威德兼施，德怀为主

明朝肇建之初，不仅边疆少数民族地区尚待统一，而且民族矛盾也还相当尖锐。控制着北方大片土地的蒙古贵族，固然不甘心失去统治阶级和统治民族的地位与特权，拒不接受明朝的招抚。留居内地的蒙古人，也担心明朝沿用元朝残暴的民族歧视和民族压迫政策，对他们施行报复，因而心怀疑惧，顾虑重重。在夏国割据势力和元朝残余势力控制下的其他少数民族，虽然深受元朝的民族歧视和压迫政策之害，但无法预料明朝将对他们采取什么政策，大多又抱着观望态度。采取怎样的政策和措施来缓和民族矛盾，争取各少数民族特别是蒙古的归附，对边疆地区实行有效的管辖和治理，这不仅关系到我国统一多民族国家的发展和巩固，而且更是直接关系到明朝的命运。因此，在洪武建国之后，朱元璋在开展统一全国战争的同时，便着手制定其民族政策。

历代皇朝的民族政策，都是在民族观的指导下制定出来的。朱元璋的民族观比较庞杂，举其大要有如下数端。一、“定天下于一”。朱元璋继承儒家治国的大一统思想，极力维护我国多民族国家的统一。早在元末与群雄逐鹿中原之时，朱元璋就与群臣讨论如何“定天下于一”的问题。他曾问国子博士许存仁等人：“孟子言，五百年必有王者兴……天下纷纷，未定于一者，何也？”许存仁对曰：“稽之于历，自宋太祖至今，当五百年之数，定天下于一，斯其时矣！”此后，他即以“誓清四海，以同吾一家之安”作为自己的奋斗目标。登基称帝后，仍念念不忘实现“天下一统”的大业。洪武十五年（1382），明军消灭云南故元梁王后，傅友德遣使招谕大理总管段世，段世三下战书，声称云南为“遐荒”之地，“历代所不能臣”，朱元璋严加驳斥，指出“云南自汉以来服属中国，惟宋不然，胡元则未有中国已下云南”，必须坚决进兵统一之。二、“内中国而外夷狄”。朱元璋沿袭历代汉族皇朝“内中国而外夷狄”的观念，把少数民族视为“禽兽”“犬羊”“豺狼”，认为“非我族类，其心必异”。因此，“自古帝王临御天下，中国居内以御夷狄，夷狄居外以奉中国”，否则就会酿成“祸乱”。三、“华夷无间”，“一视同仁”。在元末农民战争后期，为了争取北方汉族地主阶级的支持，朱元璋曾提出“驱逐胡虏，恢复中华”的口号，但登基称帝后又遵循儒家“远人不服，则修文德以来之”的思想，反复申明：“朕既为天下主，华夷无间，姓氏虽异，抚字如一。”“圣人之治天下，四海之内，皆为赤子，所以广一视同仁之心。朕君主华夷，抚御之道，远迩无间”。

在上述民族观的指导下，朱元璋制定了“威德兼施”的民族政策，强调“治蛮夷之道，必威德兼施，使其畏感，不如此不可也”。这种“威德兼施”的政策，乃是历代封建统治者所惯用的一种古老的治世法则。但是，过去的封建帝王，除了唐太宗等少数人之外，在运用这一法则时，往往只注意军事上的威服，很少注意政策上的德怀，从而导致民族矛盾的激化，难以取得积极的效果。元朝统治者更在大规模的军事征服之后，把各族人民按民族的不同和被征服的先后划为四个等级，实行赤裸裸的民族压迫和歧视政策，激化民族矛盾，埋下日后败亡的一个祸根。朱元璋吸取他们的教训，非常强调德怀的作用，指出：“自古人君之得天下，不在地之大小，而在德之修否。”“蛮夷之人”“若抚之以安静，待之以诚意，谕之以道理，彼岂有不从化哉？”因此，他主张威德兼施，二者不可偏废。洪武七年（1374），有个御史进《平蛮六策》，内有“立威”一目，他批评说：“汝策甚善，但立威之说亦有偏耳。夫中国之于蛮夷，在制驭之何如。盖蛮夷非威不畏，非惠不怀，然一于威则不能感其心，一于惠则不能慑其暴，惟威惠并行，此驭夷之道也。古人有言：‘以怀德畏威强’，政以此耳。”

朱元璋在统一战争和治理边疆民族地区的过程中，始终坚持这个“威德兼施”的政策。但在具体实践中，则视各少数民族的不同情况而有所侧重。在一般情况下，他侧重于政治上的恩怀和德惠，力求“以德怀之”，不滥用武力或者尽可能避免使用武力，只是当某些少数民族的上层分子拒绝归附或者发动叛乱时，他才临之以兵，“以威服之”，一旦他们放下武器，表示归服，他又施以恩怀和德惠。从总的倾向来看，朱元璋处理民族问题的政策基本上是一种威德兼施、德怀为主的政策。

在元末农民战争的后期，当朱元璋由农民起义领袖转化为地主阶级的代表人物之后，为了争取北方汉族地主的支持，他曾提出“驱逐胡虏，恢复中华”的口号。但是在夺取全国的最高统治权、建立明朝之后，朱元璋的施政方针并没有把蒙古族排斥在外，而是把蒙古民族同其他国内少数民族一样看待，同样施行“威德兼施”的政策。当然，由于北元的最高统治者仍以武力相抗拒，不肯归附，朱元璋对他们主要侧重于军事打击，力求“以威服之”。但他从未放弃政治上的恩抚，力图争取“以德怀之”。他多次发动招抚攻势，反复申明：“如蒙古、色目，虽非华夏族类，然同生天地之间，有能知礼义、愿为臣民者，与中国之人抚养无异”，宣布元顺帝父子如能归附，“当效古帝王之礼，俾作宾我朝”；北元官吏能倾心来归，当“不分等类，验才委任”；其宗王伯驸马、部落臣民能率众来朝，“当换给印信，还其旧职，仍居所部之地，民复旧业，羊马孳畜，从便牧养”。这就消除了部分蒙古、色目人的疑惧和敌对情绪，不少故元的宗戚、将官率部相继投向明朝，从而加速了北元势力的分化和衰败过程。

