近代通史——地方自治的推行

一、地方自治思潮的兴起

地方自治是西方近代资产阶级为反对封建专制和争取参与政权而提出的一种地方民主政治的设想。19世纪末，地方自治思想开始在中国传播。甲午战争以前，早期改良派在介绍近代西方政治制度时，已经零星地介绍了一些有关地方自治的知识。戊戌维新时期，康梁维新派更加重视地方自治问题，不仅从思想上大力鼓吹，而且在实践上进行尝试，湖南南学会与保卫局的设立，是地方自治在近代中国进入实际运作层面的先声。20世纪初，地方自治思想逐渐勃发而成为一股重要的社会政治思潮。

民族危机的刺激、救亡图存的需要，是地方自治思潮在20世纪初兴起的客观原因。庚子事变后，随着清政府权威的下降，有识之士开始把政治变革与民族复兴的希望寄予地方，地方自保自立思想迅速发展起来。欧榘甲在《新广东》中开首即云：“近年以来，热心爱国之士，奔走于国中，呼号于海外，曰：中国宜自立，中国宜速自立。不自立，必灭亡，必瓜分。”他主张“各省先行自图自立”，以为全国自立之基。作为广东人，他更主张“自立自广东始”。为了树立人们的自立精神，他旗帜鲜明地喊出了“广东者，广东人之广东也”的口号，认为“广东之政权、财权、兵权、教育权、警察权、铁路矿山权、土地所有权、森林权、海权，莫不宜自操而自理之。以广东之人，办广东之事，筑成广东自立之势，以建全中国自立之起点”。无独有偶，湖南人杨毓麟著《新湖南》，呼号“湖南者，吾湖南人之湖南也”，主张湖南独立，“建天心阁为独立之厅，辟湖南巡抚衙门为独立之政府，开独立之议政院，选独立之国会员，制定独立之宪法，组织独立之机关，扩张独立之主权，规划独立之地方自治制，生计、武备、教育、警察诸事以次备举”。他也认为各省独立是全国独立的基础，“在公共之中国中，必使各分省自任一部之位置，各分省发见其独体之亲和力，则中国独立矣”。各省自立自保思想的发展，表明人们对地方政治的极大关注，为地方自治思潮的兴起提供了重要的前提条件。

资产阶级改良派与革命派的宣传与鼓动，是地方自治思潮在20世纪初兴起的主观条件。梁启超认为：“地方自治者，民权之第一基础也。”其具体的例证是英、德、法三国情况的比较，他说：“抑民权之有无，不徒在议院参政也，而尤在地方自治。地方自治之力强者，则其民权必盛，否则必衰。法国号称民主，而其民权反远逊英国者，以其地方自治之力微也。至于德国，则今日全世界上号称地方制度最完备之国也。”孙中山认为：“人群自治为政治之极则。”在具体的地方自治设想中，他主张各省设立自治政府：“设立省议会，由各县贡士若干名以为议员。所有该省之一切政治、征收、正供，皆有全权自理，不受中央政府遥制。”改良派与革命派的宣传媒体，如《清议报》《新民丛报》《东方杂志》《时报》《中国日报》《中国旬报》《政艺通报》《警钟日报》等报刊，发表了大量宣传地方自治的文章。与此同时，他们还翻译了一些介绍欧美和日本地方自治制度与理论的书籍。《新民丛报》为上海广智书局出版的《地方自治制论》所做的广告宣称：“世竞言民权，然非有地方自治之制则民权即无基础……今本局特译此书，详言各国地方自治制度之精神及其权限职务，与夫团结进步之方法。此诚政治之第一级而最切于今日之用者也，爱国之士其亟手一编。”。翻译西书无疑为西方地方自治思想在中国的传播开辟了重要的渠道。

清政府实施新政改革也对地方自治思潮在20世纪初兴起起了重要的推动作用。不仅新政改革本身发展到政治体制改革的时候直接催生了地方自治的具体实践，而且新政过程中兴学堂、派留学的举措还培育了一个新型知识分子群体，地方自治思想是其新型知识结构的重要内容。例如，20世纪初年留日热潮的兴起与新政直接相关，留日学生是地方自治思想宣传的重要力量，他们创办的许多以省命名的刊物，如《湖北学生界》《浙江潮》《江苏》《河南》《四川》《江西》《云南》等，具有鲜明的地方色彩。正是由于这些刊物的广泛宣传，使地方自治问题逐渐广为人知，“至确定地方自治之名词，昌言地方自治之必要者，则近日之风潮也”。

