近代通史——谘议局与资政院的开办

一、光、宣朝之交的政局变动

预备立宪初期，官制改革引发了清政府内部各派政治势力之间的矛盾冲突。随着宪政改革的进行，各派政治势力为了争权夺利仍是纷争不已。1907年的“丁未政潮”是其中显著的一例。

丁未政潮主要涉及当时朝中两派重要的政治势力，即奕劻、袁世凯集团与瞿鸿、岑春煊集团。庆亲王奕劻1903年继荣禄为首席军机大臣，袁世凯则以直隶总督兼北洋大臣而权倾朝野，所谓“庆邸当国，项城遥执朝权，与政府沆瀣一气”，奕、袁勾结，形成当朝一种显赫势力。与此同时，朝中还存在另外一种势力：以深受慈禧太后宠信的协办大学士军机大臣外务部尚书瞿鸿为首，以两广总督、新任邮传部尚书岑春煊为奥援。慈禧太后惯用的统治术，是凌驾于各派冲突之上，操纵其间，利用矛盾，保持自己的权势，每每因此可以维系政局的稳定。然而一旦操纵失衡，则会引起政局动摇和政潮突起。丁未政潮正是因为慈禧太后对权势日重的奕、袁势力日渐不满，希图利用瞿、岑势力加以制衡，而导致两派政治势力激烈冲突的结果。

1907年初，东北改为行省制，东三省督抚的任命问题一时成为舆论关注的焦点。袁世凯、奕劻竟公然全部安插自己的势力，以徐世昌为总督，唐绍仪、朱家宝、段芝贵为巡抚，其中颇多猫腻。比如，段芝贵因以重金购得天津歌妓杨翠喜献给奕劻的儿子载振，并用白银10万两贿赠奕劻作寿礼，而以直隶候补道超擢为署理黑龙江巡抚。4月20日，朝廷公布任命，舆论一片哗然。瞿鸿一面与军机大臣林绍年“力争其不可”，一面积极援引岑春煊进京，以为奥援。4月29日，岑春煊抵京。随后几日，岑春煊连连被慈禧太后和光绪皇帝召见，多次面奏，极力攻击奕劻、袁世凯势力：“近年亲贵弄权，贿赂公行，以致中外效尤，纪纲扫地，皆由庆亲王奕劻贪庸误国，引用非人。若不力图刷新政治，重整纪纲，臣恐人心离散之日，强欲勉强维持，亦将挽回无术矣。”他表示自己“不胜犬马恋主之情，意欲留在都中为皇太后、皇上作一看家恶犬”。5月3日，岑春煊被授为邮传部尚书。上任伊始，他便参劾奕、袁任用的邮传部左侍郎朱宝奎，于是朱被革职。5月7日，御史赵启霖奏参段芝贵与奕劻、载振父子，认为“在段芝贵，以无功可纪，无才可录，并未曾引见之道员，专恃夤缘，骤跻巡抚，诚可谓无廉耻；在奕劻、载振父子，以亲贵之位，蒙倚畀之专，惟知广收贿遗，置时艰于不问，置大计于不顾，尤可谓无心肝”。清廷派醇亲王载沣、大学士孙家鼐查核。京师舆论纷纷谴责段芝贵与奕劻、载振父子。虽然载沣与孙家鼐在天津的调查一无所获，但清廷迫于强大的舆论压力，还是撤销了对段芝贵署理黑龙江巡抚的任命，并以“任意污蔑”亲贵重臣的罪名将御史赵启霖即行革职。载振也因嫌自请辞职，结果被开去御前大臣、农工商部尚书等缺及一切差使。