元朝被推翻后，各地行省的蒙古宗王、官员、驻军及其家属大部分未及撤走。据《蒙古源流》记载，元顺帝北徙后，“四十万蒙古中，得脱者惟六万，其三十四万（皆）被围而陷矣”。这个数字是不够确切的，因为元朝驻扎各地的蒙古军队数字是保密的，但它反映了进驻内地的蒙古军队绝大部分滞留中原各地的事实。后来，明朝在同北元的战争中，又多次俘虏、招降了大量蒙古军民。这两部分蒙古军民，总计有几十万人之多。对这些蒙古军民，朱元璋按照自己宣布的政策，都妥善加以安置。

对投降和被俘的故元诸王和蒙古官吏，朱元璋封授官衔，厚加赏赐。凡有归降者，他都优加赏赉。如洪武三年（1370），赐北元皇太孙买的里八剌母妃以下镀金银首饰60副，每副各9件，纱罗布衣服60袭，每袭各7件。二十一年，赐北元降将纳哈出玉带1条，金银香带1条，白金1000两，文绮帛各40匹，钞1000贯；诸部将金带、百花素银带700条，纱帽800顶，银钞各不等。又赍钞30万锭、金文绮2000匹，赏其部众。又赐纳哈出文绮帛各10匹，白金250两，衣1袭，赐其妻衣靴袜线。赐宗王先童、国公观童等10人各文绮帛2匹，白银25两，又给纳哈出妻子米500石，将校男女44179人布176716匹，棉袄27552领，皮裘5353领，冬衣及色绢衣32240余袭。又赐纳哈出等318人银23840两，文绮帛2094匹，钞12969锭。即使是战败被俘的北元将官，朱元璋也优礼有加。洪武八年十二月，纳哈出裨将乃剌吾自恃骁勇，乘金州城垣尚未修复之机，至城下挑战，为守城明军射伤俘获，押送南京。“群臣皆请戮之，上不许，命乃剌吾为镇抚，赐以妻妾田宅”。

除了赏给优厚的财物，朱元璋还量才擢用，委任他们官职，有的还赐以姓名。不少故元官吏，归明后在地方出任知府、知县，在中央做到侍郎、尚书。如脱因任廉州知府，忽哥赤任工部右侍郎，安童任刑部尚书。世家宝在元末任集贤院学士，守胶东登、莱等郡，洪武元年（1368）以所守莱阳城降，被授为大理寺少卿，寻改礼部侍郎。第二年升任刑部尚书，未几以事贬为庐陵知县，后召还授兵马都指挥司副指挥，改两浙盐运司同知。十五年，改授临安知府，至秩满才致仕还家。北元工部尚书丑驴，二十一年归降后，赐姓名李贤，授燕王府纪善，他“侍燕世子最恭谨”，因助燕王“靖难”有功，累迁都指挥同知，到仁宗朝更升至右都督。至于在军队里任职的，数量就更多了。起初有的是由明朝换给印信，仍领旧部，原地屯戍，如北元参政脱火赤等自忙忽滩来降，诏置忙忽军民千户所，隶绥德卫，以脱火赤为副千户。有的则另授新职，迁入内地驻防，如北元惠王伯都不花及宗王子蛮蛮、赤斤帖木儿等降后，授为千百户、镇抚，令各领兵千人，往温、台、明三郡戍守；北元保宁王雅纳失里、宗王汪右图、别里帖木儿、把的忙、哥者、乃马歹等六人及辽阳行省左丞速哥秃等自大同来降，并授浙江等卫所镇抚；纳哈出所部归降后，随傅友德出征云南，官属悉授以指挥、千百户，“俾各食其禄而不任事，分隶云南、两广、福建各都司以处之”。到二十一年二月，朱元璋命中军、左军二都督府移文所属都司：“凡归附鞑靼官军，皆令入居内地，仍隶各卫编伍。”从此，所有归附的北元军队全都编入内地卫所，归附的北元武官也随之到内地卫所任职了。在亲军中甚至还设有蒙古军队和军官，如洪武五年“置蒙古卫亲军指挥使司，以答失里为佥事”。洪武中后期，朱元璋担心一些蒙古上层贵族利用过去的身份地位从事反明活动，曾把其中的少数人迁往国外。如平云南后，于洪武十五年四月将元梁王把匝剌瓦尔密及威顺王子伯伯等人的家属迁至耽罗岛；二十一年，北元太子地保奴口出怨言，被送至琉球；二十二年四月又诏“故元诸王来降者，俾居耽罗国”。但对其他北元降将降官，他依然执行“量材擢用”的政策。据《明史》的记载，“明兴，诸番部怀太祖功德，多乐内附，赐姓名、授官职者不可胜纪”。

对归降的蒙古牧民，朱元璋也“因俗而治”，多方给予照顾。早在龙凤十年（1364）十一月，朱元璋在处理湖广的少数民族问题时，就提出过“因其俗而治之”的主张。洪武建国后，他把这个原则普遍运用于边疆各少数民族地区。按照这个原则，他首先是照顾蒙古人的生活习惯，把他们安置在水草肥美的地方，从事游牧生活。洪武三年（1370）十二月，中书省臣认为西北边地的蒙古人是势穷力屈，迫不得已才投降的，不宜就地安置，否则一旦反侧，恐怕边镇无法制服。主张把他们统统迁置内地，以绝后患。朱元璋坚决否定了这种意见，说：“凡治胡虏，当顺其性。胡人所居，习于苦寒。今迁之内地，必驱而南，去寒凉而即炎热，失其本性，反易为乱。不若顺而抚之，使其归就边地，择水草孳牧。彼得遂其生，自然安矣。”后来，明廷为了减少蒙古入侵时利用边民充当内应的危险，曾一度将归降的北元官吏及将士家属和塞外边民分别迁至南京、北平诸卫及附近的府、州、县。但是，蒙古牧民不习惯内地定居的农耕生活，有些内迁者又设法逃往塞外。七年三月，燕山都卫将一批归附的故元官吏和降民遣送南京，途中就有人逃窜。朱元璋又敕谕边将说：“元运既终，天命归我中华，凡其遗民，皆吾赤子。今既来归又辄逸去，盖彼生长之日深，而此抚绥之意浅，故去之耳。自今凡有来归者，尔等善抚绥之。有欲就彼住者，择善地以居之，便其畜牧；有欲来京者，择善人以送之，毋使失所。”四月，徐达报告俘获一批北元官属并招降河曲府山谷军民，朱元璋又起疑心，令将“官属送京师，军民居之塞内”，随后还下令将“塞外夷民，皆令迁入内地”。不过，这一规定的实施对象只限于北方与蒙古接邻的边境居民，至于西北与东北地区的蒙古人归附之后，明廷一般都令归就边地，择水草孳牧。二十年，纳哈出归附后，朱元璋给冯胜等发出的第一个敕谕，就是让他们把纳哈出的部众安排在原地居住，使之“顺水草以便牧放，择膏腴之地以便屯种”。接着，他给冯胜又发出第二个敕谕，指出“胡虏生计，惟畜牧是赖，犹汉人资于树艺也”，要他诫谕将士，不得“少有侵渔”。但是这两个敕谕还没发到辽东，冯胜等人已经将纳哈出的部众全部迁移，朱元璋又赶忙派人对他们进行解释，表示慰问，并赏给布匹等大量物资，以安定人心。后来，兀良哈部归降后，朱元璋于二十二年五月即于其聚居地设立兀良哈三卫，谕三卫首领曰：“自古胡人无城郭，不屋居，行则车为室，止则毡为庐，顺水草，便骑射为业，今一从本俗，俾遂其性，尔其安之。”第二年正月，北元平章把都帖木儿、知院笼秃儿、灰纳纳罕等人派部将来到西凉（今甘肃武威），表示要率领蒙古百姓并家属5000余口归降于明，朱元璋以其道远，也让他们“就水草便利之地居住”。