20世纪初年兴起的地方自治思潮的主要内容有如下几个方面：

第一，宣扬地方自治为立国之本、救亡之道。时人以为：“地方自治者，为今世界立国之基础……于救亡之事，至为切要。”康有为著《公民自治篇》，认为是否实行地方自治是造成中国与欧美等列强的国势强弱差异的根本原因。在他看来，中国之所以贫弱，是因为“中国地方之大，病在于官代民治，而不听民自治也”；欧美列强之所以强大，“横于大地，剪灭东方”，是“由于举国之公民，各竭其力，尽其智，自治其乡邑，深固其国本故”；日本也是自明治维新以来“行地方自治而骤强”；俄国虽然与中国同为专制之国，但也“已行地方自治”，其与中国有强弱的差异，是由于实行“地方代治”与“地方自治”的不同结果。因此，对于中国来说，“救之之道，听地方自治而已”。梁启超深以为然，认为“其推重民义，以地方自治为立国之本，可谓深通政术之大原，而最切中国当今之急务也”。

第二，认为地方自治可与官治相辅相成。有人详细分析了自治与官治的关系：“自治云者，对乎官治而言。近世之国家，其行政之机关，大别之为二：一曰官府，一曰自治体。官府为国家直接之行政机关，以直接维持国权为目的，如外交、军事、财政之类，皆官府所司之政务也。自治体为国家间接之行政机关，以地方之人治地方之事，而间接以达国家行政之目的，如教育、警察及凡关乎地方人民之安宁幸福之事皆是也。直接之行政名曰官治，间接之行政名曰自治。此行政法上常用语，而近世文明诸国皆行之有其实例者也。自治之制，盖所以补官治之不足，而与官治相辅而行。是故其国官治不振者，则事无统一；其国自治不备者，则事必废隳。”

第三，主张以地方自治为宪政之基础。时论以为：“今日立宪各国，欲求宪政之完美，乃益不得不致力于地方自治，无他，人民之参预政治，大之则在组织国家机关，小之则在组织地方机关，其事互相联络，未有不能自治而能治国家大事者也。”因此，“中国今日之立宪，当以地方自治为基础。”

地方自治论者在进行舆论宣传的同时，还设计了一些具体的地方自治方案。如《浙江潮》所刊《敬告我乡人》一文认为，中国今日组织自治机关有最要数事如下：“（一）就各地方固有之绅士，联合成一自治体；（二）自治体宜分议决与执行二机关；（三）分任机关之事者，由绅士中互相投票公举；（四）机关议事必以多数为可决；（五）机关之职员悉为名誉职。凡此诸项，皆简而易行，而实地方行政之大原则。”地方自治思潮的兴起，为清末宪政改革提供了重要的思想基础。

二、地方自治在全国的开展

如果说资政院与谘议局的开办所推动的政治民主化还主要是局限于上层精英社会，那么地方自治的推行则是将民主政治制度广泛地渗透到更为广阔的基层社会。地方自治是西方近代民主制度的一个重要方面，自然也是清末宪政改革不可或缺的内容。当时，不仅立宪派与革命派人士极力鼓吹地方自治思潮，发动地方自治运动，清朝统治者也有同样的认识与行动。清政府在推行预备立宪的过程中，已经认识到地方自治是宪政的根本基础。两江总督端方奏称：“自列强均势，凡政治学家之言，皆曰非立宪无以自存，非地方自治无以植立宪之基本。”广西巡抚张鸣岐认为：“地方自治，实宪政之根基，自治苟不完成，宪政仍难确立。”在清政府颁布的《九年筹备立宪清单》中，筹办地方自治就是一项重要的措施。事实上，由清政府推行的地方自治基本上是按照这个清单进行的。