随后，奕劻、袁世凯的势力开始反击。第一步，扳倒岑春煊。岑春煊因在庚子事变中护驾有功，颇得慈禧太后信赖与重用，迅速成为清末封疆重臣。丁未进京后，岑春煊连续面参奕劻、袁世凯，使奕、袁惶恐不安，必欲去之而后快。于是，他们借口两广边境动乱难靖，奏请派岑春煊前往办理剿抚事宜，以便将岑排挤出京。5月28日，清廷谕令授岑春煊为两广总督。岑以“病尚未痊”为由奏请收回成命，未得允准。岑被迫离京以后，滞留上海，迟迟不肯南下赴任。奕劻、袁世凯进一步采取行动，力图彻底扳倒岑春煊。他们向慈禧太后密奏岑春煊暗通康梁，“曾入保国会，为康梁死党”。粤人蔡乃煌“侦得其情，思媚袁以求进，因入照相馆，觅得春煊及康有为影相各一，点景合成一片，若两人聚首密有所商者，献于袁世凯。世凯大喜，交奕劻密呈太后，证为交通乱党，春煊之宠遂衰。”随后，他们又多次指使御史参劾岑春煊。8月12日，清廷谕令将岑春煊开去两广总督之缺，使其退出清末政坛。第二步，陷害瞿鸿。岑春煊被排挤出京以后，瞿鸿势力渐显孤立。奕劻在一次“独对”中向慈禧太后密陈瞿鸿与岑春煊“意在复翻戊戌前案，排去北洋，谋归政”，即要慈禧太后“归政”于光绪皇帝，“其词危耸，且依约附会，颇有迹象，最足中太后之忌”。与此同时，奕劻、袁世凯还重金贿买翰林院侍读学士恽毓鼎为枪手，指使其参劾瞿鸿。6月17日，恽毓鼎上奏劾瞿“暗通报馆，授意言官，阴结外援，分布党羽”四大罪状。清廷立即谕令将瞿鸿“开缺回籍”。第三步，排挤林绍年。军机大臣林绍年是瞿鸿、岑春煊的重要同党，因此，奕劻、袁世凯想方设法要把他从军机处清除出去。5月29日，由于奕劻的奏请，清廷授林绍年为度支部右侍郎。后经瞿鸿的极力斡旋，以及林绍年自己的恳请，清廷同意林绍年不去上任而仍留军机处。后来，随着瞿鸿与岑春煊的相继失势，林绍年日显孤立无援。8月12日，就在岑春煊被开缺的当天，林绍年也被清廷外放为河南巡抚，实际上已被逐出权力中枢。至此，丁未政潮以瞿、岑势力的惨败与奕、袁势力的大获全胜而告终。

丁未政潮以后，奕、袁集团权势至于鼎盛，这是垂暮之年的慈禧太后不得不深以为患的。为此，慈禧太后采取了一系列抑制奕、袁集团势力再度膨胀的措施。一方面，用载沣对付奕劻。6月19日，就在瞿鸿被开缺回籍后两天，朝廷谕令调醇亲王载沣入军机处，为在军机大臣上学习行走，其目的显然是“希望分奕劻的权”。然而“载沣谨小慎微，尚有父风，而才具平庸，尤乏手腕，岂是奕劻的对手，徒成其为‘伴食中书’而已”。另一方面，用张之洞牵制袁世凯。9月4日，调袁世凯与张之洞同入军机处。朝廷以袁世凯为军机大臣兼外务部尚书，去掉其直隶总督兼北洋大臣之职，实为明升暗降之法；调张之洞入军机处，显然是希图对袁加以牵制。但是，这只不过是慈禧太后试图控制朝政的如意算盘而已。

1908年11月14、15日，光绪皇帝与慈禧太后相继去世，清末政局因此大变。此前，慈禧太后已经对朝政作了安排：以载沣的儿子溥仪“入承大统为嗣皇帝”，即宣统皇帝；以载沣为监国摄政王，“所有军国政事，悉秉承予之训示裁度施行，俟嗣皇帝年岁渐长，学业有成，再由嗣皇帝亲裁政事”。可见，慈禧太后本来是想通过载沣继续操纵朝政。然而，慈禧很快去世，载沣便以监国摄政王的身份总揽朝纲，所谓“独揽大权者，仅载沣一人”。载沣摄政伊始，即大力加强中央集权，排除异己，任用亲贵，集权于皇族。载沣自代宣统皇帝为全国海陆军大元帅，任其胞弟载洵为海军大臣，载涛为军谘府大臣，紧紧抓住军权；同时调整各部院大臣，多以皇族亲贵充任。这便形成一个以载沣为首的皇族亲贵集团。