其次，在蒙古族聚居的地区，设立羁縻性质的卫所。洪武二十一年（1388），北元辽王阿札失里、宁王塔宾帖木儿等来降，第二年五月设泰宁、朵颜、福余三卫于兀良哈之地。这些羁縻卫所，均以归附的当地首领担任卫所长官，“各领所部，以安畜牧”。他们的内政拥有很大的自主权，但必须服从朝廷的指挥与调遣。这种羁縻卫所的设置，既可以安抚当地的蒙古部众及其他少数民族，又可以利用其军事力量来对付北元，“以夷制夷”，达到“内安诸夏，外抚四夷”的目的。

第三，尊重蒙古的风俗习惯。洪武元年，朱元璋曾下诏恢复唐式衣冠，禁止“辫发、椎髻、胡服、胡语、胡姓”。许多蒙古、色目人入仕后，纷纷改用汉姓汉名。后来，朱元璋觉得这样做不够妥当，又提倡蒙、汉各从其俗，于洪武三年四月下诏“禁蒙古、色目人更易姓氏”，说：“朕虑岁久，其（蒙古、色目）子孙相传，昧其本源，诚非先王致谨氏族之道。中书省其告谕之，如已更易者听其改正。”

如果说朱元璋对北方的蒙古偏于“以威服之”的话，那么他对其他地区少数民族则侧重于“以德怀之”。当他派兵进入这些地区消灭元朝和其他敌对势力的武装时，就遣使招谕当地的少数民族。这些少数民族在元代都处于被统治地位，深受民族歧视和压迫之苦，对元朝的统治极为不满，对朱元璋“华夷无间”“抚字如一”的怀柔政策较为欢迎，大多陆续归顺了明朝。只有少数土酋如云南大理段氏等拒绝招抚，朱元璋才出兵征讨，“以威服之”。在完成全国的统一后，朱元璋又根据“抚字如一”“因俗而治”的原则，采取相应的措施，对这些少数民族实行恩怀和德惠。

南方湖广、四川、贵州、云南、广东、广西、福建、台湾等地的僮（壮）、峒（侗）、土蛮（土家）、瑶、畬、黎、东番夷（高山）、苗、仡佬、仲家（布依）、僰（白）、罗罗（彝）、百夷（傣）、摩些（纳西）、和泥（哈尼）、栗粟（傈僳）、阿昌、景颇、回、哈剌（佤）、蒲（布朗、德昂）等族，归附的时间不一。在统一南方的过程中，中书省臣曾建议将一些少数民族迁往内地，说广西诸溪洞已经平定，应将当地土著居民迁入内地，可无边患。朱元璋坚决反对，认为“其人不知礼义，顺之则服，逆之则变，未可轻动。今惟以兵分守要害，以镇服之，俾之日渐教化，则自不为非，数年之后皆为良民，何必迁也”。他坚持尊重南方各族的生活习惯，让他们留居原地。同时，还保留南方各族原有的行政体制，不做大的变动。南方的少数民族，只有粤、闽、浙、赣一带的畲族生产力水平较高，大致与当地的汉族持平，因而较早成为中原皇朝的编户齐民。在其归附后，明朝官府便将他们普遍“编图隶籍”，同当地汉族一起置于府、州、县流官的直接统治之下。其他的南方少数民族，生产力比较低下，经济较为落后，有的还处在原始公社阶段，有的处在奴隶制或农奴制阶段，有的正逐步由封建领主经济向地主经济过渡，只有个别少数民族地区地主经济占据统治地位。加上那里山高林密，交通不便，历代皇朝的统治力量难以深入进去，当地的大姓世代相嬗，据有其土，实行豪酋统治。故“宋、元皆用其土酋安抚使统之”，宋设羁縻州、县，元设土官，任用当地少数民族头领为官，世领其他，世长其民。朱元璋“踵元故事，大为恢拓”，在南方广泛设置土司。明初最早设置的一批土司，大都就是在录用归附的元朝土官的基础上建立起来的。龙凤九年（1363），朱元璋在鄱阳湖战胜陈友谅，翌年进克武昌，十一月元授慈利军民安抚使覃垕等归附，“以故元所授参知政事照会三道来上，乞改置官司”，朱元璋即从其所请，置慈利军民宣抚司，以土官覃垕、夏克武为宣抚使，田重禄为同知宣抚司事，“俾因其俗而治之”。于是，湖广诸郡“元时所置宣慰、安抚、长官司之属，皆先后迎降，太祖以原官授之”。洪武元年（1368），明军平定福建、广东、广西，“诸夷纳土，乃各因其酋长，立为宣慰、安抚等官”。四年，平定四川及贵州北部、西部；十四年，统一贵州南部及云南，凡“西南夷来归者，即用元官授之”。除了广泛录用归附的元朝土官，明廷还任用许多归顺的少数民族头目或土民，建立一批新的土司。如洪武二年，“以广西地接瑶、僮，始于关隘冲要之处设巡检司，以警奸盗，后遂增置各处”。这些遍布南方少数民族地区和边境地带的土巡检，就是明代新增置的土司。所有这些土司，不论是原设还是新建的，“皆因其俗，使之附辑诸蛮，谨守疆土”。