1909年1月，民政部所拟《城镇乡地方自治章程》及《城镇乡地方自治选举章程》经宪政编查馆核议上奏，由朝廷正式颁布。上谕称：“地方自治为立宪之根本，城镇乡又为自治之初基，诚非首先开办不可。著民政部及各省督抚督饬所属地方官选举正绅，按照此次所定章程，将城镇乡自治各事宜迅即筹办，实力奉行，不准稍有延误。”

据《城镇乡地方自治章程》规定，地方自治大致按行政区划分城镇与乡两级：府、厅、州、县治城厢地方为城；其余市镇、村、庄、屯集等地方，人口满5万以上者为镇，人口不满5万者为乡。城、镇、乡地方自治范围内举办的地方公益事宜主要有八类：一是学务，二是卫生，三是道路工程，四是农工商务，五是慈善事业，六是公共营业，七是筹款，八是向归绅董所办各事。

城镇、乡地方自治组织机构为：城镇设议事会与董事会，乡设议事会和乡董，城镇与乡各设自治公所为办事之地。

城镇、乡议事会设议长、副议长各1名，均由议员互选产生，任期2年，任满改选。城镇议事会议员定额20名，城镇人口以5万为底线，每加5000人增加议员1名，至多以60名为限；乡议事会议员按人口比例定额，少则6名，多则18名；城镇、乡议事会议员由选民互选充任，任期2年，每年改选半数。城镇、乡议事会为议决机关，其职权为议决如下9类事项：一是自治范围内应行兴革整理事宜，二是自治规约，三是自治经费岁出入预算及预算正额外预备费之支出，四是自治经费岁出入决算报告，五是自治经费筹集方法，六是自治经费处理方法，七是选举上之争议，八是自治职员办事过失之惩戒，九是关涉城镇、乡全体赴官诉讼及其和解之事。城镇及乡议事会会议每季1次，会期15天。会议非有议员半数以上到会，不得议决；凡议事可否，以到会议员过半数之所决为准。

城镇董事会设总董1名，董事1—3名，均经城镇议事会选举，由地方官任命，任职2年，任满改选；另设名誉董事4—12名，由城镇议事会选任，任期2年，每年改选半数。城镇董事会为执行机关，应办事项有四：一是议事会议员选举及其议事之准备，二是议事会议决各事之执行，三是以律例章程或地方官示谕委任办理各事之执行，四是执行方法之议决。城镇董事会会议每月召开一次，以总董为议长。会议非董事会职员全数2/3以上到会，不得议决；议事可否，以到会职员过半数之所决为准。

乡董每乡1名，另设乡佐1名，由乡议事会选举，呈请地方官任命，任期2年，任满改选。乡董职权与城镇董事会同。

城镇、乡的地方自治经费出自地方，地方自治的实行由地方行政官监督。

《城镇乡地方自治章程》颁布后，清末地方自治从此进入实质性的实施阶段。

为了讲习与宣传地方自治知识、培养地方自治人才、促使地方自治顺利推行，1909年5月，清政府颁布《自治研究所章程》，准许设立自治研究所。章程规定，各省城及府、厅、州、县应各设一所自治研究所，设立自治研究所的目的是讲习自治章程，造就自治职员。除各省官设自治研究所为模范外，各地士绅自愿照章设立者，必须呈明核管官批准照办。自治研究所讲授各项科目如下：一是奏定宪法纲要，二是法学通论，三是现行法制大意，四是谘议局章程及选举章程，五是城镇、乡地方自治章程及选举章程，六是调查户口章程，七是其他奏定有关自治及选举各项法律章程，八是自治筹办处所订各项筹办办法。另外，自治研究所还应将城镇乡应办自治各事，“演为白话，刊布宣讲，以资劝导”。省城自治研究所的学员由各府厅州县按届选派士绅，每属每届至少2人；府、厅、州、县自治研究所的学员由各城镇乡选派士绅次第入所。官设自治研究所每届学习期限8个月，办完2—3届即行裁撤。地方士绅自办各所不在此限。

《自治研究所章程》颁布后，各省纷纷设立自治研究所，为地方自治的广泛推行做准备。据统计，到1910年底，各省省城自治研究所均已开办，有的还举办了两届；与此同时，各省所属府、厅、州、县的自治研究所也相继开办（详情见下表）。