当其时，权倾朝野的袁世凯是载沣最主要的政敌。虽然在慈禧太后去世前袁世凯已被解除直隶总督与北洋大臣的军政大权，仅任军机大臣兼外务部尚书之职，但他在北洋军中遍布党羽，“近畿陆军将领以及几省的督抚，都是袁所提拔，或与袁有秘密勾结”。他们“只知有宫保，而不知有朝廷”。首席军机大臣奕劻也是“叫袁拿金钱喂饱了的人，完全听袁支配”。因此，“实际上当时的军政大权已操诸袁世凯之手”。这是载沣集团面临的最大难题。眼看着自己要大权旁落，监国摄政王将徒具虚名，于载沣而言，袁世凯是非去不可了。他开始打算杀掉袁世凯，但由于载沣生性懦弱无能，犹豫不决，便商之于朝廷大臣，而遭到奕劻、那桐、张之洞的反对，最后只是于1909年1月以“足疾”令袁世凯“回籍养疴”，解除其一切职务。袁世凯虽然被轻易地驱逐出朝，但有袁的“后台老板”之称的庆亲王奕劻却并不容易被扳倒，致使袁世凯能够于“辞去军机大臣，而返回河南之后，仍在暗中操纵一切”。这实际上无异于“纵虎归山，养痈成患”，致使袁世凯日后能够乘机轻易地东山再起。

宣统时期，由于监国摄政王载沣庸碌无能，他不是铁腕人物，不能像慈禧太后那样成为一个权力核心，因而难以控制政局。据载涛回忆，载沣“遇事优柔寡断，人都说他忠厚，实则忠厚即无用之别名……他做一个承平时代的王爵尚可，若仰仗他来主持国政，应付事变，则决难胜任”。可惜载沣生不逢时，其软弱无能的执政致使宣统政局动荡不安。一方面，载沣力图加强集权皇族，使满族少壮亲贵充斥朝廷，但他们个个碌碌无为，而且都占住显要位置，导致满汉矛盾空前激化，尤其是朝廷对地方督抚失控，使得武昌起义以后各省督抚自顾逃命，几乎没有拼死抵抗、效忠朝廷的。另一方面，载沣集团其实也不是铁板一块，皇族亲贵们为了争权夺利，不断地明争暗斗，以致形成政出多门的局面。“其时亲贵尽出专政，收蓄猖狂少年，造谋生事，内外声气大通。”载洵、毓朗为一党，载涛、良弼为一党，肃亲王善耆为一党，溥伦为一党，隆裕太后为一党，载泽为一党，载沣福晋为一党，“以上七党皆专予夺之权，茸阘无耻之徒趋之若鹜，而庆邸别树一帜，又在七党之外”。朝中派系林立，内耗不已，导致政府无所作为。武昌起义的星星之火之所以能够迅速而成燎原之势，正是由于满族王公亲贵早已自坏长城，所谓“革命之事，乃诸王公之自革而已”。可以说，清王朝的覆灭，正是宣统政局演变的必然结局。

需要说明的是，尽管宣统时期政局动荡不安，但预备立宪仍在继续进行。光绪皇帝与慈禧太后在遗诏中都深以立宪为念。光绪遗诏说：“尔京外文武臣工，其精白乃心，破除积习，恪遵前次谕旨，各按逐年筹备事宜，切实办理，庶几九年以后，颁布立宪，克终朕未竟之志，在天之灵，藉稍慰焉。”慈禧遗诏说：“前年宣布预备立宪诏书，本年颁示预备立宪年限，万几待理，心力俱殚。”1908年底与1909年初，监国摄政王载沣以宣统皇帝的名义连续发布谕旨，一再重申“恪遵前次懿旨，仍以宣统八年为限，理无反汗，期在必行”，表示必须“依限筹办，毋得延缓”，并明白宣示“朝廷一定实行预备立宪维新图治之宗旨”。此举保证了光宣之交政策的连续性，使“预备立宪”得以按部就班地进行。