土司制度在元代已初具雏形。朱元璋在推广这一制度时，对它做了进一步的改进与完善，使之更趋完备与严密。第一，确立完备的土司职衔。在武职土司系统，将元代置于边境的宣慰使、宣抚使、安抚使、招讨使和长官等职称，变为授予土官的武职职称，规定宣慰使司设宣慰使一人，从三品，同知一人，正四品，副使一人，从四品，佥事一人，正五品；宣抚司设宣抚使一人，从四品，同知一人，正五品，副使一人，从五品，佥事一人，正六品；安抚司设安抚使一人，从五品，同知一人，正六品，副使一人，从六品，佥事一人，正七品；招讨司设招讨使一人，从五品，副招讨一人，正六品；长官司设长官一人，正六品，副长官一人，从七品，蛮夷长官司也设长官一人，正六品，副长官一人，从七品。在少数民族地区的卫所，还参用土人，形成卫所土司的职称，其“设官如京卫，品秩并同”。即卫指挥使土司设指挥使一人，正三品，指挥同知二人，从三品，指挥佥事四人，正四品；千户所设正千户一人，正五品，副千户二人，从五品，镇抚二人，从六品，下设百户，正六品。文职土司系统，则将唐、宋以来封授少数民族首领充当州、县土官的做法变为定制，形成“土知府”“土知州”“土知县”等文职土司职称，“其品秩一如流官”，即府设知府一人，正四品，同知无定员，正五品，通判也无定员，正六品，推官一人，从六品；州设知州一人，从五品，同知无定员，从六品，判官也无定员，从七品；县设知县一人，正七品，县丞一人，正八品，主簿一人，正九品。这样，一套专为民族地方政权而设的土司职衔也就完备了。第二，明确土司的隶属关系。洪武初年，各地土司均划归吏部管辖，“土官承袭原俱属（吏部）验封司掌行”。到洪武三十年（1397），“以宣慰、宣抚、安抚、长官皆领土兵，故改隶兵部，其守土者仍隶验封司”，“隶验封者，布政司领之；隶（兵部）武选（司）者，都指挥领之”。这样，“文武相维，机权所寓，细大相关，股掌易运”。不过，这个规定当时并未认真执行，有些地方的宣慰、宣抚、招讨、长官司，直到明中期以后仍然是隶属吏部管辖。而且所有的土司，不管是文职或武职，又都尽可能组织和保持一支土兵，文武职实难做出绝对的划分。此外，明廷还规定，土司之间发生纠纷，需由朝廷裁决，“有相仇者，疏上听命于天子”。

土司一经封授，就成为朝廷的命官，他们必须向朝廷“修职贡，供征调” ，即缴纳贡赋，调兵从征。这是土司臣服中央朝廷的标志，也是他们对中央朝廷应尽的义务。但是，明廷对土司又给予优厚的待遇。土司的职衔是世袭的，有些率先归附的，朝廷还特地授予世袭之明文。如广西思明府土官黄忽都于洪武二年遣使贡马及方物，“诏以忽都为思明府知府，世袭”；贵州宣慰使霭翠、宣慰同知宋蒙古歹及普定府女总管适尔在洪武五年先后归附，“俱令领原职世袭”。土司在辖区之内，仍可保留其传统的统治机构和各种权力，内政完全自理，不受朝廷的干预。为了笼络土司，朝廷还给予土司大量的赏赐。土司“遇三年朝觐，差人进贡一次”，为谢恩入贡者，不受此限。每次朝贡，朝廷均按“厚往而薄来”的原则，给予丰厚的回赐。朱元璋还特地叮嘱礼部大臣，凡是各地土官亲自入京朝觐者，“赉予之物宜厚，以示朝廷怀柔之意”。土司有“敬上爱下”、效忠朝廷的突出表现者，赏赐尤其优厚。贵州宣慰使霭翠是贵州较早归附的一个土司，洪武六年诏其“位各宣慰之上”。霭翠每年贡方物马匹，朱元璋“赐锦绮、钞币有加”。十四年，霭翠年老，由其妻奢香代袭。奢香曾率境内土民修筑两条驿道，置龙场九驿，并每年完成输赋3万石的任务。其子安的袭职后，也很效忠朝廷，朱元璋誉之“最为诚恪”。二十五年，安的来朝，朱元璋便赐给三品服并袭衣金带、白金300两、钞50锭。奢香随后又遣其儿媳奢助及部长入京贡马66匹，朱元璋复诏赐奢香银400两和许多锦绮、钞币。“自是每岁贡献不绝，报施之隆，亦非他土司所望也”。另外，按照朝廷的规定，土司入贡时，除贡品外还可多带方物，在京师会同馆开市五日，与商民进行交易，但严禁买卖武器等违禁物品。由于朝贡可以得到价值大大超过贡品的赏赐，又可附带到内地进行贸易，很多土司往往突破朝廷的限制，增加朝贡的次数。如贵州宣慰使霭翠、安的父子，贵州宣慰同知宋蒙古歹，思州宣慰使田仁厚、田弘正与田琛祖孙三人，播州宣慰使杨铿、杨升父子，在洪武年间就年年入贡。其中，思州宣慰使田琛在二十二年竟连续两次贡马，贵州宣慰使安的在二十七年也两次贡马。