各省自治研究所的设立，培养了大批办理地方自治的专门人才，为推动各地地方自治的举办作了必要的准备。如湖南巡抚岑春蓂奏称，湖南省城开办自治研究所，先后两次考录合格士绅217名进所学习，“俟研究所各生毕业后，再各赴本籍设所传习讲演，庶官绅咸知自治之有裨地方，将来实行兴办，不致别生障碍”。可见，自治研究所的设立，对地方自治思想与知识的传播以及人才的培养，无疑有着重要作用。

各省设立地方自治研究所及培训学员情况表

各省地方自治筹办的具体情形如下：

奉天：1911年8月，下级自治组织城镇乡议事会、董事会、乡董、乡佐成立者405所，上级自治组织府厅州县议事会、参事会成立者46所，除少数县外，全省两级自治已基本完成。

吉林：1910年底，各城区的议事会、董事会均已成立；1911年上下两级自治并举，限期于年底全部成立各级自治组织。

黑龙江：1911年8月，各府厅州县下级自治组织基本成立，上级自治组织正在筹办。

直隶：1911年8月，上级自治组织已成立的有124个府厅州县，下级自治组织已成立的有80个城镇乡。

山东：1910年各州县城镇下级自治组织全部成立；1911年8月有70个州县成立上级自治组织，其余36个州县因灾害延期。

江苏：1910年5月，苏州所属37个厅州县城区议事会、董事会一律成立；1911年8月，镇乡420余区中有320区已成立自治组织；数个厅州县已成立上级自治组织，其余正在筹办。江宁所属不详。

浙江：1911年8月，全省成立城镇乡议事会1021区，逾90%；成立董事会及乡董、乡佐的有810区，约为80%。上级自治组织已核定24个州县办理。

福建：1911年8月，全省城镇已全部成立议事会和董事会，乡自治组织限于下半年成立；上级自治组织成立的有省会的首县。

河南：1910年有1厅、5州、10县、16城、6镇、19乡成立下级自治组织；1911年开始办理上级自治，因经费困难，成立较少。

湖南：1911年8月，有40个厅州县成立城自治机关，各镇乡限年底选举；上级自治组织正在筹办。

江西：1911年8月，有67个厅州县成立下级自治组织，其余14个州县正在赶办；上级自治组织在续办。

贵州：1911年上半年，所有城议事会、董事会均成立；上级自治组织在催办。

陕西：1910年有80多个厅州县成立了城议事会、董事会，省会的首县成立了上级自治机关；1911年又有4个县成立下级自治组织。

新疆：1911年上半年，各府厅州县设立了自治研究所，省会的首县建立了上级自治机关。

其余各省1911年2月以前的情况如下：

云南：有27个城市成立了下级自治组织；昆明等少数州县成立了上级自治组织。

甘肃：有5个府厅州县成立了下级自治组织，其余正在赶办；皋兰成立了上级自治组织。

广西：有20个州县成立了城镇乡议事会，13个州县成立了董事会，2个州县提前筹办上级自治组织。

广东：成立了下级自治组织的，城区有9处，镇区有26处；上级自治组织成立有1处。

山西：有14个州县成立下级自治组织，11个州县成立议事会，1县成立上级自治组织。

安徽：各城下级自治组织一律成立。

湖北：各城下级自治组织一律成立，镇区成立15处，乡区成立24处。

四川：成立下级自治组织的，城区105处，镇区117处；上级自治组织成立者有成都等5处。

京师：市、区各级自治组织均成立。

总之，清末地方自治是由政府倡导推行的，按照《九年筹备立宪清单》的规定，先是各省筹办城镇乡地方自治，然后筹办厅州县地方自治，两类地方自治组织分别于1913、1914年先后一律成立。据1911年初颁布的《修正宪政逐年筹备清单》，筹办地方自治应在1912年完成。可是，清王朝并没有等到那一天就被辛亥革命推翻了。清末地方自治虽没有最后完成，但全国性的地方自治的开展，还是取得了一定的成绩。到1911年清王朝覆灭前夕，各省成立了许多地方自治组织机构，无论是府厅州县上级自治，还是城镇、乡下级自治，都在不同程度地进行着。地方自治的开展，有利于扩大民众参与政治，推动基层社会走上政治民主化的道路。这是全国性宪政改革进行的一个必要的基础。