二、各省谘议局的设立

开议院是宪政的题中应有之义，这既是立宪派的追求，也得到清政府的承诺，虽然两者在时间要求上有所差距，但并没有根本上的分歧。在清政府颁布的《九年筹备立宪清单》中，作为筹备议院的过渡性措施就是各省设谘议局和中央设资政院。事实上，在此之前，清廷已经发布了设立资政院与谘议局的谕旨。1907年9月，清廷决定设立作为议院基础的资政院。上谕说：“立宪政体取决公论，上下议院实为行政之本。中国上下议院一时未能成立，亟宜设资政院已立议院基础。著派溥伦、孙家鼐充该院总裁，所有详细院章，由该总裁会同军机大臣妥慎拟订，请旨施行。”10月，清廷又谕令各省设立与资政院相对应的具有地方议会性质的谘议局，作为各省“采取舆论之所，俾其指陈通省利弊，筹计地方治安，并为资政院储才之阶”。谘议局与资政院不是有一纸上谕就能马上开办，也有一个筹备过程。

1908年7月，宪政编查馆与资政院王大臣奕劻、溥伦等人将奉旨拟订的《各省谘议局章程》及《谘议局议员选举章程》上奏，当即得到上谕允准，并谕令各省督抚“迅速举办，实力奉行，自奉到章程之日起，限一年内一律办齐”。按照章程规定，谘议局“为各省采取舆论之地，以指陈通省利弊，筹计地方治安为宗旨”。谘议局设议长一人，副议长二人，常驻议员若干人，均由议员中互选产生；各省议员定额“以各该省学额总数百分之五为准”，议员用复选举法选举产生。谘议局的职责与权限有十二项：一是议决本省应兴应革事件，二是议决本省岁出入预算事件，三是议决本省岁出入决算事件，四是议决本省税法及公债事件，五是议决本省担任义务之增加事件，六是议决本省单行章程规则之增删修改事件，七是议决本省权利之存废事件，八是选举资政院议员事件，九是申复资政院咨询事件，十是申复督抚咨询事件，十一是公断和解本省自治会之争议事件，十二是收受本省自治会或人民陈请建议事件。据宪政编查馆的“案语”解释，谘议局这十二项职权中的第一项为总括地方庶政，第二至五项为监察财政，第六、七项为参与立法，第八项为预立议院之根基，第九、十项为以备京外之顾问，第十一、十二项为以平自治会之纷争，以通人民之情悃。可见，谘议局虽非正式的地方议会，但从其拥有的某些议政、监督与立法等职权来看，已具有一定的地方议会性质。

在颁布《各省谘议局章程》及《谘议局议员选举章程》后，宪政编查馆又向各省督抚发出咨文，要求各省先行设立谘议局筹办处，由督抚选派官绅创办。各省督抚接到咨文后，纷纷成立谘议局筹办处，谘议局议员的选举工作即由筹办处筹办。如直隶谘议局筹办处成立后，即开始筹备选举工作，制定司选员、办事员办事细则，选举人资格调查表，初选人名册，投票所、开票所办事细则等一系列规章，并派司选员到各地讲解章程，培训选举工作人员。直隶的经验逐渐在全国推广，使各省谘议局议员选举工作得以顺利举行。谘议局议员选举是中国历史上第一次民主选举，虽然选民缺乏应有的经验，在选举过程中出现了不少问题，甚至丑闻迭出，但除新疆因故缓办外，其余各省最终都如期完成了谘议局议员的选举工作。

1909年10月14日，全国有21个行省正式成立谘议局，召开第一届谘议局会议。各省谘议局选举的正、副议长与议员人数如下表：

各省谘议局正、副议长及议员人数表

对于谘议局的成立，时论以为这是“我国人民获有参政权之第一日”。虽然谘议局议员的选举并没有实现全民普选，由于选民资格的严格限制，致使选民与人口的比例极小（各省最高为0.62%，最低为0.19%，平均为0.42%），但选民总数并不少，各省少则数万，多则十几万，民众参与政治已达较大的规模。这是对传统政治体制的极大冲击，标志着中国政治民主化的真正开始。