“因俗”是为了致“治”。朝廷之所以实行“以夷治夷”之策，录用大量土酋充当土官，以统其民，是期望收到“蛮情易服，守兵可减”的效果，即以最小的代价实现国家的统一，巩固明朝的统治。但如果民族地区的土酋拒不归附，或降而复叛，或庸弱不能御众，无法达到致治的目的，朱元璋便不惜出动武力加以征服，并废除原有的土司，实行改土归流。如洪武初年湖广诸“蛮”“梗化”，已经归附的慈利安抚使覃垕又复叛明，“连抅诸蛮入寇”。此后，湖广土酋的“梗化”事件连续不断，屡仆屡起。朱元璋在派兵镇压之后，就罢废了不少土司。据《明太祖实录》的记载，明朝在洪武建国前，已在湖广设置安定等处宣抚司，怀德军民宣抚司，抽栏、不夜、黄石三洞长官司，簳洞元帅府，梅梓、麻寮二洞长官司。洪武元年至二十六年，又先后建立慈利军民宣抚司，靖州安抚司，容美洞等处军民宣抚司（后改为黄沙、靖安、麻寮等处军民宣抚司），保靖军民安抚司（后改为宣慰司），镇南军民宣慰司，太平、台宜、靖安等处安抚司，幸直、荒溪等处宣抚司，守镇边境等处大屯军民元帅府，太平、台宜、麻寮等十寨长官司，施州宣慰司，金洞、隆奉、忠孝世德、平溪、东乡等五路长官司，永顺军民安抚司（后改为军民宣尉司），忠建长官司，沿边溪洞长官司，散毛沿边宣慰司，堂厓长官司，家乡寨五里自崖、椒山玛瑙、水尽原通塔坪、石梁下洞、五峰宝寨六长官司，镇边忠义安抚司，忠义蛮夷安抚司，池著、田阿、世业三洞长官司，大旺安抚司，东流安抚司，皮蜡、井坝、九明蛮夷三洞、市备金菌四长官司，镇南大奴、辰原、龙潭、采邑、台平、上河六安抚司，黑假、蛮王、西平、波皮、龙爪、常亚六洞长官司，施南宣慰司等土司。但到洪武二十七年，“更定蕃国朝贡仪”时，上述土司已大部被废，只剩下施南、思南、永顺、保靖四个宣慰司和忠建一个安抚司。不久，忠建、施南二司亦废。被废的土司，有些在永乐年间重新恢复，有些未再恢复，如慈利安抚司在洪武四年被废后，就再未见于史籍的记载。在广西，庆远南丹军民安抚司同知莫天护，“素庸弱不能御众，而宗族强者动肆跋扈，至于杀河池县丞盖让，与诸蛮相扇为乱”，朱元璋于洪武三年下令罢废安抚司，改置庆远府，令莫天护赴京，另派流官管理。在云南，当傅友德等统率明军征服乌撒、乌蒙、东川、芒部之后，朱元璋即于十五年二月下令置云南都司“以统诸军”，“置布政使司及府、州、县以治之”，并命将乌撒、乌蒙、东川、芒部土酋“悉送入朝”，准备实行改土归流。闰二月，因担心此举会激起诸部土酋的强烈反抗，影响傅友德对大理的进攻，才不得不改变初衷，令“赐各土酋冠带，给以诰敕，使任本州知州等官”。但云南最大的土司头目、大理的最后一任总管段世被俘后，因其屡次拒绝明廷的招谕，朱元璋还是把他迁往内地，令其“随侍齐王，给千户禄”，从而废除了段氏对大理445年的世袭统治。曲靖的越州土知州阿资，也因于洪武二十一年九月、二十四年十二月、二十七年十一月先后三次举兵反叛，二十八年正月为沐春等擒杀，朱元璋也令削其籍，“以其地入流，分属邻近州、县，置平彝、越州卫以镇之”。在贵州，普定土知府者氏“洪武十八年废，十九年降为长官”。普安土知府普旦于洪武十一年联结越州土知州阿资举兵反叛，攻陷普安府。翌年为明军平定，罢府，置普安卫。

不过，限于客观条件，明初的改土归流只在个别州、县的小范围内进行，而在西南及其相邻的一些少数民族地区，还是沿袭元制广置土司。为了防止这些土司因世代相袭出现割据的局面，朱元璋又采取许多措施加强对他们的控制。

第一，制定严格的承袭制度。元代对土司的承袭是“从本俗，权职以行”的，老土官亡故以后，即按当地民族的习俗，由其“子侄兄弟袭之，无则妻承夫职”，不需要履行什么手续。明朝对土司的承袭虽也“胥从其俗”，在老土官亡故之后，由“其子弟、族属、妻女、若婿及甥”袭替，但必须履行严格的手续。洪武二十六年（1393）明确规定：“其湖广、四川、云南、广西土官承袭，务要本司（验封司）委官体勘，别无争袭之人，明白取具宗支图本，并官吏人等结状，具部呈奏。”按照这个规定，土司承袭之前，要由吏部验封司委派的官员查核该土司的“宗支图本”，“全凭宗支一图为据”。同时，还必须有当地的府、州、县官具结作保。然后，再报请吏部审查核准，方可承袭。此其一。其二，朝廷还规定，“袭替必奉朝命”。当时所有的中小土司，“虽在万里外，皆赴阙受职”。只有一些大土司，是由朝廷下诏，就地袭职的。

第二，建立严明的赏罚制度。土司有功，朝廷除给予优厚的赏赐，还常常擢升其官职，以资鼓励。所谓有功，既包括忠于职守，也包括从征立功。如金筑长官司长官密定，在明军平云南时“首献马五百匹，以助征讨”，朱元璋为酬其功，诏升金筑长官司为安抚司，以密定为安抚使。龙家寨长阿窝，洪武十八年（1385）因军功除授安顺州判官，其侄阿宁后亦“因军功升授”本州同知。有些土司功劳比较显著的，还被授予流官职衔，或加授散阶、勋级虚衔。如安宁州土酋董赐，在明军入滇时“率众来降，复从军征贼有功”，洪武十七年被授为鹤庆世袭知府，其子董节也被授为安宁州世袭知州。董赐率其官属入朝贡马及方物，“以父子俱受显荣，无以仰报，子幼冲，不达政治，乞还父子所授官，而自为安宁知州”。朱元璋说：“尔能绥靖边鄙，授尔官以酬尔勋。今辞尊居卑，奈何？”后经傅友德及诸大臣讨论，乃升授董赐为“明威将军、云南前卫世袭指挥佥事”。云南罗次土知县杨大用，二十三年因军功“升除户部郎中”，二十五年又“除云南右参议”。土官宣慰使郑彦文，还因功升至工部左侍郎。对土司犯罪，则改变元代“罚而不废”的做法，实行严厉惩处。如广西罗白土知县梁敬宣因“谋杀本州知州黄智斌”，被处以“重刑监候”。云南广南府土同知侬贞右因聚众反对官军在该地筑城建置卫所，二十九年被械送京师，朝廷下令降其子“郎金为府通判”。当然，考虑到少数民族的政治、经济状况与内地的汉族有所不同，朝廷对土司犯罪并未全按《大明律》的规定来惩处，而是采取比较宽容的办法从轻处罚。如洪武初年，广西龙州土知州赵帖坚死后无子，由其侄宗寿袭职。帖坚妻黄氏与其婿太平州土官李园泰为抢夺龙州知州之职，与之发生争斗。朱元璋原“诏宗寿勿问，独议帖坚妻与园泰罪”，既而“以蛮夷远人，并释之”。洪武二十五年，思明州知州门三贵谋杀思明府知府黄广平。黄广平察觉后，杀死门三贵，“乃以病死闻于朝”。朱元璋下令“逮广平鞠之”，既至，又令刑部“姑宥之，使其改过”。

