汝霖、章宗祥、陆宗舆等。该党接近官府，是当时四个政党中势力最小的政党。

（二）宪友会

宪友会是在国会请愿同志会和各省谘议局联合会的基础上成立的政党。1910年11月初，因第三次国会大请愿获得清廷缩改国会期限之结果，请愿代表团遵旨宣布解散，立宪派便以国会请愿同志会为基础着手改组政党，众推孙洪伊等人草拟党纲、党规。此事得到康有为、梁启超等海外立宪派势力的支持。孙洪伊曾致电梁启超“促动党名”，梁启超为之拟名“帝国统一党”。当孙洪伊等人以帝国统一党向民政部申请立案并获批准时，康有为欣喜万分，认为：“今统一党之注册于民政部也，乃中国政党发启明之初焰。民政部之许统一党注册也，为中国官认立党之雷震第一声。于是数千年专制禁党之旧俗，遂为埃及之僵尸、印度之灰塔，皆为古旧之前尘影事矣。”此所谓帝国统一党即宪友会之先声。

1911年5月，各省谘议局联合会第二届常年会召开，为促成宪政之进行，同人又发起组党事宜，并将帝国统一党改组为宪友会。《宪友会章程》规定：一、宗旨：本会以“发展民权，完成宪政”为目的。二、政纲六条：（1）尊重君主立宪政体，（2）督促联责内阁，（3）整厘行省政务，（4）开发社会经济，(5)讲求国民外交，(6)提倡尚武教育。三、会员：凡中国人有选民资格、赞成本会宗旨者，皆得为本会会员。四、职员：本会暂不设置会长；设常务干事3人，由全体会员大会选举产生；设文书员、会计员、庶务员各2人，调查员、编辑员、交际员各8人，均由常务干事商议推定。五、组织机构：设总部于京师，设支部于各省，总部为各支部之总机关，各支部应统属于总部。

6月4日，宪友会在北京湖广会馆召开成立大会，与会者100多人。会议推举谢远涵为临时主席，黄为基、李文熙为临时书记。先投票选举雷奋、徐佛苏、孙洪伊为常务干事，籍忠寅、李文熙、谢远涵为候补。再由常务干事推定各科职员，暂以1/3为限，庶务员文耀，文书员李文熙、吴赐龄，会计员李素，交际员欧阳弁元、陈登山，调查员康士铎、何宗瀚，编辑员王葆心、余绍宋。然后由会员推定各省支部发起人：广西甘德藩、蒙经，湖北汤化龙、张国溶、郑万瞻，山西梁善济、李庆芳、李华炳、李素，奉天袁金铠，山东周树标，江西邹树声、宋名璋、叶先圻、罗家衡、郭志仁、谢远涵、黄为基，福建高登鲤、刘崇佑、林长民、林志钧，河南方贞、王敬芳，陕西李良才、郭忠清，四川蒲殿俊、何耀光、胡庸章、萧湘、罗纶、李新展，浙江汤尔和、马叙伦、陈黻宸，湖南谭延闿，吉林何印川，安徽窦以珏、陶冠禹、李国松、康达，直隶李榘、籍忠寅、齐树楷、李长生、高俊浵、张铭勋、刘春霖、王法勤，八旗恒钧、文耀，贵州杨寿篯，广东伦明、姚梓芳、黄节，江苏马良、沈恩孚、黄炎培、汪秉忠。随后，宪友会一面申请在民政部备案，获得合法政党地位；一面在湖南、山西、直隶、贵州、福建、江苏等省建立支部，将势力向全国各地扩展。

对于宪友会的成立，立宪派期望甚高。徐佛苏致书梁启超说：“现在此会已成立矣（名为宪友会）。其总揽者，系三头政治，弟与雷继兴、孙伯兰当选。此会声势极隆，三数月之内，各省必皆有分会成立，且有七八省占全盛之势，在宣统五年之国会，必占大多数议席。若中央总部能主持得法，各省又不分裂，则真泱泱大党之风也。弟对于国事，原始终认为万无可救，然除却救亡之外，亦不可无事以送生涯，故此会弟亦愿视为一生之大举也。”徐佛苏所谓以他自己与雷奋、孙洪伊为首组成了宪友会中的“三头政治”，表明宪友会代表了当时三股重要的立宪派势力：徐佛苏是康有为、梁启超等海外立宪派势力在国内的代表；雷奋是立宪运动初期以江浙预备立宪公会为中心的国内老牌立宪派势力的代表；孙洪伊则是在国会请愿运动的过程中形成的以各省谘议局联合会和国会请愿同志会为中心的国内新兴立宪派势力的代表。与帝国宪政实进会和政学会等官僚政党不同，宪友会党员“以谘议局联合会为中坚”，是大多数在野的立宪派势力的代表，因此有“纯粹民党”之称。

（三）辛亥俱乐部

辛亥俱乐部是介于“保守官僚党”帝国宪政实进会与“进步民党”宪友会之间的第三党。该党首先由资政院议员长福、罗杰、易宗夔、胡骏、黎尚雯等人发起组成，有“资政院中之吏党”或“纯官党”之称，甚至被人视为帝国宪政实进会之“别动队”。后来，随着党务的发展和党员的增加，大量民间志士加入进来，甚至革命党人宁调元、程明超、田桐、魏宸组、严启衡等人也成为其重要职员或会员，该党逐渐“公然亮出民党旗帜向政界号召”，并转变为“纯粹之民党”。

辛亥俱乐部酝酿于1911年初，6月15日召开成立大会，宣布政纲，正式成立。其《规约》规定：辛亥俱乐部以“促政治改良，谋国利民福”为目的。政纲八条：一、阐扬立宪帝国之精神；二、提倡军国民教育；三、发展地方自治能力；四、主张保护政策，以振兴实业；五、整理财政，以增进富力；六、审度公私经济能力，以谋交通之发达；七、整饬军备，以充实国力；八、体察内外情势，确定外交方针。该党设本部于北京，设支部于各地。

辛亥俱乐部成立时有会员60多人，后发展至270人之多。

辛亥俱乐部成立后，即在各地建立支部，其中尤以湖南成绩显著。7月9日，湖南支部在长沙召开成立大会，选举常议员黄忠浩、张人镜、李达璋等12人，候补11人，评议员左学谦、殷泽龙、粟勘时等10人，候补16人。10日，又召开职员会，选举黄忠浩为支部长，李达璋、俞峻为副支部长，左学谦为评议员长。随后，四川、福建、广东、湖北等地也建立了支部。

总之，帝国宪政实进会、政学会、宪友会、辛亥俱乐部等第一批立宪政党的建立，是政党合法化的标志，在近代中国宪政史上具有重要的历史意义。一方面，合法政党的出现，表明以立宪派为代表的人民政治觉悟的提高和民主意识的增长，这是清末宪政改革运动的重要成果；另一方面，清末立宪政党的建立，为民初政党建设和政党政治运作奠定了一定的思想和组织基础，提供了有益的经验。当然，清末立宪政党的种种弊端及其艰难生存的境况，其实也预示了政党及政党政治在近代中国尴尬的历史命运。