谘议局设立后，即成为立宪派参政、议政的合法场所，一些重要的立宪派人士如张謇、汤化龙、谭延闿、陈黻宸、吴景濂、梁善济、蒲殿俊、罗纶等人还被选为谘议局议长。正是在他们的领导下，各省谘议局走向联合，开展了大规模的全国性的国会请愿运动，将立宪运动不断推向高潮。

三、资政院的建立

与谘议局一样，资政院的开办也经历了颁布院章与选定议员的过程。在朝廷谕令设立资政院后约一年，1908年7月，资政院总裁会同军机大臣将拟出的《资政院院章》的《总纲》和《选举》两章先行上奏，并说明，“其余八章，俟臣等会同妥议，逐次厘订后，陆续奏闻”。次年8月，资政院在前2章修订的基础上，又新拟了8章，上奏了一个完整的《资政院院章》，正文共10章65条，另附2条。据此院章规定，资政院“以取决公论，预立上下议院基础为宗旨”。资政院设总裁、副总裁各2人，由特旨简充；议员分钦选议员和民选议员，各定额100人。钦选议员包括宗室王公世爵16人，满汉世爵12人，外藩王公世爵14人，宗室觉罗6人，各部院衙门官32人，硕学通儒10人，纳税额多者10人，共100人；民选议员由各省谘议局议员互选产生，定额100人。资政院的职权，可以议决下列事件：一是国家岁出入预算事件；二是国家岁出入决算事件；三是税法及公债事件；四是新定法典及嗣后修改事件，但宪法不在此限；五是其余奉特旨交议事件。从资政院的结构与职权来看，资政院已经具有某些国家议会的特征。时人以为，资政院之设，“即议院之先声”。资政院是开办正式议院的过渡性机构。

1909年10月，清廷颁布《资政院议员选举章程》。这个章程对各类议员的资格与产生方式作了明确的规定：宗室王公世爵、满汉世爵、外藩王公世爵符合选举条件者，全部开列名单，奏请钦选；宗室觉罗合格者，先在京师及奉天府分别互选出10倍于定额的名单，然后奏请钦选；各部院衙门官合格者，先在京师互选出5倍于定额的名单，然后奏请钦选；硕学通儒，先由学部选定30人送资政院，再奏请钦选；纳税额多者，先由合格人员在各省省城互选出一定名额送资政院，然后奏请钦选；各省谘议局互选议员名额按谘议局议员多少分配，先由谘议局议员互选出2倍于定额的名单，然后由督抚选定咨送资政院。据此，1909年11月，由于新疆谘议局尚未成立，2名议员名额空缺，其余各省谘议局选举出互选资政院议员98人。各省名额分布情况如下表：

各省民选议员名额分布表

1910年5月，各项钦选资政院议员也被钦定98人，为了与互选议员人数相等，宗室王公世爵议员比原定额减少了2个名额，其余名额悉据《资政院院章》。9月23日，资政院第一次召集议员会议，宣告正式成立，时人谓“实我中国数千年来未有之盛典”。10月3日，资政院举行开院典礼，随即召开第一届常会，开展议政活动。

资政院成立后，很快成为立宪派又一个参政、议政的合法场所。在资政院中，不仅多数民选议员为立宪派，而且由于钦选议员多为庸懦无能的王公亲贵、旧式官僚和冬烘腐儒，思想陈旧僵化，毫无宪政知识，立宪派事实上处于控制院政局势的地位。可以说，正是由于一些具有新思想、新知识的立宪派的积极参政、议政，而使资政院的活动体现了一定的民主政治精神。

总之，资政院与谘议局虽然还不是正式的国家议会与地方议会，但是资政院与谘议局的开办，表明清政府正在循序渐进地“预备”着进行宪政改革。