第三，实行土流合治。洪武四年（1371），曹良臣率明军攻取桑植，容美洞元施南道宣抚使覃大胜弟覃大旺、副宣慰覃大兴等来朝，纳元所授金虎符，朱元璋“命以施州宣慰司为从三品，东乡诸长官司为正六品，以流官参用”。此后，朝廷在湖广、广东、广西、四川、贵州、云南一些平坝和交通比较便利、汉族与少数民族杂居、生产水平较高的地区，便派遣可由朝廷随时撤换的流官，与土官参用，实行土流合治或土流参治。一般在土官势力较弱的地方，用流官担任正职，土官担任副职；在土官势力较强的地方，用土官担任正职，流官担任副职，起辅佐和监督的作用。以广西为例，“惟桂林与平乐、浔州、梧州未设土官”，在瑶、僮等少数民族聚居区，南宁所属四州，新宁、横州设流官，上思州、下雷州为土官；程县设流官知县；忻城初设流官知县，后因知县苏宽不任职，复以元土官莫保之孙诚敬为土知县；那地州、南丹州、归德州、果化州、下石西州、忠州、利州、江州授土官知州，另设流官吏目佐之，忠州还设有流官同知；上林县和太平所领的14个州、县，亦授土官知州、知县，另设流官吏目佐之，此即《明史·职官志五》所说：“大率宣慰等司经历皆流官，府、州、县佐贰多流官。”这种土流合治的办法，加强了中央对边疆地区的管辖，多少限制土官的特权，削弱土司的势力，不仅可以减少少数民族人民所受的土司压迫和剥削，而且也有利于边疆和内地的经济、文化交流。

西北地区民族众多，居住着畏兀儿（维吾尔）、撒里畏兀儿（裕固）、回回、哈剌灰、蒙古、藏、土等少数民族。鉴于西北地域辽阔，交通不便，明朝的统治力量一时还很难普遍深入进去的状况，朱元璋对归附的各少数民族，便针对不同的情况，实行不同的管辖制度。

洮、岷之外的大部分陇右地区以及河西走廊一带，汉族人口占大多数，他们早已成为中原皇朝的编户齐民，明朝实行的是流官的直接统治。但具体的治理办法，又因地而异。陇右靠近内地，明朝的统治力量比较强大，除建立卫所掌管军政，还设置府、州、县掌管民政。河西走廊因地处边防的前沿，又系阻隔蒙、藏联系的战略要地，则不设府、州、县等行政机构，只设卫所和陕西行都司，作为朝廷派驻该地行使管辖权力的机构，军政合一，便于加强控制。

河、湟、洮、岷藏区在历史上原本就是少数民族聚居的地区，元代蒙古族的势力不断深入，使民族成分变得更加复杂。那里的社会发展比较落后，家族世袭统治延续不断，豪酋势力根深蒂固。元朝曾任用当地土酋为官，世领其地，世长其民，“以夷治夷”。明初，从洪武四年到十二年，先后在这里设立河州、西宁、洮州和岷州四个军事卫所。其间，洪武六年曾应河州卫之请，设立河州府及州、县，以“专掌钱谷”，不过寻即罢撤各州、县。因为“自设州之后，征发繁重，人日困敝。且番人恋世官，而流官又不乐居，遥寄治他所”，所以“仍撤州设卫如故”。十二年，发生洮州十八族番酋三副使的叛乱后，七月又革去河州府。这样，河、湟、洮、岷地区也同河西一样，全都不设府、州、县而采用军事卫所制的管辖制度，军政合一，但具体的治理办法又与河西有所不同。这里实行的是以流官为主、土官为辅的土流合治，四卫的正职全由汉族的流官担任，借以控制卫所的管辖统治之权，卫的副职、千百户所的副职和部分正职则起用归附的土官及部落酋长担任，许其子孙世袭，利用他们的地位和影响统治当地的少数民族，达到以土治番的目的。如洪武三年五月，邓愈统兵至河州，故元吐蕃宣慰使何锁南普率众归附，遂设河州卫，任韦正为指挥使。翌年正月，以何锁南普为指挥同知，故元知院朵儿只、汪家奴为指挥佥事，“设千户所八，百户所七，皆命其酋长为之”。寻又“以降人马梅、汪瓦儿并为河州卫指挥佥事”。而河州卫的正职指挥使则为汉官韦正。其他三卫及所辖卫所的任职情况也大体如此。这就是河、湟、洮、岷地区实行的土流参治、以流管土、以土治番的制度，从而形成了许多武职土官。

关西的撒里畏兀儿和哈密地区，地处明朝西北边陲，是畏兀儿、撒里畏兀儿、蒙古、回、藏等族的聚居地，大多是经过招抚而归附的，明朝的统治力量比较薄弱，实行同东北兀良哈三卫的羁縻卫所一样的管辖制度。从洪武四年至三十年，先后建立安定、阿端、曲先、罕东四个羁縻卫所。这些卫所的官员，皆由当地诸族的酋长担任，而由朝廷发给印信。后来，永乐年间设置沙州、赤斤、哈密诸卫，也沿用这种做法。因其在嘉峪关以西，总称为关西七卫。在这些卫所任职的少数民族酋长，通过朝廷的任命，接受颁赐的诰命、印信及官服而成为朝廷的命官，“各统其官军及其部落，以听征调、守卫、朝贡、保塞之令”。朝廷在这些卫所并不派遣官吏，也不驻扎军队，对其内政概不干预，让其享受高度的自治权力。但朝廷掌管着卫所官员的任命、升降和承袭的决定权力及卫所辖地的范围、变动和迁徙的批准权力，就是卫所之间的纠纷，也必须听从朝廷的处理。此外，朝廷除通过贡赐、互市让这些卫所的各级官员得到经济上的实惠外，还为其提供种子、农具，帮助其兴修水利，发展生产。明朝采取这种羁縻卫所的间接统治制度，目的是为了使它们“犬牙相制”，难以形成统一的力量来对付朝廷，同时又利用它们为明朝构成一道西陲的屏障，以壮西土藩篱。

西北地区民族成分复杂，宗教信仰多样。朱元璋因俗而治，对各种宗教都加以扶持，令其“化导为善”，“阴助王化”。当地有部分汉族和少数民族信奉佛教，藏族则普遍信仰藏传佛教，朱元璋对此均大力扶持。洪武二十五年（1392），西宁番僧三剌招降罕东诸部后，在碾伯（今青海乐都）南川建寺以居其众。翌年，三剌入贡，请敕护持，颁赐寺额，朱元璋即“赐名曰瞿昙寺”，并赐敕护持，明令“诸人不许扰害”，“违者罪之”。二十七年，西宁卫镇抚李喃哥等建佛刹于其地以居番僧，来请寺额，也“赐名曰宁番寺”。此后，僧徒争建寺庙，朝廷“辄赐以嘉名，且赐敕护持。番僧来者日众”。二十六年三月，还设西宁僧纲司，以僧三剌为都纲；设河州卫汉僧纲司，以故元国师魏失剌监藏为都纲；设河州卫番僧纲司，以僧月监藏为都纲。僧纲司隶属中央的僧录司管辖，其职责是“主其教以绥来远人”，并检束僧人，“务要恪守戒律，阐扬教法，如有违犯清规、不守戒律及自相争讼者，听从究治，有司不许干预”。

回族及畏兀儿等族崇信伊斯兰教，驻守西北的明军也有部分回族军士是信仰伊斯兰教的穆斯林。朝廷对伊斯兰教也采取宽待和扶持的政策，为穆斯林修建了礼拜寺。如旧洮州堡（今甘肃临潭县旧城）的礼拜上寺，就是洮州卫在洪武年间修建的。

为示朝廷怀柔之意，朱元璋还对入京朝贡的西北各族僧俗首领给予大量的赏赐。如洪武七年（1374），安定王卜烟帖木儿前来朝贡，“赐织金文绮四匹”。二十九年十月，安定卫酋长搭孩虎都鲁入朝贡马40匹，“上嘉其慕义，厚赉之。复遣中使赍金币往赐其酋长、指挥，人织金衣一袭、文绮帛各三匹、白金一百五十两；千户人衣一袭、文绮帛各二匹、白金一百两；百户人衣一袭、文绮帛各一匹、白金五十两”。此外，朝廷还允许入贡使者将多余的物品在会同馆与民间进行交易，并在京师及返回途中购买所需的物品。贡赐与茶马贸易，使西北各族首领获得很大的经济利益。因此，他们都极力维护与朝廷的臣属关系。这种贡赐往来，还作为一种特殊的贸易形式施行于明朝辖区之外的西域各邦国。只要这些邦国遣使入明朝贡，明廷均按“厚往而薄来”之策，给予优厚的回赐。如二十四年七月，别失八里的黑的儿火者首次派遣千户哈马力丁、百户斡鲁撒等抵达南京贡马11匹、海青1，朱元璋“诏赐其王彩币十表里，哈马力丁二表里、银一百两，斡鲁撒等各二表里、银十两、钞十锭，从者各银五两、钞五锭”。随着经济联系的不断加强，明朝在西域的政治地位日益提高，政治影响也在不断地扩大。

西部的藏族主要聚居在西藏，还有部分聚居在青海、甘肃、四川和云南等地。洪武二年（1369），明军进入陇右，遣使招谕吐蕃诸部，宣布元君失政，天下易主。寻遣陕西行省员外郎许允德前往招抚，“令各族酋长举故官至京授职”。翌年，邓愈攻占元朝吐蕃等处宣慰使司都元帅府驻地河州，再次遣使招降藏族各部。故元陕西行省吐蕃宣慰使何锁南普，吐蕃地区法理上的所有者、镇西武靖王卜纳剌相继归降。洪武四年，明军攻入四川，灭亡夏国，故元阶州、文州、茂州、威州、松潘等地的蒙、藏官员和各族头领也纷纷归附。此后，朵甘、乌思藏等地藏族僧、俗首领转相招引，遣使入朝，接受明廷的敕封。这样，广大的藏族地区摆脱了元朝统治，归入明朝的版图。

在成功地招抚藏族各部后，朱元璋未再恢复元代中央管理西藏地方事务的宣政院和以藏族僧人兼领院事的帝师制度，直接在藏区施行内地特别是在其他少数民族地区实施的军事行政制度。在靠近内地的藏区，首先于洪武四年设河州卫，以明将韦正为指挥使，授何锁南普为指挥同知。其下设千户、百户，以归附的各部头领充任，子孙世袭。六年，故元六番招讨使高英派他儿子敬严等入京朝贡，朱元璋诏置天全六番招讨司，以高英为正招讨。第二年，又置汶山、汝州、陇木头、静州、岳希蓬五个长官司，隶重庆卫。十年，松州、茂州藏族上层举兵叛乱，翌年洮州藏族上层也发动叛乱，朱元璋命沐英等率兵镇压。在平叛过程中，相继设置了茂州、岷州、洮州、松州、威州诸卫。陇木头等长官司划归茂州卫管辖，松潘等处安抚司及所属各长官司划归松州卫管辖。其他几个卫大致也下辖若干藏族土司，“各降印信，仍立首领一人为土官，以世掌之。土官之下，每寨又有牌头寨之名，便于各卫所认纳青稞差役”。靠近内地的这些卫所，均实行汉藏参治、军政合一，卫指挥的正职由中央派遣，藏族头领担任副职，管理当地藏族事务，督领各土司下属的土军。在乌思藏及其东部朵甘等藏族聚居地区，朱元璋则设置羁縻卫所，其他仍沿用元朝制度，未做更大变动。洪武三年，明军克复河州后，河州以西朵甘、乌思藏诸部归附，翌年十月设立朵甘卫指挥使司。六年二月，由于许允德的招抚，故元摄帝师喃加巴藏卜入京朝贡，举荐故元国公南哥思丹八亦监藏等60人，请授职名。诏置乌思藏卫指挥使司和2个宣慰司、1个元帅府、4个招讨司、13个万户府、4个千户所，任命南哥思丹八亦监藏等为指挥同知、佥事、宣慰使同知、副使、元帅、招讨、万户等官，并遣使诏谕朵甘、乌思藏等处，宣布：“我国家受天明命，统驭万方，恩抚良善，武威不服，凡在幅员之内，咸推一视之仁。……自今为官者，务遵朝廷之法，抚安一方；为僧者，务敦化导之诚，率民为善，以共乐太平。”同月，最边远的阿里的藏族头领搠思公失监“委心效顺”，诏置俄力思军民元帅府，授予元帅之职。七年七月，升朵甘、乌思藏二卫为行都卫，分别授予锁南兀即尔和管招兀即尔为都指挥同知，并隶属同时设置的西安行都卫管辖。十二月，奉朱元璋之命返回乌思藏招谕未附头领的喃加巴藏卜，与朵甘都指挥同知锁南兀即尔等遣使入朝，奏举土官赏竺监藏等56人，诏置朵甘思宣慰司及6个招讨司、4个万户府、17个千户所，以赏竺监藏等7人为朵甘都指挥同知，南哥思丹八亦监藏等3人为乌思藏都指挥同知，其他人也授予各种官职。八年正月，诏置帕木竹巴万户府。十月，西安行都卫改为陕西行都司，朵甘、乌思藏行都卫也一并改为行都司。后来，朱元璋又陆续敕封一批藏族首领以宣慰、招讨等官。十八年正月，又设俺不罗行都司，以古鲁监藏为都指挥佥事。三十年，诏设长河西鱼通宁远宣慰司。这样，在洪武三十多年间，基本上完成了藏族聚居地区行政机构的建置，在自雅砻江、金沙江流域至阿里、拉达克地区分别设立了乌思藏、朵甘、俺不罗行都司与俄力思军民元帅府以及所属各级机构。各级官员包括都指挥使在内，皆敕封归附的当地僧、俗首领担任，并保留他们内部的上下级关系。但官员的品秩和任免升迁，则由明廷直接掌握，使之服从朝廷的统一管辖。这些机构，有的属于土司，有的则属于羁縻卫所的性质。

藏族地区盛行藏传佛教，俗称喇嘛教，教派众多。朱元璋虽然废除了元朝的帝师制度，但乃“因其俗尚，用僧徒化导为善”，沿用元朝赐给僧徒封号的办法，敕封宗教首领，利用宗教来统治藏族人民。帕木竹巴派（伯木古鲁派）是当时乌思藏势力较强的教派，洪武五年（1372）四月河州卫言：“乌思藏帕木竹巴之地，有僧曰章阳沙加监藏（藏文史籍作释迦坚赞），元时封灌顶国师，为番人推服。”朱元璋即封他为灌顶国师，破格遣使入藏，赐玉印、彩币。章阳沙加监藏死后，又授其徒锁南札思巴噫监藏卜（藏文史籍作索南桑保[福贤]）为灌顶国师。二十一年，锁南札思巴噫监藏卜上表称病，举其弟吉剌思巴监藏巴藏卜（藏文史籍作札巴坚赞）代之，又授予灌顶国师之号。萨迦派在元朝一直掌握帝师的职务，代表中央统治藏区，位高望尊，朱元璋自然也极为重视。六年二月，故元摄帝师喃加巴藏卜入贡，即敕封他为炽盛佛宝国师，赐玉印及彩缎表里20匹，玉印刻成后，觉得那块玉还不太好，又令工匠另选一块美玉重刻，以示崇敬。七年秋，还诏封元朝第一任摄帝师八思巴的后人公哥监藏巴藏卜为圆智妙觉弘教大国师。另外，止贡派僧人也有受封为国师、大国师的。在赐予各教派高僧封号的同时，朱元璋还颁布诏令，要求藏区民众严遵佛教，不得侮慢僧徒，说：“今朵甘、乌思藏两卫地方，诸院上师，踵如来之大教，备五印之多经，代佛阐扬，化凶顽以从善，启人心以涤愆。朕谓佛为众生若是，今多院诸师亦为佛若是，而为暗理王纲，与民多福。敢有不遵佛教而慢诸上师者，就本处都指挥使司如律施行，勿怠！”

朱元璋不仅赐予藏族高僧荣宠的封号，让他们在藏区自由传教，而且还颁赐诏敕，特许他们到内地云游，在名山佛刹驻锡安禅，授徒传教。比如，他在《谕善世禅师板的达敕》里就说：“禅师自西而来，朝夕慕道，务在利人济物。……前者东达沧海而礼补陀（普陀），旋锡钱塘而暂禅天目，西游庐岳，中国之名山，遂禅师之意已达，复来京师，驻锡钟山之阳，日禅岩穴。禅师之所以玄中仰观俯察，志在神游八极，惟神天昭鉴。迩者朕建陵山前，闻禅师欲徙禅他往，被无知者所惑，乃曰非旨不前，是致踌蹰。朕今敕禅师：凡欲所向，毋自猜疑，当飞锡而进，锡止而禅。”在赐给番僧端月监藏的护持敕里也说：“尔番僧端月监藏修行有年，今来朝京师，特赐敕护持。凡云游坐禅，一听所向，以此为信。诸人毋得慢忽其教，违者国有常刑。”由于朱元璋的积极招徕，有不少藏僧来到内地驻锡安禅，久留不返，甚至建立自己的寺院道场，收徒传教，或者担任僧纲司的官职，如星吉监藏在洪武十八年即曾出任僧纲司右览义之职。

为了笼络藏族上层，朱元璋除了实行“凡来者辄授官”的政策，还规定各级僧俗官员，不论他们之间有无统属关系，均可入京朝贡，凡入贡者都给予优厚赏赉。如洪武四年（1371），赐何琐南普文绮帛10匹，银碗1个，后又赐文绮30匹。三十年，赐乌思藏灌顶国师银150两，文绮帛10匹，赐癿列工国师察里巴、乌思藏都指挥仰卜罗沙鲁、万户列思巴端竹、都指挥答里巴远毋尔监卒银100两，文绮帛各10匹，并赐给其使者衣纱不等。此外，与其他地区的土官一样，藏族官员入贡时亦可兼行贸易。藏族僧、俗官员于是争相入贡，“修贡惟谨”。